Wyrok - I OSK 249/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 15 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 731/24 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr N-I.7581.4.13.2024 w przedmiociOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 731/24 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr N-I.7581.4.13.2024 w przedmioci
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
spadek
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
15 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
art. 8
kpa
art. 79
akpa
art. 136
kpa
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 188
ppsa
art. 183
ppsa
art. 182
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 731/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S.M. (dalej także: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 15 kwietnia 2023 r. nr N-I.7581.4.13.2024 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działki nr [...], [...] i [...] w dawnym obrębie [...], dzielnica Z. o obszarze [...] ha.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.M., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie:1. naruszenie przepisu art. 174 § 1 pkt. 1) i 2) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to zarzuty strona konkretyzuje w niniejszej skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie:– art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa") poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego. Nie można powoływać się na instrukcje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 sierpnia 2024 r. że działki [...], [...] i [...] "znajdują się w zasięgu maksymalnego poziomu piętrzenie ustalonego przy przepływie katastrofalnym" przy równoczesnym pominięciu faktu, że wiele terenów wokół Zalewu na rzece W. w R. znajdujących się w takim samym ,,zasięgu maksymalnego poziomu piętrzenia ustalonego przy przepływie katastrofalnym" jest prywatną własnością i do tego zabudowanych;– art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania, przejawiające się w zaniechaniu merytorycznej oceny kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wbrew żądaniu wniosku. Nie można uzasadniać siłowego pozbawienia własności prywatnej "względami bezpieczeństwa" jak Sąd na stronie 12 uzasadnienia, czy też myślą o potrzebie ,,zapewnienie rezerwy terenu pod ewentualną przebudowę zbiornika...", lub jeszcze ciekawszym argumentem jakim jest ,powódź" bowiem taka argumentacja była stosowana w Polsce Ludowej a obecnie wprost narusza konstytucyjną ochronę własności prywatnej.– art. 8 § 2 kpa poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sąd na stronie 13 uzasadnienia wskazuje, że inwestycję miano realizować od roku 1971 do 1985 i ,,od tego czasu na wymienionych działkach znajdował się szlak pieszo-rowerowy..." co wprost dowodzi zrealizowania się przesłanki zwrotu tych nieruchomości w myśl art. 137 ust. 1. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "ugn").1. "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:i. pomimo upływu 7 lat od. dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, alboii. pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel ten nie został zrealizowany."Łatwo policzyć ile lat upłynęło od wykupu 22 stycznia 1973 r. do roku 1985. Nie dość, że nigdy na działkach objętych wnioskiem o zwrot nie rozpoczęto realizacji CELU wywłaszczenia jakim jest budowa "Zalewu na rzece W." to nawet inny niby cel jakim miałaby być dróżka, chodniczek czy szlak rowerowy zrealizowano po upływie okresów z art. 137 ugn.– art. 79a kpa poprzez brak odniesienia się do zarzuty braku wskazania przez organy administracji niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Rozważania sądu na stronach 13-14 uzasadnienia stanowią treść nie prawną lecz beletrystyczną, nieudolne usiłowanie uzasadnienia wydanego wyroku, który jest sprzeczny z prawem i nie do pogodzenia z zasadami racjonalnego rozumowania. W sposób w jaki argumentuje WSA można uzasadnić dosłownie wszystko trzeba tylko przypomnieć, że nie ma co nic wspólnego z prawdą i praworządnością;– art. 136 kpa oraz art. 7 i 77 kpa poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem w sytuacji, gdy orany administracji nie przeprowadziły dowodu, który ustalałby jaki ostatecznie charakter mają działki będące przedmiotem wniosku o zwrot, w szczególności czy stanowią "zalew" o którym mowa w akcie wywłaszczenia (wykupu) nieruchomości, a jeżeli w jakiejś części stanowią "zalew" to w jakiej części – zarzut naruszenia art. 174 § 1 pkt. 2) ppsa. Sąd wskazał na pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 sierpnia 2024 r. stanowiące instrukcję jako dowód, że działki [...], [...] i [...] "znajdują się w zasięgu maksymalnego poziomu piętrzenie ustalonego przy przepływie katastrofalnym i wyciągnął stąd wniosek, że na tych działkach zrealizowano CEL wywłaszczenia jakim jest budowa "zalewu" w sytuacji gdy powołany dowód wprost wnioskowi Sądu przeczy. Podobnie powołany przez Sąd Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 22 stycznia 1973 r. r. [wywłaszczenie 13 lipca 1974 r.] wskazywał na obszar [...] ZN "teren zieleni niskiej, urządzonej – jako zieleni wypoczynku codziennego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, a więc nie "Z." na co wskazano w umowie z 13 lipca 1974 r. ,Z. na rzece W.". Dalej Sąd wskazuje jakoby celem wywłaszczenia była "budowa stopnia wodnego i zalewu na terenie położonym w rejonie L.G., w tym na spornych działkach Co jest sprzeczne z treścią umowy z dnia 13 lipca 1974 r. gdzie wskazano wyłącznie na lokalizację szczegółową Z. na rzece W.– art. 137 ust. 1 i 2 ugn poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie można jak; zrobił to Sąd dorabiać uzasadnienia dla poparcia wyroku, który wydano sprzecznie z ustalonymi faktami i prawem. Celu wywłaszczenia na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nigdy nie zrealizowano i nie zmienią tego faktu żadne dywagacje.– art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę konstytucyjnego prawa do ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie (a w razie zaistnienia przesłanek o których, mowa w art. 188 ppsa – merytoryczne rozpoznanie skargi) oraz przyznanie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przypisanych. Przy piśmie z 20 grudnia 2024 r. skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa – albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia.Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 ppsa. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 ppsa). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 ppsa) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Czytelność sformułowanego w skardze kasacyjnej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 ppsa, sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż skarga kasacyjna złożona w sprawie sporządzona została niestarannie i w przeważającej części wadliwie, nie odpowiadając przedstawionym wymogom.Przyjęta w skardze kasacyjnej systematyka zarzutów jest niezrozumiała i istotnie utrudnia odczytanie intencji jej autora – gdzie w najwyższej jednostce systematycznej, pod pozycją 1 skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie "przepisu art. 174 § 1 pkt. 1) i 2) oraz art. 151 ppsa", dalsze zarzuty wymienione są w myślnikach, natomiast pozycji 2 skarga kasacyjna nie zawiera w ogóle. Pod jednym z myślników zawarte jest natomiast sformułowanie "zarzut naruszenia art. 174 § 1 pkt. 2) ppsa" – które w tym kontekście pozostaje niezrozumiałe. Nadto podkreślić należy, że przepis art. 174 ppsa nie zawiera paragrafów, a wyłącznie punkty, przez co błędne jest wskazywanie jako naruszonych przepisów "art. 174 § 1 pkt 1 i 2 ppsa" – gdyż ustawa takich przepisów nie zawiera. Przede wszystkim jednak, przepis art. 174 pkt 1 i 2 ppsa określa wyłącznie podstawy kasacyjne i nie sposób sobie wyobrazić, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznający sprawę w I instancji mógłby naruszyć przepis dotyczący tego, na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa w oczywisty sposób nie jest tożsame z "naruszeniem" tego przepisu przez Sąd Wojewódzki, a zatem wymieniony przepis nigdy nie powinien być wskazywany jako naruszony w zarzucie. Autor skargi kasacyjnej najwyraźniej jednak tej różnicy nie rozumie.Nie sposób również nie zauważyć, że spośród wymienionych jako naruszone w zarzutach, przepisy art. 8 kpa, art. 77 kpa, art. 79a kpa i art. 136 kpa składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Należy wyjaśnić, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 § 1 pkt 2 ppsa należy rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i ich uzasadnienie. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny i co w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1831/23 i powołane tam orzecznictwo). Nadto stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie nie wskazał formy tego naruszenia, poprzestając na formule "błędne uznanie" co nie czyni zadość wymaganiu z art. 174 pkt 1 ppsa – zgodnie z którym podstawa kasacyjna co do naruszenia prawa materialnego może przybrać formę błędnej wykładni przepisu lub jego błędnego zastosowania. Takiego prawidłowo skonstruowanego zarzutu w zakresie naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 ugn niewątpliwie brak. Jak wskazano już powyżej, warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej oraz którą formę naruszenia określonego przepisu autor skargi kasacyjnej miał na uwadze.Jako błędną należy również uznać praktykę polegającą na wskazywaniu jako naruszone przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów kpa, bez powiązania ich ze stosownymi przepisami dotyczącymi postępowania przed sądami administracyjnymi. Nie należy bowiem zapominać, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a nie wydanym w sprawie administracyjnej decyzjom, zatem zarzucane naruszenia prawa muszą dotyczyć przepisów prawa stosowanych przez sąd. Ponieważ sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów kpa, a jedynie kontroluje ich zastosowanie przez organy administracji publicznej, konstruowanie w ramach określonej w art. 174 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjnej zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2468/24). W złożonej skardze kasacyjnej również tego zabrakło, żaden spośród zarzutów procesowych nie został powiązany z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, co prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej nie jest świadomy takiej potrzeby. Nie można za tego rodzaju powiązania uznać formuły wyrażonej pod pozycją 1 w petitum skargi kasacyjnej, gdyż pomijając nawet jej oczywiście błędne sformułowanie – o czym mowa była już wyżej – nie zawiera ona żadnego rodzaju łącznika z dalszą częścią zarzutów, w formie takiej jak np.: "w związku", "w powiązaniu" itp. Powyższa wadliwość nie dyskwalifikuje automatycznie tak sformułowanych zarzutów, ale jest kolejną okolicznością która wpływa na odbiór skargi kasacyjnej.W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na fakt, że część z podniesionych zarzutów ma charakter szczątkowy, tj. pozbawiona jest uzasadnienia innego niż brak akceptacji dla stanowiska Sądu I instancji, co nie zostało rozwinięte także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tak w ocenie składu orzekającego należy ocenić zarzuty dotyczące naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 ugn oraz art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tego rodzaju zarzuty właściwie nie mogą podlegać rozpoznaniu, gdyż na co już kilkukrotnie zwracano uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie rozstrzygać, na czym polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji i jakie przemawiają za tym argumenty.Cześć spośród pozostałych zarzutów stanowi natomiast raczej wyraz niezadowolenia autora skargi kasacyjnej z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia niż jakąkolwiek argumentację prawniczą, a przy tym pozostając już na pierwszy rzut oka poza zakresem przepisu wskazanego jako naruszony. W zakresie naruszenia art. 8 § 1 kpa (Naczelny Sąd Administracyjny domniemuje, że intencją skarżącego kasacyjnie było powołanie jako naruszonego § 1 powyższego przepisu, pomimo braku jego wskazania w zarzucie) skarżący kasacyjnie wywodzi naruszenie zasady zaufania ("do władzy publicznej" – dopisek NSA) w "zaniechaniu merytorycznej oceny kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wbrew żądaniu wniosku". Niewątpliwie jednak ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia została w sprawie dokonana, zaś fakt że nie zakończyła się ona rezultatem korzystnym dla skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiany ani z brakiem takiej oceny ani z naruszeniem art. 8 § 1 kpa – zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oczywiście nieuzasadnione i prowadzące zarazem do absurdalnych rezultatów jest upatrywanie naruszenia wskazanego przepisu w nieotrzymaniu takiego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, jakiego strona oczekiwała – co prowadziłoby do paraliżu funkcjonowania administracji publicznej. Przepis powyższy ma charakter procesowy i dotyczy obowiązków organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, nie służy natomiast do weryfikacji merytorycznej poprawności decyzji, stąd też przez zarzut jego naruszenia nie można kwestionować stanowiska Sądu I instancji co do przesłanek zwrotowych. Nie sposób też pominąć, że omawiany przepis w ogóle nie dotyczy obowiązków sądu administracyjnego, a to tych obowiązków dotyczy skarga kasacyjna. Zarzut dotyczący naruszenia art. 8 § 2 kpa jest niezrozumiały. Zgodnie ze wskazanym przepisem organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Uzasadnienie zarzutu pozostaje całkowicie bez związku z omawianą normą. Nawet przyjmując arguendo, że cel wywłaszczenia w istocie został zrealizowany po okresie o którym mowa w art. 137 ugn, sam ten fakt nie ma żadnego wpływu na naruszenie obowiązku przewidzianego w art. 8 § 2 kpa, który nie wiąże żadnych skutków z przekroczeniem jakichkolwiek terminów. Także w powyższym przypadku należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia zarzutu, skarżący kasacyjnie usiłuje z wymienionego przepisu wywodzić obowiązek dla sądu administracyjnego, podczas gdy również ten przepis dotyczy wyłącznie obowiązków organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Analogiczna sytuacja występuje co do zarzutu naruszenia art. 79a kpa. Zgodnie z § 1 wskazanego przepisu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Natomiast § 2 powołanego przepisu przewiduje, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Tym razem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie domniemać, który z powyższych paragrafów autor skargi kasacyjnej zamierzał wskazać jako naruszony, gdyż oba pozostają całkowicie poza zakresem uzasadnienia zarzutu. Przepis powyższy nie nakłada na organ administracji publicznej – ani tym bardziej na sąd administracyjny – obowiązku odnoszenia się do określonych zarzutów ani zamieszczania w uzasadnieniu wyroku bądź decyzji jakichkolwiek treści.Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze wskazuje, że prawidłowo postawiony zarzut powinien wskazywać przepis naruszony przez Sąd I instancji, określać na czym polega jego naruszenie i przedstawiać argumenty uzasadniające zarzut. W sytuacji gdy treść uzasadnienia nie wykazuje związku z powołaną podstawą kasacyjną, zarzut taki jest wadliwy w stopniu w ogóle uniemożliwiającym jego merytoryczne rozpoznanie. Z tych względów w niniejszej sprawie możliwe było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie do tych kwestii, które ze względu na zasadę związania zarzutami skargi kasacyjnej mogły być jednoznacznie zidentyfikowane jako zarzuty o określonej treści i uzasadnieniu.W tym stanie sprawy, do rozpoznania pozostają zarzuty naruszenia art. 7, 77 ("§ 1" – dopisek NSA) oraz 136 ("§ 1" – dopisek NSA) kpa, dotyczące postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy.W tym miejscu przytoczyć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ugn nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że poprzez odesłanie z art. 216 ust. 1 ugn powyższe przepisu o zwrocie stosuje się także do przypadków nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej – tak jak w rozpoznawanej sprawie.Rekonstrukcja celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 i 137 ugn, winna nastąpić przede wszystkim w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej oraz innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. Ewentualnie, w sytuacji, gdy ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie będzie możliwe, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, także planu zagospodarowania przestrzennego – i wówczas na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z 13 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 880/22 wraz ze wskazywanym tam orzecznictwem).Dodatkowo należy zauważyć, że istotne znaczenie w sprawie ma upływ czasu – ponad pięćdziesiąt lat jakie upłynęło od nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa do wszczęcia postępowania o jej zwrot. Zważywszy, że rekonstrukcja celu wywłaszczenia następuje na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej (bądź aktu notarialnego w przypadku nabycia w drodze cywilnoprawnej) w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność odtworzenia celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty o charakterze historycznym. Proces rekonstrukcji musi zatem uwzględnić wskazany upływ czasu oraz okoliczności z nim związane, takie jak: zupełnie inny standard stanowienia i wykonywania prawa oraz ochrony praw podmiotowych przed rokiem 1989, zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, a także możliwą niekompletność materiału dowodowego. Choć zatem nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak wymagania odnośnie jego szczegółowości należy oceniać proporcjonalnie do standardu funkcjonalnego i prawnego z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu, a nie jej analizy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że pod rządami dawniej obowiązujących przepisów oraz w oparciu o funkcjonującą wówczas praktykę, cel wywłaszczenia mógł być określony bardzo ogólnie, a wręcz w ogóle nie wynikać z treści decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie z całości okoliczności sprawy (zob. K. Sobczak, Wywłaszczenie jako instrument gospodarki planowej rad narodowych, Toruń 1962, s. 31–33. K. Sobczak, Nowe prawo wywłaszczeniowe, Państwo i Prawo 1958, nr 8–9, zwłaszcza s. 294–295).Nie sposób także pominąć, co wyraża dominujący w orzecznictwie pogląd i co także trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, że w przypadku złożonych inwestycji, realizowanych etapami przez wiele lat i położonych na rozległych obszarach, cel wywłaszczenia należy co do zasady odnosić do całości takiej inwestycji, a nie poszczególnych jej elementów, tj. nie można przyjmować, że celem wywłaszczenia było zbudowanie (wytworzenie) w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji jako cel wywłaszczenia traktować całą tę złożoną infrastrukturę techniczną (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 895/17 i z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3086/19 wraz ze wskazywanym tam orzecznictwem).Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące postępowania dowodowego sprowadzają się zasadniczo do nieprzeprowadzenia żadnego dowodu z którego wynikałoby, że cel wywłaszczenia został w sprawie zrealizowany. Tymczasem jednak organy administracji publicznej przeprowadziły w sprawie szereg dowodów – prawidłowo uwzględniających powyższe okoliczności – z których wyprowadzono wniosek o realizacji celu wywłaszczenia, co następnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Sporna pozostaje jedynie ocena powyższych dowodów, zauważyć jednak należy, że oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym dotyczy przepis art. 80 kpa – którego jednak autor skargi kasacyjnej nie powołał ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co uniemożliwia ocenę Sądowi II instancji ocenę również powyższej okoliczności. Można tylko zwrócić uwagę na fakt, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, realizacji celu wywłaszczenia nie podważa fakt, że wiele terenów znajdujących się wokół Zalewu na rzece W. w R. jest obecnie własnością prywatną i została zabudowana. Okoliczność ta nie stanowi bowiem przesłanki negatywnej dla przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W sytuacji ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w dacie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości i w konsekwencji dla skuteczności roszczenia o zwrot nieruchomości są okoliczności związane z władaniem wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa po realizacji celu wywłaszczania. W związku z tym późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności wniosku zwrotowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 789/19). Tym bardziej zatem przesłanki negatywnej nie może stanowić sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.W tych okolicznościach sprawy, uznając wszystkie spośród podniesionych zarzutów za niezasadne bądź niepodlegające ocenie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do wymogu art. 193 zdanie drugie ppsa.Na marginesie jedynie skład orzekający w sprawie pragnie zwrócić uwagę, że język przyjęty w skardze kasacyjnej oraz sformułowania używane przez jej autora – a które Naczelny Sąd Administracyjny w części historycznej uzasadnienia przytoczył w całości – nie jest przyjęty dla rzeczowej polemiki z treścią zaskarżonego wyroku, tym bardziej i w szczególności w przypadku profesjonalnego pełnomocnika – a odpowiada bardziej formie nacechowanej emocjonalnie wypowiedzi, negującej wyrok Sądu I instancji. Podobne wypowiedzi znajdują się również w motywach skargi kasacyjnej. Dla tego rodzaju praktyki, godzącej zarówno w powagę sądu jak i zawodu radcy prawnego nie może być aprobaty w demokratycznym państwie prawnym. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do wymogu art. 193 zdanie drugie ppsa.Na marginesie jedynie skład orzekający w sprawie pragnie zwrócić uwagę, że język przyjęty w skardze kasacyjnej oraz sformułowania używane przez jej autora – a które Naczelny Sąd Administracyjny w części historycznej uzasadnienia przytoczył w całości – nie jest przyjęty dla rzeczowej polemiki z treścią zaskarżonego wyroku, tym bardziej i w szczególności w przypadku profesjonalnego pełnomocnika – a odpowiada bardziej formie nacechowanej emocjonalnie wypowiedzi, negującej wyrok Sądu I instancji. Podobne wypowiedzi znajdują się również w motywach skargi kasacyjnej. Dla tego rodzaju praktyki, godzącej zarówno w powagę sądu jak i zawodu radcy prawnego nie może być aprobaty w demokratycznym państwie prawnym.