Wyrok - I OSK 1501/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 15 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 127/25 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w RzeszowiUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 127/25 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
15 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 127/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J.R. (dalej: "skarżący") na decyzję oddalił skargę M.L. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej także: "kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 11 października 2024 r. nr SKO.4111/439/2024, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z 12 czerwca 2024 r. nr MGOPS.5222/3556/8/2022 (pkt I wyroku) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz J.R. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt II wyroku).Wskazany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Pismami z 4 stycznia 2024 r. i 8 stycznia 2024 r. skarżący złożył wniosek o uchylenie decyzji Burmistrza G. z 15 grudnia 2022 r. nr MGOPS.5222.3556.8.2022, przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 lipca 2023 r. do 31 października 2023 r. Decyzją z 12 czerwca 2024 r. nr MGOPS.5222.3556.8.2022 wskazany organ, działając na podstawie art. 154 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: "kpa") oraz art. 32 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 - dalej: "uśr") odmówił uchylenia decyzji własnej z 15 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji przez organ w przypadku skarżącego reguluje przepis szczególny tj. art. 32 ust. 1 uśr. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy jeszcze nie doszło do zrealizowania ostatecznej decyzji przyznającej beneficjentowi świadczenia rodzinne. Nieprawidłowe byłoby zatem, w sytuacji gdy okres świadczeniowy, w którym wnioskodawca miał przyznane prawo do świadczeń rodzinnych skończył się (w przypadku skarżącego w z dniem 31 października 2023 r.) wydawanie decyzji uchylającej decyzję przyznającą prawo do tych świadczeń. Omawiany przepis nie może stanowić podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie w sytuacji gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane.Opisaną na wstępie decyzją z 11 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, iż wnioski o uchylenie decyzji skarżący złożył po zakończeniu okresu, którego decyzja dotyczyła (tj. 4 i 8 stycznia 2024 r.). Tymczasem, zgodnie z art. 32 ust. 1 uśr możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej uzależniona jest od wystąpienia enumeratywnie wskazanych przesłanek – takich jak zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej – i dotyczy wyłącznie świadczeń jeszcze przysługujących. W rozpoznawanej sprawie świadczenie zostało w całości wypłacone i okres jego przysługiwania zakończył się 31 października 2023 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, po upływie tego okresu nie jest możliwe skuteczne uchylenie decyzji przyznającej świadczenie, gdyż nie może ona już wywoływać skutków prawnych. W tym stanie faktycznym i prawnym kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji wydanej w I instancji, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 15 grudnia 2022 r., wobec czego decyzja z dnia 12 czerwca 2024 r. została wydana prawidłowo.Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że co do zasady rozstrzygnięcia uchylające decyzje w trybie art. 32 ust wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. To zaś na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku – zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr. W szczególności możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego.W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust.5 uśr – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe jest uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została wydana na okres zasiłkowy do 31 października 2023 r. i utraciła swój byt prawny z uwagi na upływ okresu na jaki została wydana.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego, że organ nie uchylił dotychczas decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, do czego był zobowiązany na skutek dokonania przez wnioskodawcę wyboru świadczenia. Podzielił także pogląd Sądu Wojewódzkiego co do możliwości dokonania kompensacji świadczeń i wypłaty nowego świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 ppsa, albowiem obie strony zrzekły się rozprawy.W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1142/10).Skarżący kasacyjnie odwołuje się przede wszystkim do braku możliwości uchylenia w trybie art. 32 ust. 1 uśr z mocą wsteczną decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, w sytuacji gdy okres zasiłkowy określony w tej decyzji już upłynął. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę co do zasady podziela stanowisko, zgodnie z którym konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 32 ust. 1 uśr nie stoi na przeszkodzie, aby w zależności od okoliczności faktycznych sprawy decyzja ta mogła działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (w tym zakresie, zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2026 r. sygn. akt I OSK 583/25). Niemniej jednak, musi to dotyczyć sytuacji, gdzie w chwili zdarzenia z którego wystąpieniem wiążą się skutki prawne skutkujące uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, decyzja ta wciąż kształtowała uprawnienia lub obowiązki strony. W realiach rozpoznawanej sprawy możliwość uchylenia decyzji z 15 grudnia 2022 r., przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 lipca 2023 r. do 31 października 2023 r. napotyka jednak na zasadniczą przeszkodę – jak wynika z akt sprawy, wniosek o uchylenie powyższej decyzji został nadany do organu 9 stycznia 2024 r., a zatem już po upływie okresu zasiłkowego określonego w powyższej decyzji. Nie można wprawdzie powiedzieć, że w związku z jej wykonaniem wymieniona decyzja nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, jednak nie ulega też wątpliwości, że w momencie złożenia wniosku o jej uchylenie, decyzja powyższa nie kształtowała już sytuacji prawnej skarżącego. Zawarte w art. 32 ust. 1 uśr sformułowanie "organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych" oznacza, że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją, tj. kształtować sytuację strony, w dacie dokonywania jej zmiany lub uchylenia. Prowadzi to do wniosku, że nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie, ergo została ona już wykonana. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Celem unormowania zawartego w art. 32 ust. 1 uśr jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków określonych w decyzji przyznającej prawo do świadczenia rodzinnego. Skoro tak, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków które w chwili dokonywania zmiany określa decyzja administracyjna, co do której stosowany jest powyższy tryb, bo to właśnie owa decyzja jest źródłem prawa lub obowiązku podlegającego zmianie lub uchyleniu. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2875/23 – zapadłym wprawdzie na gruncie instytucji unormowanej w art. 155 kpa, jednak z uwagi na bardzo zbliżony charakter instytucji o których mowa w art. 155 kpa i art. 32 ust. 1 uśr pogląd tam wyrażony należy uznać za aktualny także w realiach rozpoznawanej sprawy. Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje jako własny.Trafnie również skarżący kasacyjnie wskazał, że błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie co do możliwości dokonania przez organy kompensacji świadczeń i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o wartość wcześniej wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, przepisy uśr wprost określiły wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i nie jest możliwym, aby organ dokonując wzajemnego rozliczenia świadczeń na nowo miałby określać jego wysokość. Działanie takie stoi w sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 17 ust. 3 uśr oraz ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych na ten temat (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2026 r. sygn. akt I OSK 2742/23 i powołane tam orzecznictwo). Brak możliwości uchylenia decyzji z 15 grudnia 2022 r. wynika zatem również z niemożliwości osiągnięcia w ten sposób skutku który miał na myśli Sąd I instancji, stwierdzając dopuszczalność przyjęcia skutku ex tunc w przypadku decyzji konstytutywnej.Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 207 § 2 ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. i dlatego orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.