Wyrok - I SA/Łd 75/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 16 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 listopada 2025 r. nr SKO.4141.459.2025 w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zUchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 listopada 2025 r. nr SKO.4141.459.2025 w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący
Bożena Kasprzak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 17 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 sierpnia 2025 r., określającą M. N. i M. K wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od sierpnia 2020 r. w odniesieniu do nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...].W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 27 maja 2025 r. na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] funkcjonariuszka Straży Miejskiej przeprowadziła kontrolę, podczas której ustaliła, że podmiotami faktycznie władającymi twą nieruchomością są M. K. i M. K., a na nieruchomości zamieszkuje łącznie siedmioro mieszkańców. M. K. nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.Nieruchomość ta pozostaje - jak wynika z danych ewidencji gruntów, budynków i lokali prowadzonej przez Ł. Ośrodek Geodezji - zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności oraz w którym nie wyodrębniono stanowiących odrębne przedmioty własności lokali.Wobec tego, uznając zaistnienie przesłanki z art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 399), zwanej u.c.p.g., organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 1 lipca 2025 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami obejmujące okres od sierpnia 2020 r. Postanowienie to zostało doręczone M. K. i M. N.. Organ w świetle art. 2 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przyjął, że w okresie objętym postępowaniem na nich spoczywają obowiązki właściciela nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności przewidziany w art. 6h pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.Uwzględniając obowiązujące w okresie objętym postępowaniem stawki opłat za gospodarowanie odpadami ustalone aktami prawa miejscowego, w wydanej w dniu 29 sierpnia 2025 r. decyzji organ pierwszej instancji określił wysokość tej opłaty w następujący sposób:- za miesiące od sierpnia 2020 r. do lutego 2021 r. na kwotę 168,00 zł miesięcznie (stawka opłaty 24,00 zł x 7 mieszkańców);- za miesiące od marca 2021 r. do czerwca 2025 r. na kwotę 238,00 miesięcznie (stawka opłaty 34,00 zł x 7 mieszkańców);- za miesiące od lipca 2025 r. na kwotę 256,20 miesięcznie (stawka opłaty 36,00 zł x 7 mieszkańców).W odwołaniu od tej decyzji M. K. podkreśliła, że nieruchomość przy ulicy [...] w Ł. jest budynkiem mieszkalnym z wyodrębnionymi dwoma lokalami mieszkalnymi, oznaczonymi jako [...] oraz [...] Budynek jest nieprzerwanie zamieszkały od grudnia 1982 r., od samego początku w podziale na dwa mieszkania i dwie osobne rodziny. Do dnia dzisiejszego w nieruchomości zamieszkują dwie rodziny, prowadzące dwa odrębne gospodarstwa domowe. Wskazała ponadto, że w dniu 14 maja 2013 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której wykazała trzy osoby zamieszkujące lokal. Dane te są aktualne do chwili obecnej. Nie było przy tym przedmiotem zainteresowania strony, czy takie deklaracje składają sąsiedzi z lokalu nr [...]. Zobowiązania dotyczące lokalu nr 2 (rodzina N.) reguluje terminowo. Obciążanie jej kosztami dotyczące lokalu nr 1 (rodzina K.) postrzega jako naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej.W konsekwencji strona wniosła o uchylenie decyzji obciążającej ją opłatą za wywóz śmieci sąsiadów.Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 17 listopada 2025 r. SKO w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.Organ odwoławczy przytoczył treść art. 1 pkt 1 lit. a), art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6c ust.1, art. 6h ust. 1, art. 6i ust. 1, art. 6m ust. 1 pkt 1 i 1a u.c.p.g. oraz wskazał obowiązujące w analizowanym okresie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w przedmiocie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, po czym stwierdził, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją w przypadku nieruchomości, na której zamieszkiwali mieszkańcy zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi metoda ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oparta była o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Metodę tą powinni uwzględniać właściciele (współwłaściciele) tego rodzaju nieruchomości składając deklaracje, w których ustalali oni wysokość ciążącego na nich obowiązku.Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość w odniesieniu do której wydana została zaskarżona decyzja to położona w Ł. przy ul. [...] działka o nr. ewidencyjnym [...] o pow. 778 m2 na której posadowiony jest dom jednorodzinny. Nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności. Jedną ze współwłaścicielek jest skarżąca. Status drugiej z adresatek zaskarżonej decyzji wynika faktu władania przez nią nieruchomością, co w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. jest równoznaczne byciem właścicielem (współwłaścicielem) oraz przypisanie jej obowiązku składania deklaracji oraz ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.Organ stwierdził, że pomimo nadania lokalom znajdującym się w budynku dwóch numerów (m. 1 i m. 2), wyodrębnieniu tych mieszkań można przypisać jedynie charakter urzędowo-ewidencyjny, albowiem w budynku tym nie doszło do mającego oparcie w art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wyodrębnienia dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych (w rozumieniu ust. 2 tego przepisu) oraz ustanowienia odrębnej własności wyodrębnionych w ten sposób samodzielnych lokali mieszkalnych. W konsekwencji położona w Ł. przy ul. [...] działka o nr. ewidencyjnym [...] o pow. 778 m2, na której posadowiony jest dom jednorodzinny, stanowi jedną nieruchomość w znaczeniu prawnym. Nie zmienia tego faktu eksponowana przez stronę okoliczność funkcjonowania w budynku dwóch gospodarstw domowych, prowadzonych przez dwie odrębne rodziny, zajmujące odrębne pomieszczenia oraz - jak twierdzi strona - ponoszących odrębne opłaty związane z użytkowaniem zajmowanych przez nie lokali.W tej sprawie nie zostało poddane w wątpliwość, że na spornej nieruchomości zamieszkuje łącznie siedem osób - trzy w "rodzinie" skarżącej, zajmującej lokal nr 2 oraz cztery w "rodzinie" M. K., zajmującej lokal nr 1.Kolegium stwierdziło, że w tej sprawie zaktualizowała się kompetencja organu pierwszej instancji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], na której zamieszkuje siedmioro mieszkańców z uwagi na to, że jedna ze współwłaścicielek (M. K.) w ogóle nie złożyła wymaganej prawem deklaracji, natomiast dane zawarte w deklaracji złożonej przez skarżąca budzą uzasadnione wątpliwości - dotyczą one liczby mieszkańców.Kolegium zwróciło uwagę, że czasowy horyzont wstecznego określenia wysokości opłaty ogranicza instytucja przedawnienia. Organ pierwszej instancji potencjalnie mógł zatem określić wysokość opłaty od miesiąca grudnia 2019 r. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji określił jednak wysokość opłaty od miesiąca sierpnia 2020 r. Kolegium, zważywszy na obowiązującą w postępowaniu zasadę zakazu reformationis in peius wyrażonej w art. 234 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 111ze zm.), zwanej o.p., postanowiło nie ingerować w ten element rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.Uznając za w pełni dopuszczalne określenie adresatkom zaskarżonej decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Kolegium zweryfikowało również przyjęte przez organ pierwszej instancji stawki opłaty wynikające z obowiązujących w okresie, którego dotyczy decyzja aktów prawa miejscowego i uznało, że zostały one prawidłowo przyporządkowane do wyszczególnionych w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji okresów.W skardze na tą decyzję M. K. zarzuciła:I. rażącą obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to:1. art. 120 i art. 210 §1 pkt 4.o.p., poprzez wydanie decyzji podatkowej poza granicami prawa i w sytuacji niepowołania w decyzjach wystarczająco dokładnie skonkretyzowanej podstawy prawnej ich wydania:a) braku skonkretyzowania w obydwu decyzjach konkretnych przepisów (paragrafów) art. 6o i art. 6q u.c.p.g. oraz konkretnych zapisów wskazanych w sentencji decyzji uchwał Rady Miejskiej w Łodzi.b) braku określenia zasady odpowiedzialności skarżącej i M. K. odnośnie opłaty bez wskazania, czy i na jakiej podstawie prawnej jest to odpowiedzialność solidarna czy też pro parte.2. art. 121 § 1 i § 2 o.p. poprzez prowadzenie postępowania wymiarowego w sposób niebudzący zaufania do organu oraz poprzez bark zawarcia w zaskarżonych decyzjach wyjaśnień o przepisach prawa poprzez niepodanie wystarczająco dokładnej podstawy prawnej przez co skarżąca nie wie na jakie zapisy uchwał Rady Miejskiej w Łodzi powołują się organy w swoich decyzjach, jak również które paragrafy art. 6o i 6q u.c.p.g. są podstawą wydanych decyzji.3. art. 122 § 2 o.p. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy podatkowej wszczętej z urzędu na korzyść skarżącej w sytuacji, gdy stan faktyczny wskazuje, że skarżąca złożyła prawdziwą deklarację dotyczącą odpadów co do lokalu zajmowanego faktycznie na nieruchomości a organ podatkowy nie powołał i nie przyjął w decyzji zasady jej odpowiedzialności za współwłaścicieli nieruchomości.4. naruszenie przez SKO w Sieradzu art. 233 §1 pkt 1 o.p, poprzez niewłaściwe zastosowanie w tej konkretnej sprawie5. naruszenie przez Prezydenta Miasta Łodzi w decyzji poprzedzającej art. 210 § 2 o.p., poprzez niewłaściwe powołanie w sentencji i zastosowanie w stosunku do decyzji co do której nie służy skarga do sądu administracyjnegoII. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a to:1. art. 2 ust. 2a u.c.p.g. poprzez niezastosowanie w stosunku do skarżącej, która faktycznie na zasadzie quoad usum włada jedynie częścią nieruchomości, tj. lokalem nr 2, co dodatkowo jest potwierdzone administracyjnym wydzieleniem lokali na nr 1 i nr 2 w budynku wielorodzinnym i co powoduje, że zgodnie z niezastosowanym przepisem i jego interpretacją nastawioną na cel ustawy, tj. na to by opłaty za śmieci ponosił ich wytwórca,- skarżąca obowiązana jest do wykonywania obowiązków ustawowych w zakresie, w jakim faktycznie włada nieruchomością skoro nie jest jedynym władającym i nie zawarto umowy pisemnej a sama skarżąca złożyła stosowną deklarację dotyczącą lokalu będącego w jej władaniu.- ustawa nie przewiduje odpowiedzialności wspólnej ani nie ustanawia zasad tej odpowiedzialności (solidarna czy też pro parte)2. art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy powołany przepis należy interpretować a contario w związku z art. 2 ust. 2a ustawy, tj. tak, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym nie ustanowiono odrębnej własność lokalu, obowiązki wynikające z ustawy dotyczą współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, którzy faktycznie władają nieruchomością a jeżeli nie zwarli umowy to obowiązek dotyczyć winien zakresu władania i być ukształtowany proporcjonalnie do tego zakresu tego władania, co zgodne jest z zasadą ponoszenia opłat przez wytwórcę odpadów.3. art. 6o ust 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię w sytuacji złożenia przez skarżącą rzetelnej deklaracji w sprawie odpadów za władaną cześć nieruchomości.4. art. 6o ust 1a u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię w sytuacji złożenia przez skarżącą rzetelnej deklaracji w sprawie odpadów za władaną cześć nieruchomości5. art. 6o i 6q u.c.p.g., poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie.Wobec zarzucanych naruszeń prawa, strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, względnie stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji:a) w zw. z art. 247 § 1 pkt 2 i 3 o.p. jako wydanej bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa.b) w zw. z art. 247 §1 pkt 6 o.p. jako niewykonalnej trwale z uwagi na brak zasady odpowiedzialności współwłaścicieli jako adresatów decyzji.Ponadto sformułowała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).Kontrolując w tak określonej kognicji zaskarżone decyzje Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Organy dopuściły się bowiem naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w konsekwencji wadliwego zidentyfikowania treści normy materialnoprawnej, przede wszystkim art. 2 ust. 2a u.c.p.g., następstwem czego przedwczesne było zastosowanie tej normy prawnej do wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych. Zauważyć bowiem trzeba, że zakres prowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego determinuje norma materialnoprawna określająca relewantne prawie okoliczności faktyczne, tj. kluczowe dla jej prawidłowego zastosowania sporne w sprawie okoliczności.Istotę sporu w tej sprawie stanowi rozstrzygnięcie, czy skarżąca jako współwłaściciela nieruchomości i zarazem władająca jednym z dwu fizycznie wydzielonych lokali mieszkalnych jest obowiązana ponosić opłaty za gospodarowanie odpadami także za osoby władające drugim z wydzielonych lokali, kiedy osoby te nie złożyły deklaracji dla potrzeb tej opłaty i uchylają się od ponoszenia ciężarów z tytułu tej opłaty w stosunku do własnych odpadów. Źródło tego sporu tkwi zaś w tym, że lokale te nie zostały wyodrębnione w trybie ustawy o własności lokali, co zdaniem organów, oznacza, iż nie są one samodzielnymi nieruchomościami i nie jest dopuszczalne rozdzielenie opłat z tytułu odprowadzania odpadów odrębnie dla tych lokali. Nie jest przy tym sporne między stronami, co przyznaje organ, że lokale są fizycznie wyodrębnione i że do czasu zgonu władającego drugim z tych lokali – brata skarżącej dla obu lokali były składane odrębne deklaracje i założone odrębne konta dla potrzeb tej opłaty oraz były uiszczane za te lokale odrębne opłaty.Rozważając tak zarysowaną istotę sporu - Sąd zauważa, że podmiotem odpowiedzialnym za ponoszenie opłat z tytułu odprowadzania odpadów jest właściciel nieruchomości (art. 6h u.c.p.g.). Co do zasady opłaty te ustalane są na podstawie złożonej przez właściciela nieruchomości deklaracji przy zastosowaniu stawki opłaty uchwalonej przez radę gminy. Określenie wysokości tej opłaty w drodze decyzji może zatem mieć miejsce wyjątkowo bądź w przypadku niezłożenia przez podmiot zobowiązany deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym, bądź istnienia wątpliwości co do danych zawartych w tej deklaracji (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2025 r., III OSK 283/24, LEX nr 3895426, wyrok z dnia 19 kwietnia 2023 r., I SA/Kr 46/23, LEX nr 3546577, wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 lipca 2020 r., I SA/Lu 27/20, LEX nr 3038882). Stosownie bowiem do art. 6a ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.Pojęcie właściciela nieruchomości na gruncie u.c.p.g. ustawodawca definiuje przy tym szeroko. Stosownie do art. 2 pkt 4 u.c.p.g. przez właściciela nieruchomości należy rozumieć współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jeśli natomiast, jak stanowi art. 2 ust. 2a u.c.p.g., obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (ust. 3 art. 21 u.c.p.g.). W myśl 3b art. 21 u,c,p.g., osoba, której służy tytuł prawny do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lub użytkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy, z zastrzeżeniem przepisów art. 6h, art. 6m ust. 1 i art. 6o ust. 4 w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1.Ustawodawca – obejmując definicją legalną pojęcia właściciel dla potrzeb poboru opłaty z tytułu wytwarzania odpadów podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością, jak i wskazując je jako obowiązane do ich ponoszenia – daje wyraźny sygnał, że za ich ponoszenie odpowiada, co jest logiczne, podmiot, który je wytwarza (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2025 r., I SA/Gl 452/25, LEX nr 3941497), a podmiot ten nie koniecznie musi być właścicielem nieruchomości lub wyłącznym właścicielem w rozumieniu k.c. Ustawodawca chciał ulokować obowiązki wynikające z ustawy na poziomie jak najbliższym "fizycznego" generowania odpadów (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2020 r., I SA/Go 712/19, LEX nr 2775456). Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2018 r., I SA/Gl 1367/17, LEX nr 2516918). Obowiązek ponoszenia opłaty ciąży bowiem nie tylko na właścicielach (współwłaścicielach) nieruchomości uwidocznionych w księgach wieczystych, ale również na podmiotach faktycznie władających nieruchomością. W przypadku kilku podmiotów objętych definicją właściciela obowiązek uiszczenia opłaty ciąży na podmiotach faktycznie władających nieruchomością. Jeśli zaś do poniesienia opłaty zobowiązani są wyłącznie współwłaściciele nieruchomości, wówczas ponoszą oni odpowiedzialność solidarną (tak np. wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r., III FSK 540/22, LEX nr 3757635). W przypadku współwłasności nieruchomości obowiązkiem organu jest ustalenie, czy któryś ze współwłaścicieli samodzielnie faktycznie włada nieruchomością, a nadto czy istnieje zawarta przez współwłaścicieli pisemna umowa wskazująca podmiot obowiązany do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy. Nie istnieje zatem konieczność składania przez współwłaścicieli nieruchomości odrębnych deklaracji dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami w przypadku, gdy jeden (lub więcej) z nich nieruchomością tą faktycznie włada i w drodze umowy ustalili, który z nich deklaracje takie będzie składał (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2020 r., I SA/Gl 1541/19 , LEX nr 3010231).Prowadzi to do oczywistego wniosku, że relewantną okolicznością prawną determinującą obowiązek ponoszenia opłat jest ustalenie podmiotu, który wytworzył odpady – zarówno jako jej właściciel, współwłaściciel, jak i podmiot faktycznie władający nieruchomością lub jej częścią, wytwarzające odpady. Zauważyć przy tym trzeba, że - poza nieruchomościami wielorodzinnymi zarządzanymi przez spółdzielnie mieszkaniowe, jak i objęte wspólnotą mieszkaniowa, w przypadku których ustawodawca wprost wskazuje podmiot obowiązany do ponoszenia opłat z tytułu wytwarzania odpadów i to pomimo wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych - ustawodawca nie wprowadza, jak to błędnie przyjęły organy w tej sprawie, warunku wyodrębnienia formalnego odrębnych lokali w trybie ustawy o własności lokali w domach jednorodzinnych. Mogą więc zaistnieć sytuacje, w których w takim budynku zostaną faktycznie na zasadzie quad sum (podziału do użytkowania) wyodrębnione lokale mieszkalne, użytkowane przez współwłaścicieli nieruchomości. Istotnym jest jedynie to, aby rzeczywiście stanowiły one odrębne lokale i aby można było przypisać je do poszczególnych współwłaścicieli władających tymi lokalami oraz ustalić ilość osób zamieszkujących te lokale i stosownie do tego wskazać wysokość opłat z tytułu wytwarzania odpadów dla poszczególnych lokali. Taki kierunek wykładni analizowanej regulacji potwierdza wykładnia systemowa zewnętrzna, a konkretnie odwołanie do definicji domu jednorodzinnego w prawie budowlanym. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 2a) prawa budowlanego budynek mieszkalnym jednorodzinnym to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie niewięcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. A zatem budynek mieszkalny jednorodzinny może być budowany jako budynek z założenia składający się z dwu odrębnych lokali mieszkalnych lub jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego. Decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., II SA/Ol 54/25, LEX nr 3841953). Budynek, w którym zaprojektowano dwa odrębne lokale mieszkalne pozostaje budynkiem jednorodzinnym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2022 r., II SA/Wr 109/22, LEX nr 3456889).Organy - wadliwie ustalając treść mającej zastosowanie w tej sprawie normy materialnoprawnej art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2a u.c.p.g. – w sposób wadliwy ustaliły zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego, co musiało skutkować wadliwym ustaleniem okoliczności relewantnych prawnie i wadliwym dokonaniem subsumpcji normy materialnoprawnej w wadliwie ustalonych okolicznościach faktycznych. Błędnie przyjęły, że budynek, w którym zamieszkuje skarżąca stanowi budynek jednorodzinny, w przypadku którego aby można mówić o dwu odrębnych lokalach konieczne było ich wyodrębnienie w trybie ustawy o własności lokali. Zresztą organy nie są konsekwentne w swojej ocenie tej okoliczności. Nie budzi wątpliwości, bo wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że do czasu zgonu brata skarżącej były składane odrębne deklaracje dla potrzeb spornej opłaty przez władających obu tymi lokalami i były ponoszone odrębne opłaty za generowane przez każdy z tych lokali odpady na odrębne indywidualne konta, założone dla tych lokali. Stanowisko organów co do oceny charakteru nieruchomości uległo zmianie dopiero wówczas, gdy organy nie były w stanie "wyegzekwować" obowiązku ponoszenia opłat przez następców prawnych brata skarżącej jako władających lokalem. Wówczas też wydzielenie obu lokali, co znalazło odzwierciedlenie w złożonych i akceptowanych przez organy przez władających tymi lokalami odrębnych deklaracji dla potrzeb opłaty, nie stanowiło przedmiotu badania organów w aspekcie spełnienia warunków samodzielności przez te lokale. Organy wprost przyjęły te deklaracje. Kwestionując w obecnej sytuacji odrębność lokali organy nie zbadały jednakże statusu samego budynku i wydzielonych w nim lokali. Tymczasem jak wynika z wyjaśnień skarżącej złożonych w toku rozprawy sądowej, ze skargi, a poprzednio odwołania budynek został zaprojektowany i wybudowany jako budynek jednorodzinny mieszkalny z dwoma odrębnymi lokalami, posiada wyodrębnioną klatkę schodową, lokal skarżącej znajduje się na piętrze, lokal na parterze zajmuje obecnie szwagierka, każdy lokal ma odrębne liczniki i odrębne media. Nieruchomość jest przedzielona na pół płotem. Skarżąca oświadczyła również, że działka była kupiona jako wspólna z bratem, ale został ustalony podział do jej użytkowania. Te okoliczności i argumenty skarżącej zostały zignorowane przez organy przy rozstrzyganiu sprawy, nie zostały poddane analizie i badaniu, pomimo wskazywania na nie przez skarżącą już w toku postępowania administracyjnego. W świetle dokonanej przez organy wadliwej wykładni normy materialnoprawnej zostały one uznane za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a organy skoncentrowały się wyłącznie na fakcie współwłasności całej nieruchomości i braku formalnego wydzielenia lokali jak w budynkach wielorodzinnych. A skoro pominięte okoliczności mają relewantne prawnie znaczenie, jak wykazano, to w toku ponownego rozpoznania sprawy będą obowiązane ustalić te okoliczności. Sąd administracyjny, jako sąd o kompetencjach kasacyjnych, nie ma kompetencji do czynienia we własnym zakresie stosownego postępowania dowodowego i wyjaśniającego oraz orzekania zamiast organu w tym zakresie. Natomiast w świetle samej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w konfrontacji z wyjaśnieniami skarżącej w toku rozprawy zachodzą uzasadnione obawy co do prawidłowości działania organów, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi.Sąd zwraca również uwagę, że organy zignorowały całkowicie fakt, iż skarżąca nie jest władającym lokalem na parterze, nie ma dostępu do tego lokalu, nie ma wpływu na ilość osób w nim zamieszkujących, nie generuje odpadów przypadających na ten lokal, co oznacza, iż – wobec ustalonego rzeczywistego władającego tym lokalem i wytwórcy odpadów - nie może ponosić odpowiedzialności za uchybienie obowiązkom przez tegoż władającego, tylko dlatego, że jest współwłaścicielem nieruchomości. Ustawodawca – jak wykazano – przyjmuje zasadę, że to wytwórca odpadów winien ponosić odpowiedzialność za ich odprowadzania. W tym kontekście poważne wątpliwości musi budzić też sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Po pierwsze, decyzja ta nie wskazuje na odpowiedzialność solidarną współwłaścicieli nieruchomości. Wobec tego nie jest jasne, czy wymienienie skarżącej w tej sentencji oznacza, iż skoro regulowała ona opłaty za swoje odpady a jedynie z racji że jest współwłaścicielką nieruchomości została wymieniona zwolniona jest z tej opłaty w części którą już uiściła, czy też obowiązana jest ponieść całość tej opłaty, jeśli jej nie uiścił wytwórca odpadów. Ale wówczas ponosiłaby odpowiedzialność za opłaty, które wygenerował władający lokalem. Po drugie, sentencja ta nie uwzględnia w żaden sposób do faktu, że skarżąca złożyła deklarację i ponosiła opłaty w okresie objętym decyzją, czego organ nie zanegował, co z kolei wskazywać może, że w stosunku do skarżącej nie ma zastosowania art. 6o u.s.p.g. normujący uchybienie obowiązkowi złożenia deklaracji lub powstałe wątpliwości co do prawidłowości złożonej przez nią deklaracji. Organ nie zarzuca skarżącej złożenia nieprawdziwej deklaracji i zaniżenie opłat z tytułu odbioru odpadów, lecz jedynie to, że nie są odprowadzane opłaty od całej nieruchomości. Wątpliwości tych nie wyjaśnia treść uzasadniania decyzji, szczególnie uzasadnienie decyzji pierwszej instancji jest bardzo lakoniczne i zdawkowe, nie odnosi się do przyjętych przez organ okoliczności faktycznych, ograniczając się do stwierdzenia, że dom jest jednorodzinny i nie ma wyodrębnionych lokali. Z kolei uzasadnienie decyzji odwoławczej przyznaje, że dom jest jednorodzinny, ale zarazem stosuje do niego reguły obowiązujące przy wydzielaniu lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych.Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są uwzględnić dokonana ocenę.Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.P.C.P.C.