Wyrok - I SA/Bd 171/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - z dnia 16 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi D.Z. sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychStwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi D.Z. sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psych
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
16 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Przewodniczący
Joanna Ziołek
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
UZASADNIENIE
D. Z. sp. z o.o., prowadząca Przedszkole Niepubliczne "B. " w B. (skarżąca) zaskarżyła do tut. Sądu uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 maja 2019 r., nr XII/233/19 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: "uchwała"), w części, to jest w zakresie § 12 ust. 2 pkt 2 oraz § 11 ust. 3 uchwały, w brzmieniu zmienionym uchwałą nr XIV/206/2025 z dnia 26 lutego 2025 r. Rady Miasta Bydgoszczy zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.Uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:a) art. 38 ust. 1 w zw. z art. w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: "u.f.z.o.") w zw. z art. 7 oraz art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Miasta Bydgoszczy poprzez:- nadanie kontrolującym prawa uzyskiwania poświadczenia za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z badanych dokumentów, jak również informacji, zestawień lub obliczeń wynikających z przedstawionych dokumentów, tj. wprowadzenie obowiązku nieprzewidzianego ustawą o finansowaniu zadań oświatowych ani innymi przepisami rangi ustawy, a także naruszenie zasad prawidłowej legislacji;b) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Miasta Bydgoszczy poprzez:- umożliwienie dokonania powiadomienia o wszczęciu kontroli bez zachowania formy pisemnej, np. w formie telefonicznej lub mailowej, tj. wprowadzenie obowiązku nie przewidzianego ustawą o finansowaniu zadań oświatowych ani innymi przepisami rangi ustawy.Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części.W odpowiedzi na skargę Prezydent M. B. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu, wbrew stanowisku skarżącej, Rada Miasta Bydgoszczy, ustanawiając przepisy zawarte w § 12 ust. 2 pkt 2 skarżonej uchwały, nie wykroczyła poza delegację ustawową do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli poprzez nałożenie obowiązku poświadczania za zgodność z oryginałem sporządzonych w trakcie kontroli kopii dokumentów. Kwestionowany przepis uchwały przewiduje uprawnienie po stronie kontrolujących do uzyskiwania poświadczania ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentująca kontrolowany podmiot. Tymczasem przywołane przez skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych uznają za niedopuszczalne nakładanie na kontrolowanego obowiązku sporządzenia kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z badanych dokumentów. Jako uzasadnienie ww. poglądu w przedmiotowych wyrokach wskazuje się na niedopuszczalność obarczania kontrolowanego dodatkowymi ciężarami w postaci ponoszenia kosztów sporządzania kserokopii na potrzeby kontroli. Tymczasem samo poświadczanie za zgodność z oryginałem kopii nie wiąże się z oczywistych względów z jakimikolwiek mierzalnymi kosztami. Stąd powyższy zarzut, zdaniem organu, jest całkowicie nietrafiony.Nadto organ podkreślił, że zawiadomienie o planowanej kontroli nie jest sprawą administracyjną i nie wymaga formy pisemnej. Wskazał, że kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w uchwale wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wykonując delegację ustawową, organ uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystania przez beneficjentów dotacji. Telefoniczna forma zawiadamiania jest zatem zdaniem organu dopuszczalna.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.W ocenie Sądu skarga jest częściowo uzasadniona.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa.Wskazać należy, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zatem skargę można wnieść w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do ustanowienia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują działanie organów administracji publicznej, i które, kształtują uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12).Skarżąca spółka "D. Z." prowadzi na terenie B. Przedszkole Niepubliczne "B.", które otrzymuje dotacje oświatowe z budżetu Miasta Bydgoszczy. Skoro podmiotowi temu przysługują dotacje oświatowe, to posiada ono legitymację, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy.Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Bydgoszczy nr XII/233/19 z dnia 29 maja 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Celowe jest zatem przywołanie przepisów u.f.z.o. dotyczących materii regulowanej powyższą uchwałąZgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast w myśl ust. 3 tego artykułu przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępniają dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.Z kolei w myśl art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.Z powyższej regulacji wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. - uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Ustawodawca pozostawił w tym zakresie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przy czym nie ulega kwestii, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz z ustawą, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany, jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii.W skardze strona wniosła o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 3 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 uchwały. Kwestionowane przez stronę regulacje zostały wprowadzone na mocy uchwały nr XIV/206/2025 Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 26 lutego 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.W myśl § 11 ust. 2 uchwały kontrolujący są obowiązani powiadomić organ prowadzący, co najmniej na dzień przed planowaną kontrolą, o terminie i zakresie kontroli. Zgodnie zaś z § 11 ust. 3 powiadomienie, o którym mowa w ust. 2 nie wymaga zachowania formy pisemnej, może zostać dokonane drogą telefoniczną lub mailową.W regulacji zawartej w § 11 ust. 3 skarżąca upatruje niezgodności z art. art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wadliwe ukształtowanie trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.Sąd tego zarzutu nie podziela. Wbrew twierdzeniom spółki wskazana w zakwestionowanym przepisie forma zawiadomienia o zamiarze prowadzenia kontroli zawiera się w upoważnieniu ustawowym do ustanowienia trybu przeprowadzenia kontroli zawartym w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, forma telefoniczna lub mailowa zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli jest dopuszczalna. Niemniej to organ kontrolujący zobowiązany będzie w razie sporu udowodnić, że podjął czynności kontrolne na podstawie tego rodzaju zawiadomienia wystosowanego z wystarczającym wyprzedzeniem, wraz z podaniem jakie miało treść i jakie dane/informacje przekazano w ten sposób podmiotowi kontrolowanemu (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I GSK 1248/22; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Bk 473/25; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt III SA/Po 352/23; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2026 r., sygn. akt I SA/Bd 646/25).Z kolei art. 12 ust. 2 pkt 2 uchwały stanowi, że w ramach uprawnień określonych w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. kontrolujący mają prawo do sporządzenia niezbędnych dla kontroli kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z badanych dokumentów, jak również informacji, zestawień lub obliczeń wynikających z przedstawionych dokumentów oraz uzyskiwania poświadczenia ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot.Spółka kwestionuje w tym względzie nadania kontrolującym prawa uzyskiwania poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot i wskazuje na naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z art. 7 oraz 84 Konstytucji.W ocenie Sądu, poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów przez osobę reprezentującą kontrolowany nie mieści się w ramach uprawnień kontrolujących określonych w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 800/21). Skoro kontrolujący sporządzają, np. kopie badanych dokumentów, to również do ich obowiązków należy poświadczania ich za zgodność z oryginałem. Nie mogą tego wymogu przerzucać na kontrolowanych. Zdaniem Sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących. Przyznanie im możliwości żądania poświadczania - przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot - za zgodność z oryginałem dokumentacji, byłoby godzeniem się na dokonywanie dodatkowych czynności, których nie można zaliczyć do normalnych czynności wykonywanych przez podmiot kontrolowany. Takie czynności, z uwagi na to, że akta kontroli obejmują niejednokrotnie setki czy tysiące stron, mogą być bardzo czasochłonne i wymagać wręcz oddelegowania do ich wykonywania pracownika (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2026 r., sygn. akt I SA/Bd 646/25). Zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Skoro gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych, to podejmowane przez radę gminy uchwały muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16).Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 12 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zwrotu: "oraz uzyskiwania poświadczenia ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą Kontrolowany podmiot" (pkt 1 sentencji wyroku), w pozostałej zaś części dotyczącej § 11 ust. 3, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).. Na koszty te składa się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).