Wyrok - I OSK 1477/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dnia 16 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 338/22 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Wojewody MazowieckieOddalono skargę kasacyjną. Dnia 16 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 338/22 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Wojewody Mazowieckie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
budownictwo mieszkaniowe
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 338/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 13 grudnia 2021 r. nr 142/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę.W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku C.W. (dalej: skarżący kasacyjnie) zarzucił Sądowi I instancji :I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 145 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 16 marca 2021 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. dalej także "k.p.a."). poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania o zrealizowaniu celu wywłaszczenia,2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaaprobowanie przez sąd oceny, że wywłaszczona nieruchomość nie powinna podlegać zwrotowi w sytuacji gdy Wojewoda Mazowiecki w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a nie uczynił zadość wymogu przedstawienia przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji w zakresie zasadności orzeczenia o zwrocie nieruchomości.II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. z dnia 17 września 2021 r. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej także jako "ugn") poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, i która zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nigdy nie była niezbędna na ten cel poprzez błędne przyjęcie, że w/w nieruchomość jest użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia;Wyrok zaskarżono w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.W niniejszej sprawie treść zarzutów postawionych w obu grupach świadczy, że istota sporu sprowadza się do oceny tego, czy nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], stanowiąca część dawnych działek nr A i nr B z dawnego obrębu [...], aktualnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr C z obrębu [...] (projektowane działki nr D i E o łącznej powierzchni [...] m2 według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem nieruchomości zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie) została wykorzystana zgodnie z celem, dla którego została ona wywłaszczona, a w konsekwencji - czy zasadnie odmówiono skarżącemu zwrotu tej nieruchomości.Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia 26 listopada 1974 r. znak T.V-631/309/74/JB na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego.Podstawę wywłaszczenia stanowiły decyzje: o lokalizacji inwestycji z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 171/73 wydana przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury, ustalająca lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami [...] na terenie położonym w [...] między projektowanymi ulicami [...], [...], [...], [...] i [...] oraz decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 172/73 wydana przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury, ustalająca lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w [...] ul. [...], [...], [...], [...].Decyzja nr 171/73 dotyczyła lokalizacji budowy osiedla mieszkaniowego z usługami "[...] ", natomiast decyzja nr 172/73 dotyczyła lokalizacji ulic miejskich w rejonie tego osiedla, a obszar objęty tymi decyzjami zaznaczono na szkicu sytuacyjnym Nr [...].Decyzją Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Wydziału Urbanistyki i Architektury z 13 lutego 1978 r. nr 13 (znak: UA.AR-97/78) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, został zatwierdzony plan realizacyjny zamienny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji I przedsięwzięcia zespołu osiedli [...] zadanie 1, 2, 3 wraz ze stanowiącymi integralną część szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych.Według planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, zatwierdzonego decyzją z 13 lutego 1978 r. nieruchomość będąca przedmiotem sprawy przeznaczona była pod parking osiedlowy.Z oględzin w terenie przeprowadzonych 12 lutego 2008 r. ustalono, że na objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości, na projektowanej działce nr D znajduje się część pawilonu handlowego, część parkingu strzeżonego, część trawnika. Na projektowanej działce nr E znajduje się część parkingu strzeżonego.Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, tj. na dzień 29 sierpnia 2003 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany, o czym świadczy zdjęcie lotnicze otrzymane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z 22 sierpnia 1987r. na którym widoczny jest parking.Z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 9 lipca 2012 r. i 16 lipca 2012 r. (następcy prawnego Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] i aktualnego użytkownika gruntu) wynika, że parking został wybudowany jako infrastruktura towarzysząca w ramach budowy "[...]", która została rozpoczęta w 1978r. Realizację parkingu potwierdzają pozyskane zdjęcia lotnicze z lat 1982 oraz kopia mapy z 1985 r. (pozyskanej z zasobów Spółdzielni), na której widoczny jest zinwentaryzowany istniejący parking osiedlowy z nawierzchnią asfaltową.Należy zatem stwierdzić, że niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście osiągnięcia celu wywłaszczenia. Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone i ocenione w sposób kompletny i rzetelny w granicach materialnych sprawy wyznaczonych przepisami art. 136-137 u.g.n., co znalazło odzwierciedlenie w wielowątkowych uzasadnieniach zarówno decyzji organów obu instancji oraz w wyroku Sądu I instancji.Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej mającej oparcie w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, powinny być oceniane w procesie kontroli decyzji w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania tej decyzji, a nie z daty dokonywania tej kontroli. Standardy te odbiegały od poziomu dziś obowiązującego, bowiem w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, które takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W konsekwencji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z 26 listopada 1974 r. jako budowa zespołu mieszkaniowego z usługami wraz z lokalizacją ulic miejskich został zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 171/73 oraz nr 172/73. Według planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, zatwierdzonego decyzją z 13 lutego 1978 r. nieruchomość będąca przedmiotem wniosku zwrotowego skarżącej przeznaczona była pod parking osiedlowy. Kwestia późniejszego sposobu zarządzania parkingiem stanowiącym infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, w szczególności jego ewentualne wykorzystanie komercyjne, nie może mieć wpływu na ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.Ponadto realizacja osiedla mieszkaniowego oznacza, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi o charakterze mieszkalnym. Tereny zielone, obiekty handlowo-usługowe, parkingi należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego stanowiących integralną jego część i służącą jego mieszkańcom. Na części wywłaszczonej nieruchomości – poza parkingiem - urządzona jest zieleń, oraz posadowiona jest część budynku handlowego. Niewątpliwie stanowi to realizację celu wywłaszczenia. Z tego względu sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego poprzez nieustalenie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty okazały się chybione.W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepisy te nie mogły bowiem znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie skoro organy administracji prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że w przypadku ustalenia, iż na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. (to jest przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n.), to okoliczność kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały przez skarżącego kasacyjnie uzasadnione, a naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wiąże z "niezastosowaniem" art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu zarzuty te zostały rozpoznane łącznie.Końcowo wymaga wskazania, że teren przedmiotowej działki C (w pozostałej części nieobjętej niniejszym postępowaniem) był już objęty postępowaniem zarówno administracyjnym w przedmiocie zwrotu, jak i postępowaniem sądowym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 362/23, stąd zbieżność argumentacji podniesionej w uzasadnieniu wyroku.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.. Z tego względu zarzuty te zostały rozpoznane łącznie.Końcowo wymaga wskazania, że teren przedmiotowej działki C (w pozostałej części nieobjętej niniejszym postępowaniem) był już objęty postępowaniem zarówno administracyjnym w przedmiocie zwrotu, jak i postępowaniem sądowym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 362/23, stąd zbieżność argumentacji podniesionej w uzasadnieniu wyroku.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.