Wyrok - III OSK 2873/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 450/24 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 450/24 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
16 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Ireneusz Dukiel
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ol 450/24 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. (dalej jako: Spółka lub strona skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO, Kolegium) z 9 kwietnia 2024 r., nr SKO.63.65.2023 w przedmiocie odmowy wpisu instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów na listę instalacji komunalnych, oddalił skargę.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 5 października 2023 r. Marszałek Województwa W., na podstawie art. 38b, ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej jako: u.o.), w związku z wnioskiem Spółki z 2 lutego 2023 r. o ujęcie instalacji w R. na liście instalacji komunalnych funkcjonujących w województwie W. w kategorii – instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielenia z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, odmówił wpisu instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów zlokalizowanej na działce [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...] prowadzonej przez Spółkę na listę instalacji komunalnych, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 u.o.Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, kwestionując wydane rozstrzygnięcie.Decyzją z 9 kwietnia 2024 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 29 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i złożył do akt wniosek o zadanie pytania Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej: "czy art. 3 pkt 10 oraz art. 6, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, s. 17) w związku z art. 3 pkt 20, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008, s.3) można interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wprowadzeniu w porządku krajowym ustawowego wymogu stosowania jednego rodzaju technologii służącej przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych, czy też przepisy te należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca krajowy taki nakaz może wprowadzić?".Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy odmówiły wpisania instalacji należącej do Spółki na listę instalacji komunalnych w związku z wnioskiem Spółki z 1 lutego 2023 r. Przepisy ustawy zmieniającej u.o., którą dokonano między innymi nowelizacji treści art. 35 ust. 6 u.o., weszły w życie 6 września 2019 r. Zatem wniosek Spółki został wniesiony do organu już po wejściu w życie nowych przepisów i w stanie prawnym, w którym definicja instalacji komunalnej miała obecne brzmienie. W tej sytuacji bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącą na treść art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zmieniającej u.o.Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej u.o. podmiot prowadzący w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy sortownię odpadów przetwarzającą niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, stanowiącą, zgodnie z dotychczasowymi przepisami, regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, może przetwarzać niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, nie dłużej niż do dnia 1 stycznia 2024 r. Z kolei art. 15 ust. 3 ustawy zmieniającej u.o. stanowi, że po upływie okresu, o którym mowa w ust. 2, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie zintegrowane uwzględniające przetwarzanie odpadów, dotyczące przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w instalacji, o której mowa w ust. 2, wygasa w części dotyczącej przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Powołane przepisy mają zatem charakter przepisów przejściowych, mających zastosowanie do stanów prawnych istniejących w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej u.o. Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie przedmiotem procedowania był jednak zupełnie nowy wniosek Spółki o wpis należącej do niej instalacji na listę instalacji komunalnych, złożony pod rządami znowelizowanych przepisów. Zatem przepisy przejściowe w ogóle nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw. na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:1) art. 35 ust. 6 pkt 1) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, ze zm., dalej: u.o.) w zw. z art. 3 pkt 10 oraz art. 6, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, s. 17, dalej: dyrektywa 2010/75/UE) w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008, s. 3, dalej: dyrektywa 2008/98/WE) przez zastosowanie w sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o., zamiast jego pominięcia w wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie wymogu stosowania technologii mechanicznobiologicznej jako koniecznego warunku przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, co skutkowało naruszeniem przytoczonych przepisów dyrektyw, które są bezwarunkowe, wystarczająco przejrzyste i precyzyjne a ich brzmienie wskazuje, że instalacją komunalną może być każda instalacja, która spełnia wymogi w zakresie najlepszych dostępnych technik, w tym wykorzystująca technologię mechaniczno-cieplną (MCP) przy przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych, a nie tylko instalacja wykorzystująca technologię mechanicznobiologiczną (MBP), czyli w istocie dokonania przez Sąd i organy orzekające wykładni contra legem;2) art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 dyrektywy 2008/98/WE przez zastosowanie w sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o., zamiast jego pominięcia w wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie wymogu stosowania technologii mechanicznobiologicznej jako warunku przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, z tej racji, że uniemożliwia ten przepis osiągnięcie celu zamierzonego przez akt unijny (effet utile), w szczególności w zakresie (a) postępowania z odpadami, zgodnie z zasadą hierarchii, przez podejmowanie środków sprzyjających rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity, co przekłada się w konsekwencji na (b) brak możliwości stosowania rozwiązań w wyższym stopniu chroniących zdrowie ludzkie i środowisko;3) art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. w zw. z art. 6, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 2 dyrektywy 2010/75/UE przez zastosowanie w sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o., zamiast jego pominięcia w wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie wymogu stosowania technologii mechaniczno-biologicznej jako warunku przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, co skutkuje naruszeniem praw podmiotowych skarżącej do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi na podstawie ostatecznego i prawomocnego pozwolenia zintegrowanego, przy wykorzystaniu instalacji spełniającej wymogi najlepszych dostępnych technik.Jednocześnie wniesiono: - w związku z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości UE następującego pytania prawnego: "Czy art. 3 pkt 10 oraz art. 6, art. 14, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 2 Dyrektywy 2010/75/UE w związku z art. 3 pkt 20, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 Dyrektywy 2008/98/WE można interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie wprowadzeniu w porządku krajowym ustawowego wymogu stosowania jednego rodzaju technologii służącej przetwarzaniu niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, jako warunku, od spełnienia którego dopuszcza się podmiot prywatny do gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi, czy też przepisy te należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca krajowy taki nakaz może wprowadzić?".Wniesiono także: 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi, jako że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona, tym samym o uchylenie decyzji SKO w Olsztynie z 9 kwietnia 2024 r. (znak: SKO.63.65.2023) i poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa W. z 5 października 2023 r. (znak: OŚ-GO.721.3.2023); 2) o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) na podstawie art. 181 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przytaczane przepisy dyrektywy 2010/75/UE, w zw. z przepisami dyrektywy 2008/98/WE, w sposób wystarczająco przejrzysty i precyzyjny oraz bezwarunkowo wskazują, że na etapie wydawania pozwolenia zintegrowanego organ nie może narzucić podmiotowi prywatnemu określonej techniki, rozumianej jako (a) technologia, która ma być w instalacji stosowana, jak i (b) sposób projektowania, budowania, utrzymania, eksploatowania i wycofywania z eksploatacji instalacji. W konsekwencji za rażąco sprzeczne ze wskazanymi przepisami należy uznać wprowadzenie w ustawie - jedynej możliwej technologii, która ma być stosowana w gospodarowaniu niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi. Przepis tego typu de facto prowadzi do wskazania konkretnej techniki, wiążącej na etapie wydawania pozwolenia zintegrowanego, bowiem tylko legitymowanie się taką techniką w pozwoleniu, daje podstawy do wpisu na listę instalacji komunalnych, a tym samym do podejmowania działalności na krajowym rynku zmieszanych odpadów komunalnych. Za sprzeczne ze wskazanymi przepisami dyrektyw uznać należy wszelkie regulacje ustawowe w prawie krajowym, które uzależniają możliwość gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi przez podmioty prywatne od wykorzystania konkretnej techniki, jak ma to miejsce w przypadku art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. W obrocie gospodarczym istnieją także inne niż mechaniczno-biologiczne przewarzanie (MBP), technologie przeznaczone do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, spełniające wymogi "najlepszych dostępnych technik" w tym wykorzystywana przez skarżącą, technologia mechaniczno-cieplnego przetwarzania (MCP). Wielokrotnie nagradzana na forum międzynarodowym, polska innowacyjna technologia, opracowana i stosowana do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, mniej szkodliwa dla środowiska i osiągające lepsze efekty odzysku surowców, spełniająca wymogi najlepszych dostępnych technik (BAT) oraz dopuszczona do stosowania w innych krajach Unii Europejskiej, wskazywana jako jedna z technologii referencyjnych do przetwarzania odpadów zmieszanych. Według skarżącej kasacyjnie, stosowany proces cieplny zachodzący w instalacji polega na przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych w autoklawach, sterowanych za pomocą samouczącego się algorytmu, który dostosowuje ciśnienie, temperaturę i czas trwania procesu, do morfologii zmieszanego odpadu. W wyniku przetwarzania cieplnego poszczególne frakcje uzyskują stałe, przewidywalne i powtarzalne parametry, "przez zostają przygotowane do odzysku" i zawrócenia do gospodarki.Technologia MCP została dopuszczona do stosowania w Polsce - Instalacja B. S.A. w R. miała status RIPOKu - była Regionalną Instalacją do Przetwarzania Odpadów Komunalnych - zakładem zagospodarowania odpadów spełniającym wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, wykorzystującym nowe dostępne technologie przetwarzania odpadów.Ustanowienie w art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. wymogu posiadania w instalacji procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania, więc faktyczne narzucenie technologii MBP jako warunku wpisu na listę instalacji komunalnych, jest wprost sprzeczne z przytaczanymi przepisami dyrektywy 2008/98/WE, które to określając zasady budowy sieci do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń i odwołują się do obiektywnej przesłanki, spełniania kryterium "najlepszych dostępnych technik", definiowanego na gruncie dyrektywy 2010/75/UE. Z tej racji przepisy art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o., w zakresie w jakim wymaga posiadania w instalacji procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania jako warunku koniecznego do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, należy pomijać przy dokonywaniu wpisu na listę instalacji komunalnych, jako zawierającego warunek sprzeczny ze wskazanymi przepisami dyrektywy 2008/98/WE i dyrektywy 2010/75/UE. Tymczasem Sąd I instancji uznał je za jasne i wiążące w swym brzmieniu organ dokonujący wpisu instalacji na listę instalacji komunalnych, bez uwzględnienia wymogów wskazanych zawartych we wskazanych dyrektywach.Określona w dyrektywie 2008/98/WE hierarchia postępowania z odpadami stanowi podstawę unijnej polityki i unijnych (a więc także krajowych) przepisów w zakresie postępowania z odpadami. Przepis art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. stoi wprost w sprzeczności z wymogami w zakresie postępowania z odpadami zgodnie z zasadą hierarchii, przez podejmowanie środków sprzyjających rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Przepis literalnie wskazuje technologię mechaniczno-biologicznego przetwarzania, jako jedyną możliwą do stosowania w Polsce w instalacjach do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych - technologię, której to stosowanie faktycznie uniemożliwia osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu oraz jest wprost sprzeczne z hierarchią postępowania z odpadami (instalacje MBP przez zastosowanie procesu biologicznego koncentrują się na przygotowaniu odpadów do bezpiecznego składowania a nie ich odzysku i zawrócenia do gospodarki). Natomiast technologia mechaniczno-cieplnego przetwarzania stosowana w zakładzie w R. pozwala na odzysk zmieszanych odpadów komunalnych na poziomie zdecydowaniem wyższym niż technologia mechanicznobiologicznego przetwarzania, co pozwala na osiągnięcie wymaganych przez Unię Europejską poziomów recyklingu oraz istotne ograniczenie ilości masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, a jednocześnie uzyskanie cennych surowców wtórnych oraz czystej, suchej frakcji organicznej biodegradowalnej (o wielu zastosowaniach, np. jako środek poprawiający właściwości gleby lub paliwo alternatywne) - stosowany proces cieplny pozwala na jej odzysk i dalsze wykorzystanie, co wprost realizuje założenia gospodarki obiegu zamkniętego.Przepis art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. stoi także w sprzeczności z wymogami stosowania rozwiązań w wyższym stopniu chroniących zdrowie ludzkie i środowisko. Technologia MCP stosowana w zakładzie w R., dzięki zaawansowanemu procesowi cieplnemu zachodzącego w autoklawach, zamiast wykorzystaniu prymitywnych procesów biologicznych, pozwala na przetworzenie i odzysk zmieszanych odpadów komunalnych w sposób istotnie ograniczający emisje gazów cieplarnianych (dwutlenku węgla i metanu), ograniczając ślad węglowy oraz uciążliwości zapachowe, co jest ogromnym problemem instalacji stosujących technologię MBP. Artykuł 35 ust. 6 pkt 1) u.o., narzucając konkretny typ technologii, jaki ma być stosowany przez podmioty gospodarujące zmieszanymi odpadami komunalnymi, stoi zatem w sprzeczności z celami wskazanych dyrektyw, uniemożliwiając osiągnięcie celu zamierzonego przez te akty (effet utile) i z tej racji, w zakresie w jakim przepis ten narzuca wymóg posiadania instalacji MBP w celu przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, należy go pomijać przy dokonywaniu wpisu na listę instalacji komunalnych. Biorąc pod uwagę powyższe, przepis art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy miałby być podstawa rozstrzygnięcia uniemożliwiającego zastosowanie technologii MCP (decyzja o odmowie wpisu na listę instalacji komunalnych).W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, reprezentowane przez r.pr., wniosło o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej, 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pominięcia art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o., w wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "Prawo do bezpośredniego stosowania dyrektywy z pominięciem przepisów krajowych nie może być wykorzystywane przez organy państwa w celu ograniczenia praw wynikających z przepisów krajowych. (...). Oczywiste jest przy tym, że przepisy prawa krajowego należy wykładać, mając na uwadze stosowne regulacje prawa wspólnotowego. Jednak zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, w szczególności w sytuacji, gdy regulacja unijna ma charakter dyrektywy (ze swej istoty skierowanej do państw członkowskich, mających obowiązek doprowadzenia prawa krajowego do stanu, realizującego zapisy zawarte w dyrektywach); nie może być stosowana taka wykładnia prawa krajowego, która będzie prowadziła do nakładania (...) obowiązków niewyrażonych wprost w prawie krajowym. (...). Należy także zwrócić uwagę, że transpozycja dyrektywy do prawa krajowego powinna być dokonana w sposób zgodny z przepisami Konstytucji (...)". (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 54/13).W skardze kasacyjnej przedstawiono tylko zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.W piśmiennictwie przyjmuje się, że "Decydując się na postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa wnoszący ten środek zaskarżenia powinien w pierwszej kolejności wskazać, na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji normy prawnej, i podać jak powinna być właściwa wykładania i dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu" (zob. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 841.Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia te wymogi.Biorąc pod uwagę treść zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz ich rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do niewłaściwego zdaniem skarżącej kasacyjnie zastosowania w niniejszej sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. Niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. było konsekwencją jego błędnej wykładni.Nie jest sporne, że instalacja prowadzona przez Spółkę nie posiada części do biologicznego przetwarzania (kompostowania, stabilizacji tlenowej lub fermentacji) odpadów. Spółka prowadzi instalację mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów. Według skarżącej kasacyjnie, przedmiotowa instalacja pozwala na zagospodarowanie frakcji biodegradowalnej z wykorzystaniem innej technologii niż jej biologicznie przetworzenie, a jednocześnie, że taka technologia pozwala na odzysk zmieszanych odpadów komunalnych w sposób istotnie ograniczający emisję gazów cieplarnianych ograniczając ślad węglowy i uciążliwości zapachowe. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zastosowana technologia jest lepszym sposobem realizacji podstawowego celu regulacji unijnych, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska.Według Sądu I instancji, treść art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm., dalej: u.o.) jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu I instancji, z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jednym z wymogów, warunkujących możliwość uznania instalacji za instalację komunalną jest to, aby była to instalacja zapewniająca mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów komunalnych. Sąd I instancji ustalając znaczenie art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. ograniczył się do zastosowania tylko wykładni językowej, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie nie powinna być jedynym rodzajem wykładni stosowanym do ustalenia budzącej wątpliwości normy prawnej wynikającej z treści art. 35 ust. 6 u.o. Sąd I instancji pominął wykładnię systemową art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o.Stosując wykładnię systemową Sąd I instancji powinien uwzględnić, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących m.in.: dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228); dyrektywy 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 grudnia 2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz. Urz. WE L 332 z 28.12.2000, str. 91, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 353); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. Urz. UE L 334 z 17.12.2010, str. 17).Sąd I instancji nie dokonał oceny celu i funkcji art. 35 ust. 6 pkt 1) w systemie prawa ochrony środowiska z uwzględnieniem w szczególności przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54, dalej: p.o.ś.). Sąd I instancji dokonując wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. w okolicznościach tej sprawy nie uwzględnił, że technologia mechaniczno-cieplnego przetwarzania (dalej technologia MCP) odpadów komunalnych wykorzystywania w instalacji prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie została dopuszczona do stosowania w Polsce - Instalacja Spółki w R. miała status RIPOKu - była Regionalną Instalacją do Przetwarzania Odpadów Komunalnych - zakładem zagospodarowania odpadów spełniającym wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, wykorzystującym nowe dostępne technologie przetwarzania odpadów.Sąd I instancji dokonując wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. nie uwzględnił treści art. 17 u.o. regulującego hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Zgodnie z art. 17 ust. 3 u.o., "Przykładowe instrumenty ekonomiczne i inne środki, które mają zachęcać do stosowania hierarchii sposobów postępowania z odpadami, są określone w załączniku nr 4a do ustawy". W załączniku tym określono przykładowe instrumenty ekonomiczne i inne środki, które mają zachęcać do stosowania hierarchii sposobów postępowania z odpadami.W pkt 11) załącznika nr 4a do u.o. wymieniono "Wykorzystanie najlepszych dostępnych technik przetwarzania odpadów".W uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji na str. 9 wskazano, że "Z uwagi na stosowaną technologię MCP, w instalacji w R. zachodzi nie tylko proces mechaniczny wysortowania odpadów, ale przede wszystkim ich obróbka cieplna (fizyczna). Dzięki zastosowaniu wysokiej temperatury mikroorganizmy zostają zlikwidowane, ponadto frakcja organiczna biodegradowalna ulega przekształceniom (zmiany strukturalne - rozwłóknienie, rozkład hydrolityczny substancji organicznych) i przybiera postać biomasy, która posiada całe spektrum zastosowań bez konieczności poddawania jej procesom biologicznym. Powstała w tym procesie biomasa może zostać wykorzystana m.in. jako środek poprawiający właściwości gleby, paliwo alternatywne, czy też substrat do produkcji materiałów budowlanych, biogazu lub wodoru (...).W związku z powyższym instalacja w R. nie stanowi sortowni odpadów, lecz instalację do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, która pozwala na zagospodarowanie frakcji biodegradowalnej z wykorzystaniem innej technologii niż jej biologiczne przetworzenie. Powyższe potwierdza, że instalacja prowadzona przez skarżącą kasacyjnie wykorzystuje najlepsze dostępne techniki przetwarzania odpadów, i jest zgodna z pkt 11) załącznika nr 4a do u.o.Zgodnie ze Sprawozdaniem Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie wdrażania unijnych przepisów dotyczących odpadów, w tym sprawozdania dotyczącego systemu wczesnego ostrzegania dla państw członkowskich, w przypadku których istnieje ryzyko nieosiągnięcia celu na 2020 r. w zakresie przygotowania do ponownego użycia / recyklingu odpadów komunalnych z 24 września 2018 r., (COM(2018) 656 final) jednym ze wspólnych priorytetów UE jest "Wprowadzenie środków (w tym podatków) służących stopniowej eliminacji składowisk i innych form unieszkodliwiania odpadów resztkowych (mechaniczno-biologiczne przetwarzanie i spalanie) oraz zapewnieniu zachęt gospodarczych do wspierania hierarchii postępowania z odpadami".Oznacza to, że Komisja Europejska będzie dążyć do stopniowej eliminacji instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.Skarżąca kasacyjnie wykazała, że technologia mechaniczno-cieplnego przetwarzania stosowana w zakładzie w R. pozwala na odzysk zmieszanych odpadów komunalnych na poziomie zdecydowaniem wyższym niż technologia mechaniczno-biologicznego przetwarzania, co pozwala na osiągnięcie wymaganych przez UE poziomów recyklingu oraz powoduje istotne ograniczenie ilości masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, a jednocześnie uzyskanie surowców wtórnych oraz czystej, suchej frakcji organicznej biodegradowalnej, mającej wiele zastosowań.Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni: art. 4 ust. 1 i ust. 2; art. 13 i art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/98 oraz art. 14; art. 15 ust. 2; art. 17 ust. 2 dyrektywy 2010/75, na które powołuje się skarżąca stosując tylko wykładnię językową bez uwzględnienia wykładni systemowej.Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że z art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. jednoznacznie wynika, że jednym z wymogów, warunkujących możliwość uznania instalacji za instalację komunalną jest to, aby była to instalacja zapewniająca mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów komunalnych. Nie można bowiem prowadzić wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o., która spowoduje sprzeczność z możliwością stosowania rozwiązań w wyższym stopniu chroniących zdrowie ludzkie i środowisko.Art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. należy interpretować zgodnie z treścią art. 191 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), "Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci»".Instalacją komunalną będzie w pierwszej kolejności instalacja, które spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 6 u.o. Dodatkowo powinna zapewniać mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku. Treść art. 35 ust. 6 u.o. nie wyklucza możliwości zastąpienia mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, wymogami stosowania rozwiązań w wyższym stopniu chroniącymi zdrowie ludzkie i środowisko zgodnie z celem kierunkowym w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony, o którym mowa w art. 191 ust. 2 TFUE.Art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. reguluje wymagania minimalne, które powinna spełniać instalacja komunalna jako instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów. Przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. nie można interpretować, w ten sposób, że instalacją komunalną może być wyłącznie instalacja z technologią do mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (MBP) lub składowisko odpadów. Z treści art. 35 ust. 6 pkt 1) u.o. nie wynika, że wymóg posiadania instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w celu przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych ma charakter bezwzględny.Instalacja komunalna jako instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów ma zapewniać mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku. Wyraz "zapewniać" oznacza "starać się przekonać kogoś o czymś, usuwać czyjeś wątpliwości, oświadczać komuś, że coś jest lub będzie na pewno" (M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom trzeci, Warszawa 1981, s. 941).Skuteczność prawa ochrony środowiska w tym przepisów regulujących przetwarzanie odpadów komunalnych zależy w dużej mierze od stosowania przez prowadzących instalacje nowoczesnych oraz innowacyjnych technologii. Okoliczność, że instalacja mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, należąca do Spółki, nie posiada części do ich biologicznego przetwarzania (kompostowania/stabilizacji tlenowej lub fermentacji), nie może być podstawą braku możliwości uznania jej za instalację komunalną i tym samym, pozbawienia możliwości wpisanie jej na listę instalacji komunalnych, o której mowa w art. 38b ust. 1 u.o.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i pozwalała zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2024 r., nr SKO.63.65.2023 w przedmiocie odmowy wpisu instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów na listę instalacji komunalnych w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej kasacyjnie co do potrzeby przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o treści podanej w skardze kasacyjnej. Stwierdzić należy, że przesłanki dopuszczalności pytania prawnego do TSUE zostały określone w art. 267 TFUE. Są one następujące: pytanie prawne musi dotyczyć wykładni lub/i ważności przepisów prawa wspólnotowego, kwestia wykładni lub/i obowiązywania prawa wspólnotowego została podniesiona przed sądem lub trybunałem państwa członkowskiego oraz rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne do wydania przez sąd lub trybunał orzeczenia.Z użytego w art. 267 TFUE pojęcia "niezbędne" należy wnioskować, że ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacjach, gdy odpowiedź na pytanie prawne w żaden sposób nie wpłynie na wynik sprawy lub gdy wykładnia prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy lub przedmiotu skargi.Na ogół przyjmuje się, że przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości należy do uznania sądu państwa członkowskiego. Uznanie to przysługuje sądom niższej instancji, które w przeciwieństwie do sądów najwyższych nie są obowiązane, lecz jedynie uprawnione do przedstawienia takiego pytania.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość, co do wykładni bądź ważności wskazanych przepisów prawa UE, stąd też nie było podstaw do wystąpienia do TSUE. Do wydania wyroku w sprawie nie było bowiem niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego.Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a..