sygn. III OSK 23/26 16 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 23/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 64/25 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzeOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 64/25 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadze
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
biegły apelujący / skarżący
Data orzeczenia 16 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Ireneusz Dukiel
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 64/25 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z 19 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SAB/Ol 64/25 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi M.B. (dalej: skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. (dalej: Wójt, organ, skarżący kasacyjnie organ) w sprawie zmiany stanu wód na działce, w pkt 1) umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu; w pkt 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4) odmówił przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; w pkt 5) zasądził od Wójta na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 24 kwietnia 2025 r. skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w przedmiocie zmiany stanu wód.W skardze strona wniosła o jej uwzględnienie i zobowiązanie Wójta do wydania decyzji administracyjnej kończącej sprawę w terminie miesiąca od doręczenia mu wyroku, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 5 000 zł i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 28 kwietnia 2021 r., a terminy wynikające z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), nie były przestrzegane przez Wójta. Wprawdzie Wójt wielokrotnie zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, lecz zawiadomienia te miały charakter pozorny, maskujący nieefektywność podejmowanych czynności. Wójt dwukrotnie wydawał akty administracyjne, tj. decyzje umarzające postępowanie, jednakże zostały one uchylone w ramach kontroli instancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: Kolegium, SKO).Oznacza to, że sprawa – mimo upływu blisko 4 lat od jej wszczęcia – nie została zakończona. Bezczynność Wójta jest oczywista, ewidentna, rażąca. Z tego powodu skarżąca nie może zrealizować swojego zamierzenia. Niewydanie decyzji wypełnia także przesłankę przewlekłości postępowania. Przyznanie kwoty pieniężnej znajduje usprawiedliwienie nie tylko w konieczności dodatkowego zdyscyplinowania organu, ale również w funkcji kompensującej bezradność skarżącej w oczekiwaniu na zakończenie sprawy administracyjnej oraz niemożność zamierzonego zagospodarowania nieruchomości. Wskazano, że skarga została poprzedzona ponagleniem.W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Sąd I instancji umarzając postępowanie w zakresie bezczynności organu; stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzając, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie i nie ma znaczenia, że wielokrotnie przedłużał termin jej załatwienia.Sprawa załatwiana była bowiem przez okres czterech lat bez żadnego uzasadnienia. Wójt pozostawał zatem w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wydał w dniu 16 maja 2025 r. decyzję. Uwzględniając chronologię postępowania, w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że prowadzone przez organ postępowanie miało charakter przewlekły. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że mimo, że postępowanie wymagało wnikliwości i podjęcia wielu czynności, to nie mogło być prowadzone przez tak długi okres czasu. Organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, wielokrotnie przekładając termin załatwienia sprawy; również w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności.W skardze kasacyjnej Wójt, reprezentowany przez radców prawnych, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie można uznać, aby przekroczenie terminów rozpoznania niniejszej sprawy miało charakter kwalifikowany, bowiem organ nie uchylał się od jej rozpoznania i zakończył ją wydaniem decyzji w możliwie najkrótszym terminie.b. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku przedstawienia w treści uzasadnienia wyroku analizy i toku rozumowania Sądu I instancji w zakresie art. 149 § 1a p.p.s.a., co nie pozwala na ustalenie podstaw wyrokowania w aspekcie dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie utożsamił sam długi okres prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, nie analizując jego przyczyn i przebiegu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ podejmował realne i merytoryczne czynności, nie ograniczając się do działań pozornych. Postępowanie miało charakter złożony i wymagało m.in. zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu hydrologii i melioracji, przeprowadzenia wizji lokalnych, dokonania uzgodnień z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w B. oraz Zarządem Zlewni w O., uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację kartograficzną i fotograficzną terenu. Ponadto, organ nie ignorował terminów załatwienia sprawy. Każdorazowo, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., zawiadamiał strony o przedłużeniu postępowania i wskazywał przyczyny opóźnienia. Nie można więc przypisać organowi zamiaru przewlekania postępowania ani braku dbałości o sprawne jego prowadzenie. Na długość postępowania wpłynęły również okoliczności niezależne od organu, w tym powołanie pracownika prowadzącego sprawę do czynnej służby wojskowej, co czasowo uniemożliwiło przekazanie sprawy innemu urzędnikowi. Dodatkowo, skarżąca sama przyczyniła się do wydłużenia toku postępowania, składając wnioski o przedłużenie terminu przesłuchań oraz pytań do biegłego dopiero po upływie ponad miesiąca od rozprawy administracyjnej (które organ, tego samego dnia przesłał biegłemu). Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wskazał w sposób precyzyjny, jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły o bezczynności lub przewlekłości postępowania, które miałyby nosić znamiona rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu sąd ograniczył się jedynie do ogólnego przytoczenia definicji i kryteriów rażącego naruszenia prawa wypracowanych w orzecznictwie, nie odnosząc ich jednak do realiów niniejszej sprawy.Nie wskazano, które z działań organu miałyby być "oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia", czy jakie dodatkowe cechy, które wskazywałyby na rażące naruszenie prawa posiadało działanie organu. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, niespójność uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie przeprowadził pogłębionej analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanek rażącego naruszenia prawa, ograniczając się jedynie do powierzchownej oceny długości prowadzonego postępowania. W konsekwencji uzasadnienie wyroku Sądu I instancji sprawia wrażenie fragmentarycznego i wewnętrznie niespójnego, co uniemożliwia pełną weryfikację trafności dokonanej oceny prawnej. Brak szczegółowego odniesienia się do konkretnych działań organu powoduje, że nie sposób ustalić, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W rezultacie rozstrzygnięcie to budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawnych.W piśmie oznaczonym datą 3 czerwca 2026 r. skarżąca przedstawiła kopie dokumentów związanych z postępowaniem administracyjnym w sprawie zmiany stanu wody na gruncie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1.b. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na braku przedstawienia w treści uzasadnienia wyroku analizy i toku rozumowania Sądu I instancji w zakresie art. 149 § 1a p.p.s.a., co nie pozwala na ustalenie podstaw wyrokowania w aspekcie dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że podkreślenia wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). W świetle wskazanej uchwały przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi.Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł swoje stanowisko dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie art. 149 §1a p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że "Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził nadto, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. (...). Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie tutejszego Sądu, bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Wójta postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa.".Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1.a. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie można uznać, aby przekroczenie terminów rozpoznania niniejszej sprawy miało charakter kwalifikowany, bowiem organ nie uchylał się od jej rozpoznania i zakończył ją wydaniem decyzji w możliwie najkrótszym terminie.Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie i nie ma znaczenia, że kilkukrotnie przedłużał termin jej załatwienia. Sprawa załatwiana była bowiem przez okres czterech lat bez żadnego uzasadnienia. Wójt pozostawał zatem w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wydał w dniu 16 maja 2025 r. decyzję.Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt. 3 sentencji wyroku). Sąd I instancji dokonując oceny, czy naruszenie prawa było rażące, prawidłowo uwzględnił nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.W trafnej ocenie Sądu I instancji, bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Wójta postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Postępowanie toczy się od 25 maja 2021 r., a pierwsza decyzja w sprawie została wydana przez organ pierwszej instancji po ponad pół roku – 7 grudnia 2021 r. Po uchyleniu jej przez Kolegium decyzją z 22 marca 2022 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ ponownie orzekł dopiero decyzją z 28 listopada 2022 r., a więc po ośmiu miesiącach. Ma rację Sąd I instancji, w sytuacji, kiedy sprawa zostaje przekazana organowi do ponownego rozpatrzenia, ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ powinno nastąpić niezwłocznie i w pierwszej kolejności. Po uchyleniu decyzji przez Kolegium decyzją z 5 czerwca 2023 r., kolejna decyzja została wydana dopiero 16 maja 2025 r., tj. prawie po dwóch latach od daty wydania decyzji przez organ odwoławczy. Wszystko to, świadczy o tym, że bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem niewątpliwie godzi to w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.., orzekł jak w sentencji wyroku.