Postanowienie - II OZ 628/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 czerwca 2026
Teza
Oddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 207/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 stycOddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 207/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 styc
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
odszkodowanie
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Małgorzata Masternak - Kubiak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 207/26, odmówił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23 stycznia 2026 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] uzasadniając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazała, że wykonanie kwestionowanej decyzji Wojewody Pomorskiego może spowodować nieodwracalne skutki w postaci: przejścia z mocy prawa własności działki nr [...] na Gminę Miasta Gdynia, rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości skarżącej, trwałej likwidacji drogi osiedlowej i miejsc parkingowych, podziału nieruchomości wielobudynkowej i infrastrukturalnego oddzielenia budynków. W ocenie skarżącej skutki te są z natury rzeczy trudne do odwrócenia, a ewentualne odszkodowanie nie jest w stanie w pełni zrekompensować utraty nieruchomości i naruszenia integralności osiedla mieszkaniowego.Rozpoznając powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego wydana została na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 311) - dalej: "specustawa drogowa". Rozwiązania przewidziane w specustawie drogowej, polegające na uproszczeniu postępowania administracyjnego, mają zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji drogowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanych w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją inwestycji drogowych. W przywołanej ustawie przyznano interesowi społecznemu i gospodarczemu prymat nad słusznym interesem strony, z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wstrzymanie wykonania takich decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tego procesu. Wobec tego, chociaż wydanie decyzji w trybie powyższej ustawy nie wyłącza, co do zasady, możliwości wstrzymania jej wykonania, to jednak przy ocenie wniosku nie można pominąć wyjątkowego charakteru tej specustawy, której celem jest umożliwienie sprawnego prowadzenia inwestycji z zakresu dróg publicznych. Uzyskanie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymaga wskazania szczególnych, wyjątkowych okoliczności po stronie wnioskodawcy. Udzielenie wnioskodawcy tej ochrony powinno następować tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego.Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki uznał, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak jego uzasadnienia okolicznościami wyjątkowymi. Formułując wniosek skarżąca nie wykazała by istotnie zaistniały przesłanki z omawianego przepisu, w szczególności nie sposób wywieść, jakie trudne do odwrócenia skutki wywoła zaskarżona decyzja, w sferze uprawnień lub obowiązków skarżących. Skarżąca ograniczyła się bowiem do ogólnikowego wskazania, że wykonanie decyzji stanowić będzie ingerencję w przysługujące jej prawo własności nieruchomości oraz rozpoczęcie robót budowlanych na nieruchomości skarżącej, trwałą likwidację drogi osiedlowej i miejsc parkingowych a także podział nieruchomości wielobudynkowej i infrastrukturalnego oddzielenia budynków, co w jej ocenie jest trudne do odwrócenia. Sąd Wojewódzki w tym miejscu wyjaśnił, że będące skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: przejście prawa własności nieruchomości pod drogę na podmiot publicznoprawny, ale także okoliczności tego rodzaju jak obawa obniżenia wartości nieruchomości, zmiana otoczenia, ograniczenia albo wyłączenie możliwości korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości, nie są niczym nadzwyczajnym w przypadku budowy drogi publicznej. Okoliczności te niewątpliwie są dolegliwe, to jednak są zwykłymi następstwami wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które mogą wiązać się także m.in. właśnie z ingerencją w prawo własności za odszkodowaniem. Okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania decyzji.Nadto, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, realizacja inwestycji, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych, a także odpowiedzialność za inne następstwa wynikające z jej realizacji. W przypadku bowiem ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego wynikające z tego negatywne konsekwencje obciążać będą inwestora.W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a." orzekł, jak w postanowieniu.Zażalenie na to postanowienie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], postulując jego uchylenie w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., w zw. z art. 61 § 1 P.p.s.a.Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku w całości - o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji co najmniej w części dotyczącej nieruchomości skarżącej (dz. nr [...]) i rozstrzygnięć prowadzących do fizycznej ingerencji w istniejący układ komunikacyjny i funkcjonalny zespołu mieszkaniowego.Skarżąca wniosła również o uwzględnienie następujących dokumentów na poparcie wniosku o wstrzymanie:• interpelacja radnego Rady Miasta Gdyni z dnia 6 lutego 2026 r,;• odpowiedź władz miasta z dnia 16 lutego 2026 r. ([...]) potwierdzająca oczekiwanie na decyzję ZRID, brak zabezpieczonego finansowania, możliwe kolizje z remontem Estakady i potencjalne modyfikacje projektu.Mając na uwadze: standard "trudnych do odwrócenia skutków" obejmujący skutki odwracalne jedynie kosztem znacznych nakładów i czasu, skumulowany i jakościowo wyjątkowy charakter ingerencji w integralność osiedla skarżącej, brak pilności po stronie interesu publicznego (brak środków, niepewny harmonogram, możliwe kolizje i zmiany), obowiązek wyważenia interesów i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nawet w reżimie specustawy drogowej - zaskarżone postanowienie narusza, zdaniem skarżącej, art. 61 § 3 P.p.s.a, przez błędną wykładnię i niewłaściwą ocenę materiału wskazanego przez skarżącą.Nadto, w uzasadnieniu zażalenia, skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji (jak w niniejszym przypadku), obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie do 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Dlatego za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, w świetle którego zbyt pochopne wstrzymywanie decyzji takich, jak decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13, dostępne [w:] CBOSA).Ratio legis tej ustawy zakłada bowiem priorytet interesu społecznego i gospodarczego, związanego z szybką budową infrastruktury, nad słusznym, lecz indywidualnym interesem jednostki. Uwzględnienia przy tym wymaga, że choć co do zasady własność korzysta z szerokiej ochrony konstytucyjnej i międzynarodowej (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz Protokołu nr 1), nie jest ona prawem bezwzględnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może podlegać ustawowym ograniczeniom. Kluczowa jest tu zasada proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej ingerencji w sferę praw jednostki i wymaga, aby wszelkie rozstrzygnięcia pozostawały w racjonalnej relacji do celu publicznego, jakim w niniejszej sprawie jest sprawna budowa infrastruktury. Specustawa drogowa stanowi zatem legalną podstawę do takich działań, dopuszczając m.in. do zatwierdzenia podziału nieruchomości czy wywłaszczenia nieruchomości pod drogę, o ile odbywa się to z poszanowaniem istoty tego prawa i w oparciu o przepisy ustawowe.Nawiązując do sformułowanej przez skarżącą Spółdzielnię argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wyżej wskazane skutki, jednak wymaga podkreślenia, iż są to normalne konsekwencje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W celu zminimalizowania tych negatywnych następstw ustawodawca wprowadził "mechanizm rekompensacyjny" zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową (możliwość uzyskania odszkodowania stosownie do treści art. 12 w zw. z art. 18 specustawy drogowej), jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (obowiązek wykupu nieruchomości przez zarządcę drogi na wniosek właściciela, o czym stanowi art. 13 ust. 2 ww. specustawy drogowej) i inne działania (np. art. 21a i art. 21b ww. specustawy drogowej - por. m.in. postanowienia NSA z: dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 3115/24, 28 maja 2025 r. sygn. akt II OZ 758/25). System ochrony prawnej przewidziany w specustawie drogowej zapewnia tym samym właścicielom realną możliwość kwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania poprzez wnoszenie środków zaskarżenia, co chroni ich interes ekonomiczny przed arbitralnymi rozstrzygnięciami.Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącej, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Władcza ingerencja władzy publicznej w zakres przysługującego stronie dotychczas prawa własności nieruchomości jest typowym następstwem decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Jak sygnalizowano powyżej, w art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi natomiast o szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu, takich jednak w niniejszej sprawie skarżący nie uprawdopodobnili.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a..