Postanowienie - III OSK 886/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 132/25 odrzucającego skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie pozwolenOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 132/25 odrzucającego skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie pozwolen
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
pozostawiono zażalenie bez rozpoznania
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Teresa Zyglewska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bd 132/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, spółka) na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 14 lipca 2025 r. spółka wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.W wykonaniu zarządzenia z 8 października 2025 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do wykazania, w terminie 7 dni, że strona skarżąca składała ponaglenie na bezczynność Dyrektora, stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., pod rygorem uznania, że z takim ponagleniem nie występowała. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 15 października 2025 r. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej wniósł pismo, w którym wskazał, że wniósł skargę na bezczynność, której odpis załączył do pisma przewodniego.Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który, w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności. Ponaglenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Dodano, że skarga wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy.Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy WSA wskazał, że wniesiona w tej sprawie skarga nie spełnia powyższych wymogów formalnych, a wezwanie do uzupełnienia skargi pozostało bezskuteczne. Jak bowiem wynika z akt sądowych skarżąca została wezwana do wykazania w terminie 7 dni, że składała ponaglenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie – pod rygorem uznania, że nie składała ponaglenia. We wniesionym 15 października 2025 r. piśmie pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że ponaglenie złożono.Tym samym Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. - nie wniosła uprzednio ponaglenia. Dlatego też wniesiona skarga jest niedopuszczalna.Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi, podczas gdy skarżąca kasacyjnie była uprawniona do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;2) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wezwanie skarżącej kasacyjnie do usunięcia braków formalnych, podczas gdy przepisy prawa procesowego nie przewidują wymogu formalnego w postaci załączenia do skargi wniesionego ponaglenia w konsekwencji wydania postanowienia o odrzuceniu skargi;3) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy brak ponaglenia nie stanowił braku formalnego, który uzasadniałby odrzucenie skargi;4) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia i jego brak nie stanowi o niewyczerpaniu środków zaskarżenia.Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do jakiegokolwiek uchybienia brakom formalnym, albowiem załącznikiem do skargi na bezczynność organu nie jest złożone uprzednio ponaglenie kierowane do organów administracji publicznej. Z żadnej normy prawa procesowego nie wynika, aby ustawodawca taki wymóg formalny przewidywał.Następnie autor skargi kasacyjnej zauważył, że czym innym jest wniesienie ponaglenia i niedołączenie tego ponaglenia do skargi, a czym innym jest w ogóle niedokonanie przez stronę postępowania administracyjnego czynności procesowej, polegającej na ponagleniu organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, co było zresztą przedmiotem wyjaśnień skarżącej spółki w związku z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych skargi.W ocenie spółki z wykładni systemowej jednoznacznie wynika, że celem ponaglenia jest załatwienie sprawy administracyjnej w terminie. Przepis o ponagleniu umieszczony jest bowiem w tej części Kodeksu postępowania administracyjnego, która dotyczy terminu załatwienia sprawy. Jednak załatwienie sprawy należy odnosić do art. 1 k.p.a., a zatem do sytuacji, kiedy postępowanie administracyjne jest w toku. Zatem jego brak w żaden sposób nie przesądza o wyczerpaniu - lub nie - środków zaskarżenia.W realiach przedmiotowej sprawy w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, iż organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Stąd też w ogóle nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w ramach którego można byłoby wykorzystać procesowo instytucję ponaglenia. Jak wyjaśniano już w odpowiedzi na wezwanie WSA W Bydgoszczy, jedynym środkiem prawnym, który można było wykorzystać, była skarga do sądu na bezczynność organu.W ocenie skarżącej spółki jest to jedyny sposób na weryfikację prawidłowości wezwania do uzupełnienia braków formalnych, jak również na zweryfikowanie, czy te braki zostały uzupełnione, przy czym obie te okoliczności są sporne między organem, a spółką.W konsekwencji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA niesłusznie domagał się od wnioskodawcy przedłożenia takiego ponaglenia, albowiem nie było możliwości jego wykorzystania z przyczyn wskazanych wyżej. Niesłusznie również Sąd I instancji uznał, że jest to brak formalny, a w konsekwencji skargę odrzucił.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.Z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) wynika natomiast, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).W myśl art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.Wskazane przepisy wskazują zatem, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Dyrektora, spółka powinna była wystąpić z ponagleniem, o jakim mowa w powołanym art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zatem Sąd I instancji wezwał do wykazania, że skarżąca wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 k.p.a., zakreślając siedmiodniowy termin na jego wykonanie. Wezwanie zostało doręczone w dniu 30 września 2025 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy (k. 25). Skarżąca pomimo wezwania nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego uprzednie wniesienie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W piśmie z 2 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej spółki wskazał jedynie, że "Istota sporu nie sprowadza się (...) do tego, że organ prowadząc postępowanie administracyjne pozostaje w bezczynności, ale istota sporu polega na tym, że organ postępowania nie prowadzi, choć powinien".Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie wezwał pełnomocnika skarżącej do wykazania, że strona skarżąca składała ponaglenie na bezczynność Dyrektora, stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. – w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że z takim ponagleniem nie występowała. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 15 października 2025 r. (k. 47). W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik skarżącej w piśmie z 15 października 2025 r. wskazał, że na potwierdzenie, że została wniesiona skarga na bezczynność, załącza jej odpis.W tej sytuacji WSA w Bydgoszczy prawidłowo odrzucił skargę, wskazując jako podstawę takiego działania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z którego wynika, że skarga podlega odrzuceniu "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne", tą inną przyczyną niedopuszczalności wniesienia skargi był brak wyczerpania trybu uprzedniego ponaglenia organu, mającego pozostawać w bezczynności.Odnosząc się do argumentów powoływanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych (niż wskazanie adresu) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.W tym miejscu należy zauważyć, że aczkolwiek charakter czynności pozostawienia podania bez rozpoznania budził pewne rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, to obecnie przyjmuje się jednolicie, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga decyzji - jest formą zakończenia postępowania administracyjnego, polegającą na stwierdzeniu, że podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) zawiera wadę, która nie została usunięta. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała SN (7) z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000/19, poz. 702, z glosą B. Adamiak, OSP 2001/1, poz. 12; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3346/17).Z tych względów zasadnie Sąd I instancji zakwalifikował przedmiotową skargę jako skargę na bezczynność Dyrektora. Wskazany przez skarżącą przedmiot zaskarżenia podlega bowiem kognicji sądu administracyjnego, gdyż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., niemniej, jednym z warunków formalnych jej rozpatrzenia meriti jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopniem, jako wyczerpanie środka zaskarżenia. Wbrew bowiem argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, niewniesienie ponaglenia oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia. Taki wniosek wynika wprost z art. 52 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.Ponadto wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, WSA nie wzywał pełnomocnika spółki do uzupełnienia braków formalnych skargi w zakresie ponaglenia i nie odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wezwanie nie obejmowało obowiązku przedłożenia ponaglenia, lecz wykazania, że środek ten został wywiedziony. Sąd I instancji nie uznał zatem braku ponaglenia za brak formalny skargi. Odrzucenie skargi nastąpiło na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a więc nie z powodu nieusunięcia braków formalnych, jak utrzymuje autor skargi kasacyjnej, lecz z uwagi na niedopuszczalność skargi wynikającą z niewykazania wyczerpania wymaganego prawem trybu poprzedzającego jej wniesienie.Niesłuszne jest również stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, iż organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego zatem wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) lub pozostawienie podania bez rozpoznania organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13).Powyższe rozważania przesądzają o bezzasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 37 § 3 k.p.a., art. 49 § 1 p.p.s.a., art. 53 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na skutek uznania, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w postaci wniesienia ponaglenia.W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a..