sygn. I OZ 234/26 17 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - I OZ 234/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 czerwca 2026

Teza
Oddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 78/26, w przedmiocie oddalenia wniosku o wyłączenie sędziego WSA [...] w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2025 r., nr IFVIIIb.7581.1.7.2025, w przedmiocie odszkodowaniaOddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 78/26, w przedmiocie oddalenia wniosku o wyłączenie sędziego WSA [...] w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2025 r., nr IFVIIIb.7581.1.7.2025, w przedmiocie odszkodowania
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono zażalenie
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa płatnik składek / pracodawca uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 17 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Krzysztof Sobieralski
Rozstrzygnięcie

Oddalono zażalenie

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 78/26, w przedmiocie oddalenia wniosku o wyłączenie sędziego WSA [...] w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2025 r., nr IFVIIIb.7581.1.7.2025, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną postanawia: oddalić zażalenie.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", postanowieniem z dnia 11 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 78/26, oddalił wniosek K.K. o wyłączenie sędziego WSA [...] od rozpoznania sprawy ze skargi K.K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2025 r., nr IFVIIIb.7581.1.7.2025, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.Pismem z dnia 15 kwietnia 2026 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wyłączenie sędziego WSA [...] na podstawie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący podniósł, że sędzia, którego dotyczy wniosek, przez cztery lata pełnił funkcję Wójta Gminy [...], a bezpośrednio przed objęciem urzędu sędziego w [...] r. pracował jako Dyrektor Wydziału Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, a zatem organu, którego decyzja jest przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wskazał, że powyższe okoliczności wywołują u niego uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego.W dniu 27 kwietnia 2026 r. sędzia WSA [...] złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 22 P.p.s.a., wskazując, że nie zachodzą przyczyny określone w art. 18 P.p.s.a. ani przyczyny wyłączenia, o których mowa w art. 19 P.p.s.a. Sędzia przyznał, że pełnił funkcje Wójta Gminy [...] oraz Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach, jednak wskazał, że postępowania w sprawach administracyjnych Wojewody Śląskiego prowadzone są przez odpowiednie wydziały merytoryczne, z których żaden nie podlegał sędziemu, którego dotyczy wniosek o wyłączenie. Równocześnie sędzia oświadczył, że nie reprezentował Wojewody Śląskiego w sprawie dotyczącej skargi, a także nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, której dotyczy skarga.W uzasadnieniu przywołanego na wstępie orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie zachodzą przyczyny wyłączenia, o których mowa w art. 18 i 19 P.p.s.a., które uzasadniałyby wyłączenie sędziego wyznaczonego do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu I instancji, fakt że sędzia WSA [...] był uprzednio pracownikiem organu administracji, którego dotyczy skarga nie uzasadnia (samodzielnie) tezy o braku bezstronności ww. sędziego i tym samym konieczności zgłoszenia przez niego wniosku o wyłączenie od orzekania w sprawie (art. 19 P.p.s.a.) oraz wstrzymania się od udziału w sprawie (art. 21 P.p.s.a.), z wyjątkiem czynności niecierpiących zwłoki (art. 20 § 3 P.p.s.a.). Natomiast sam fakt świadczenia przez sędziego usług prawnych na rzecz organu nie stanowi o braku obiektywizmu (powołano wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1570/08; 26 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 1303/12). W konsekwencji twierdzenie skarżącego o braku bezstronności sędziego składu orzekającego uznano za bezpodstawne.Sąd I instancji nie dopatrzył się podstawy wyłączenia ww. sędziego z mocy samej ustawy (art. 18 P.p.s.a.), jak również z powodu innych okoliczności mogących wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności (art. 19 P.p.s.a.), co skutkowało oddaleniem wniosku o wyłączenie sędziego WSA [...].Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez rażąco wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, polegające na poświęceniu przeważającej części wywodu na analizę przesłanek z art. 18 P.p.s.a. (wyłączenie sędziego z mocy ustawy), podczas gdy skarżący jednoznacznie i wprost opierał swój wniosek na art. 19 P.p.s.a. (wyłączenie na wniosek strony). Działanie to stanowiło jawne unikanie odniesienia się do rzeczywistej podstawy prawnej wniosku i doprowadziło do rozpoznania sprawy niezgodnie z jej istotą;2. art. 19 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że fakt wieloletniego kierowania pionem prawnym Wojewody Śląskiego, jako Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego, zaledwie 4 lata przed powołaniem na urząd sędziego, nie stanowi "okoliczności tego rodzaju, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego" w sprawie, gdzie stroną jest wyżej wymieniony Wojewoda Śląski;3. art. 19 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu sędziego stanowiącego bezstronność subiektywną [właściwie: "stanowiącym wyraz bezstronności subiektywnej" – uwaga NSA], z całkowitym pominięciem aspektu bezstronności obiektywnej, to jest społecznego odbioru zewnętrznego zaistniałych powiązań i stworzenia pozorów stronniczości, co stoi w rażącej sprzeczności z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. postanowieniem NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1522/23;4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez powierzchowne uzasadnienie przejawiające się zrównaniem pełnienia funkcji Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego ze zwykłym "świadczeniem usług prawnych na rzecz organu", co doprowadziło do błędnego zastosowania, nieadekwatnego do stanu faktycznego, orzecznictwa NSA w postaci wyroków z 2008 oraz 2014 r.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wyłączenie sędziego WSA [...] od udziału w rozpoznawaniu sprawy o sygn. akt II SA/Gl 78/26.W uzasadnieniu zażalenia skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.Wyłączenie sędziego od orzekania w sprawie sądowoadministracyjnej może nastąpić z mocy samej ustawy (art. 18 P.p.s.a.), bądź też na wniosek strony lub żądanie sędziego (art. 19 P.p.s.a.). W pierwszym ze wskazanych przypadków przyczyny wyłączenia sędziego zostały enumeratywnie wymienione, a zatem tworzą one katalog zamknięty, co wyłącza możliwość stosowania wykładni rozszerzającej. Natomiast zgodnie z art. 19 P.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Zasadność wniosku o wyłączenie sędziego zależy od okoliczności faktycznych, jakie w każdym konkretnym przypadku mogą mieć wpływ na sposób prowadzenia postępowania przez sędziego. Przy tym, stosownie do treści art. 20 § 1 P.p.s.a., to strona składająca wniosek obowiązana jest wykazać oraz uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wyłączenie sędziego WSA [...] od orzekania w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 78/26, albowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączenia określone w art. 18 P.p.s.a., a podane przez skarżącego okoliczności nie są tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności wskazanego we wniosku sędziego (art. 19 P.p.s.a.).Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut nr 1), albowiem skarżący zarzucił, że Sąd I instancji skupił wywód na przesłankach z art. 18 P.p.s.a., podczas gdy wniosek opierał się jednoznacznie na art. 19 P.p.s.a. Zarzut ten jest niezasadny. Sąd I instancji odniósł się do obu podstaw wyłączenia, a rozważenie w pierwszej kolejności przesłanek z art. 18 P.p.s.a. i stwierdzenie ich niewystąpienia stanowi prawidłową kolejność oceny złożonego wniosku o wyłączenie, skoro art. 19 P.p.s.a. znajduje zastosowanie "niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18". Rozważania dotyczące art. 19 P.p.s.a. zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przeprowadzone i pozwalają na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, co czyni zadość art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a.Przechodząc do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że instytucja wyłączenia sędziego – zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony – stanowi istotną gwarancję procesową, służącą wyeliminowaniu okoliczności mogących wywoływać wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu sędziego przy rozpoznaniu określonej sprawy. Przy ocenie analizowanej przesłanki określonej w art. 19 P.p.s.a., niezależnie od przekonania samego sędziego co do zachowania swojej bezstronności i obiektywizmu w sprawie, istotny jest także odbiór zewnętrzny, tj. czy w ocenie innych postronnych osób dana okoliczność lub powołana podstawa wyłączenia jest tego rodzaju, że może wywołać uzasadnioną wątpliwość co do braku bezstronności sędziego (por. powołane przez skarżącego postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1522/23, LEX nr 3719495).Wskazać jednakże należy, iż tylko obiektywnie zaistniałe i konkretnie sformułowane zastrzeżenia co do bezstronności sędziego przy rozstrzyganiu określonej sprawy stanowić mogą podstawę wniosku o jego wyłączenie. Warunkiem koniecznym wyłączenia określonego w art. 19 P.p.s.a. jest uprawdopodobnienie, iż pomiędzy sędzią objętym wnioskiem, a stroną skarżącą lub innymi uczestnikami postępowania zachodzą takie stosunki, które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach (postanowienie NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 331/14, LEX nr 1467271).Skarżący domagał się wyłączenia wskazanego powyżej sędziego nie wskazując obiektywnych przyczyn świadczących o braku jego bezstronności. Za takie nie sposób uznać samego faktu zatrudnienia w przeszłości na stanowisku Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach. Do zadań Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach należy: sprawowanie nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, organów Śląskiej Izby Rolniczej oraz Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wykonywanie obsługi prawnej Wojewody, Wicewojewody, Dyrektora Generalnego, Dyrektora Generalnego Urzędu oraz komórek organizacyjnych Urzędu, prowadzenie postępowań przedsądowych związanych z dochodzeniem należności Skarbu Państwa, postępowań upadłościowych i spadkowych, redagowanie Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego oraz udzielanie bezpłatnych porad prawnych w ramach Punktu Porad Prawnych Wojewody Śląskiego (https://www.katowice.uw.gov.pl/wydzial/wydzial-nadzoru-prawnego). W konsekwencji czego właściwość rzeczowa wydziału, którym sędzia uprzednio kierował, nie obejmowała rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych z zakresu odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, których dotyczy decyzja zaskarżona w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 78/26. Brak jest zatem jakiegokolwiek związku przedmiotowego między dawną funkcją sędziego, a materią rozpoznawanej sprawy, co wyłącza możliwość racjonalnego powiązania obu okoliczności w odbiorze zewnętrznym. Samo uprzednie zatrudnienie w strukturze organu będącego stroną postępowania, przy braku jakiegokolwiek związku z konkretną sprawą oraz przy istotnym dystansie czasowym dzielącym ustanie tego zatrudnienia od orzekania, nie należy do okoliczności, o których mowa w art. 19 P.p.s.a. Skarżący nie wskazał na związki osobiste, majątkowe ani zawodowe sędziego z dawnym pracodawcą, które miałyby odniesienie do rozpoznawanej sprawy. Argumentacja skarżącego opiera się w istocie na domniemaniach wysnuwanych z samego faktu uprzedniego zatrudnienia, nie zaś na konkretnych i zobiektywizowanych zastrzeżeniach, jakie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem mogą stanowić podstawę wniosku z art. 19 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 331/14, LEX nr 1467271).Przywoływane przez skarżącego postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1522/23, trafnie akcentuje konieczność uwzględnienia obiektywnego aspektu bezstronności, jednak odnosi się ono do sytuacji, w której między sędzią a stroną zachodził konkretny i aktualny związek mogący rzutować na rozpoznawaną sprawę. Natomiast w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania takiego związku – przedmiotowego, czasowego czy personalnego – skarżący nie wykazał. Ocena obiektywnych przesłanek wyłączenia sędziego nie prowadzi zatem do odmiennej oceny niż dokonana przez Sąd I instancji, lecz tę ocenę potwierdza, brak jest bowiem dających się zweryfikować faktów, które obiektywnemu obserwatorowi mogłyby nasuwać uzasadnioną obawę co do bezstronności sędziego.Sędzia, którego dotyczył wniosek o wyłączenie, złożył oświadczenie w trybie art. 22 § 2 P.p.s.a. wskazując, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające jego wyłączenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać i uprawdopodobnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego (postanowienia NSA z dnia: 12 marca 2012 r., sygn. akt I FZ 147/12; 9 października 2013 r., sygn. akt II OZ 851/13; 24 września 2014 r., sygn. akt I OZ 754/14 – źródło CBOSA). Skarżący okoliczności takich nie przedstawił, a prawdziwość oświadczenia nie budzi wątpliwości. Należy przy tym podkreślić, że domniemanie płynące z autorytetu sędziego odnosi się do bezstronności subiektywnej i nie zastępuje samodzielnej oceny aspektu obiektywnego, której Sąd dokonał powyżej.W konsekwencji za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 19 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 19 P.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Prawo skarżącego do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie zostało naruszone.Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a., sformułowany w punkcie 4 petitum zażalenia. Sąd dostrzega różnicę między uprzednim kierowaniem pionem prawnym organu a doraźnym świadczeniem usług prawnych na jego rzecz. Odniesienie się przez Sąd I instancji do postanowień NSA z dnia: 11 grudnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1570/08, 26 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 1303/12, stanowiło jedynie analogię do spraw, w których kwestia wyłączenia sędziego podlegała ocenie w kontekście wykonywania przez niego, przed objęciem stanowiska sędziowskiego, czynności związanych z usługami prawnymi na rzecz organu będącego stroną w sprawie. Nie znaczy to, że organ posiłkując się przywołanymi orzeczeniami uznaje zawarte w nich okoliczności faktyczne za odpowiadające w 100 % okolicznościom niniejszej sprawy.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.., postanowił jak w sentencji.