Wyrok - III SA/Po 351/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej spółki [...] sp. z o.Uchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej spółki [...] sp. z o.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2026 r. ([...]) Wojewoda (dalej: Wojewoda lub organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołań S. D., [...] Sp. z o.o. oraz A. A. od wydanej przez Starostę [...] (zwanego dalej: Starostą lub organem I instancji) decyzji nr [...] z 29 września 2025 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (znak: [...]) – uchylił decyzję Starosty "w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.)" [w skrócie: p.b.] i w to miejsce "przywołał" art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła – jak wynika z jej uzasadnienia – w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.Dnia 4 lipca 2025 r. S. D. (dalej: Inwestorka) wystąpiła do Starosty z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina [...].Postanowieniem z 12 sierpnia 2025 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego [w skrócie: p.b.], Starosta zobowiązał Inwestorkę do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, na co ta odpowiedziała w dniu 5 września 2025 r.Przywołaną na wstępie decyzją z 29.9.2025 r., na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budową zbiornika bezodpływowego na nieczystości, przydomowej studni i zbiornika na gaz, na terenie działki nr ewid. [...], w m. K. , gmina [...]. W ocenie organu I instancji, Inwestorka nie wywiązała się z obowiązku, nałożonego postanowieniem z 12.8.2025 r., tzn.: planuje realizację inwestycji na terenie objętym odrębnym pozwoleniem na budowę; nie przedłożyła warunków przyłączenia do sieci gazowej; błędnie określiła intensywność zabudowy; nie skorygowała oświadczenia projektantów o zgodności inwestycji z przepisami i zasadami wiedzy technicznej; a także nie zapewniła, określonej przepisami, formy i zakresu projektu budowlanego.Odwołania od odmownej decyzji Starosty wnieśli:- Inwestorka – pismem z 14 października 2025 r.,- [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: Spółka lub Skarżąca), reprezentowana przez r. J. – pismem z 16 października 2025 r.,- A. A., reprezentowana przez r. J. – pismem z 16 października 2025 r.W toku postępowania odwoławczego Inwestorka, pismem z 13 listopada 2025 r., poinformowała organ II instancji o wystąpieniu do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty nr [...] z 23 października 2024 r. o pozwoleniu na budowę (znak: [...]; zwaną dalej: Decyzją PnB), zmienioną decyzją Starosty nr [...] z 28 stycznia 2025 r. (znak: [...]; zwaną dalej: ZmPnB) – które to pozwolenie na budowę obejmowało swym zakresem m.in. teren inwestowanej obecnie działki nr [...] – oraz wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.Zmieniając decyzję Starosty z 29.9.2025 r. w zakresie wskazania podstawy prawnej, a w pozostałym zakresie tę decyzję utrzymując w mocy – przywołaną na wstępie decyzją z 9.1.2026 r. – Wojewoda w uzasadnieniu, przywoławszy treść art. 35 ust. 1 p.b., wyjaśnił, że w świetle tego przepisu w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć zasadność przesłanek, którymi kierował się organ I instancji, odmawiając pozwolenia na budowę, co jest o tyle ważne, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż jeżeli inwestor nie spełni choćby jednego z warunków określonych w art. 35 ust. 1 p.b., organ ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście Wojewoda stwierdził, że Starosta słusznie zauważył, iż planowana obecnie inwestycja na działce nr [...] leży na terenie objętym zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do Decyzji PnB (zmienionej przez ZmPnB). Ów projekt budowlany ujmuje cały obszar ww. działki w skład powierzchni biologicznie czynnej, która została uwzględniona przez projektanta, z uwagi na ustalenia pkt 2 lit. c decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o warunkach zabudowy z 17 stycznia 2022 r. (znak: [...]), na której oparto Decyzję PnB. Realizacja nowej inwestycji, tj. zabudowa działki nr [...], skutkuje zmianą parametru udziału powierzchni biologicznie czynnej, który to parametr został wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w myśl art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi: odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie występuje zatem – jak stwierdził dalej Wojewoda – istotne odstąpienie od uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego, które, zgodnie z art. 36 ust. 1 p.b., jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle powyższego błędne jest procedowanie wnioskowanej przez Inwestorkę budowy w, wynikającym z wniosku, trybie art. 28 p.b., gdyż taka realizacja możliwa jest jedynie na podstawie art. 36 p.b. Inwestorka zaś nie jest dysponentem Decyzji PnB, zatem nie przysługuje jej prawo zmiany tej decyzji, gdyż wydano ją na rzecz [...] Sp. z o.o.Wykazane uchybienie, zdaniem Wojewody, w sposób jednoznaczny i wystarczający przesądza o niemożności realizacji wnioskowanej inwestycji, co stanowi samodzielną przesłankę do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Wskazanie, iż inwestor działa w niepoprawnym trybie postępowania, zwalnia organ z analizy merytorycznej projektu budowlanego. Badanie podnoszonych przez Starostę kwestii zgodności inwestycji z przepisami – jak: konieczność uzyskania warunków przyłączenia do sieci gazowej; poprawność obliczonego wskaźnika intensywności zabudowy; poprawność oświadczenia projektantów; czy zachowanie właściwej formy i zakresu projektu – może nastąpić jedynie po wszczęciu postępowania we właściwym trybie. Dlatego organ II instancji pominął – jak stwierdził – odniesienie się do ww. zagadnień.Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniach, Wojewoda wskazał, że istotnie organ I instancji dopuścił się zarzucanego naruszenia art. 10 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Starosta winien wezwać pełnomocnika do przedłożenia brakującego pełnomocnictwa, nie zaś pominąć go, poprzez doręczanie korespondencji bezpośrednio jego mocodawcom. Ponadto Wojewoda wskazał, że gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z obowiązującym przepisami, stosuje co do zasady art. 35 ust. 3 p.b., czyli postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z przepisami, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 p.b. Nie można od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego. W tym względzie – w ocenie Wojewody – organ I instancji winien więc, przy uwzględnieniu art. 12 ust. 1 k.p.a., pominąć postanowienie i odmówić pozwolenia na budowę. Powyższe uchybienia nie mają jednak wpływu na końcowe rozstrzygnięcie, gdyż organ II instancji – jak stwierdził – nie widzi podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym wynik ponownie prowadzonego postępowania nie mógłby być odmienny od niniejszego.W konkluzji Wojewoda stwierdził, że inwestycja narusza art. 36a ust. 1 p.b., zaś w konsekwencji art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., co stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W tym też zakresie organ II instancji skorygował podstawę prawną zaskarżonej decyzji Starosty.Na zakończenie Wojewoda wyjaśnił, że nie zawiesił postępowania zgodnie z pismem Inwestorki z 13.11.2025 r. na wnioskowanej podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadzone postępowanie wznowieniowe w sprawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi zagadnienia wstępnego w myśl ww. przepisu.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody wniosła Spółka, reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy naruszenie:I. art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. – przez:1) błędne przyjęcie, że stwierdzone w zaskarżonej decyzji pominięcie Skarżącej jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji organu I instancji nie stanowi okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy,2) błędne przyjęcie, że pominięcie pełnomocnika Skarżącej w doręczeniu decyzji organu I instancji nie stanowi okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, mimo naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.,3) pominięcie okoliczności w postaci odmówienia Skarżącej uznania za stronę postępowania przez Starostę na podstawie przepisów k.p.a. dotyczących udziału organizacji społecznej,4) pominięcie okoliczności w postaci braku doręczenia Skarżącej (a jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – również innym stronom postępowania) przez Starostę zawiadomienia o wszczęciu postępowania zakończonego wydaniem decyzji organu I instancji,5) pominięcie okoliczności w postaci doręczenia przez Starostę swojej decyzji z pominięciem adresu do doręczeń elektronicznych, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 39 § 1 k.p.a., bowiem Skarżąca jako przedsiębiorca wpisany do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dysponuje adresem do doręczeń elektronicznych (e-doręczeń), pełnomocnik Skarżącej dysponuje adresem do doręczeń elektronicznych (e-doręczeń) oraz do akt sprawy złożono pełnomocnictwo do reprezentowania Skarżącej za pośrednictwem adresu do doręczeń elektronicznych organu– co miało istotny wpływ na wyniku postępowania, bowiem pozbawiło Skarżącą możliwości działania w sprawie w sposób przynależny stronie postępowania.II. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – gdyż organ rozpoznający sprawę nie stwierdził (częściowego) wygaśnięcia Decyzji PnB, pomimo (jak się wydaje bezspornego) faktu utraty przez dysponenta tej decyzji prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane;III. art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 36a ust. 1 p.b. – przez:1) błędne przyjęcie, że Starosta zasadnie i słusznie wymagał wykazania zgodności projektowanego zagospodarowania terenu z Decyzją PnB, zmienioną przez ZmPnB,2) błędne przyjęcie, że wniosek inicjujący postępowanie zakończone wydaniem decyzji organu I instancji jest w rzeczywistości wnioskiem o zmianę przytoczonych w pkt 1 decyzji wydanych na rzecz innego inwestora, a poprzez to stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, podczas gdy stanowił on odrębny wniosek nowego inwestora dysponującego aktualnym tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako taki powinien zostać rozpoznany zgodnie z przepisami k.p.a. i p.b.– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę", a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, wyjaśniwszy na wstępie, że Skarżąca był stroną postępowania przed Starostą oraz Wojewodą, na mocy art. 28 ust. 2 p.b., jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą decyzją organu I instancji (KW nr [...]) [tj. działki nr ewid. [...] – uw. Sądu].W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.W piśmie procesowym z 13 kwietnia 2026 r. pełnomocnik Skarżącej, nawiązując do odpowiedzi Wojewody, przedstawił w załączeniu:1) decyzję Starosty nr [...] z 25 lutego 2026 r., wydaną na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., uchylającą w całości Decyzję PnB oraz ZmPnB i orzekającą o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą zespół jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (razem 22 lokale mieszkalne) w zabudowie wolnostojącej wraz z dwudziestoma dwoma zbiornikami bezodpływowymi na ścieki sanitarne, własnymi ujęciami wody oraz drogą wewnętrzną, na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w miejscowości K.;2) zaświadczenie, że decyzja określona w punkcie 1 jest ostateczna– wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na okoliczność, że odpadła przesłanka negatywna dla wydania pozwolenia na budowę na wniosek Inwestorki (znak sprawy: [...]), na jakie to negatywne przesłanki wskazywał organ I instancji, a także Wojewoda w zaskarżonej decyzji.Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz podkreślił, że wraz z wydaniem przez Starostę decyzji załączonej do pisma procesowego z 13.6.2026 r. odpadła główna przesłanka odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Pełnomocnik podkreślił, że postępowanie wznowieniowe toczyło się już w czasie rozpatrywania odwołań przez Wojewodę, a więc fakt ten powinien był zostać wzięty przez ten organ pod uwagę.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; w skrócie: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Wojewody z 9 stycznia 2026 r. ([...]) – utrzymującej w mocy (poza reformatoryjną korektą wskazania podstawy prawnej) decyzję Starosty [...] nr [...] z 29 września 2025 r. (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budową zbiornika bezodpływowego na nieczystości, przydomowej studni i zbiornika na gaz, na terenie działki nr ewid. [...], w miejscowości K. (gm. [...]) – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać w obrocie prawnym, jako wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.Godzi się zauważyć, że o ile podstawę orzeczonej przez Starostę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowiło wskazanie na szereg nieprawidłowości wytkniętych w postanowieniu tego organu z 12 sierpnia 2025 r., spośród których większość, zdaniem Starosty, nie została usunięta przez Inwestorkę – a tylko jedną z których była wytknięta przez organ "niezgodność" wnioskowanego zamierzenia budowlanego (a ściślej: projektowanego zagospodarowania terenu) z decyzją Starosty nr [...] z 23.10.2024 r. ["Decyzją PnB"] obejmującą budowę 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (razem 26 lokali mieszkalnych) w zabudowie wolnostojącej wraz z dwudziestoma sześcioma zbiornikami bezodpływowymi na ścieki sanitarne, własnymi ujęciami wody oraz fragmentem drogi wewnętrznej, na terenie m.in. działki nr [...] (stanowiącej tam powierzchnię biologicznie czynną), zmienioną decyzją Starosty nr [...] z 28.1.2025 r. ["ZmPnB"] – o tyle Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji skoncentrował się już tylko na owej "kolizji" wnioskowanego przedsięwzięcia z ustaleniami Decyzji PnB jako na przesłance samodzielnie uzasadniającej odmowne załatwienie wniosku Inwestorki.W związku z tym jako istotne uchybienie procesowe przyjdzie – zdaniem Sądu – ocenić brak należytego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia we właściwej formie procesowej (postanowienia administracyjnego) wniosku Inwestorki o zawieszenie postępowania w kontrolowanej sprawie. Wniosek ten został zawarty w piśmie procesowym z 13 listopada 2025 r., w którym Inwestorka poinformowała organ II instancji o wystąpieniu do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Decyzją PnB, zmienioną przez ZmPnB (k. 62 akt adm. I inst.).Niewątpliwie zgłoszenie formalnego wniosku o zawieszenie postępowania rodzi po stronie organu administracji obowiązek jego procesowego rozpoznania (zob. np. wyrok NSA z 5.9.2019 r., II OSK 2444/17; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie orzeczenia sądowe powołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", dostępnym ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). W konsekwencji oznacza to konieczność wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania bądź o odmowie jego zawieszenia (por. art. 101 k.p.a.).Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ II instancji nie wydał takiego postanowienia w kwestii wniosku Inwestorki z 13.11.2025 r., a jedynie ograniczył się do jego skwitowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. I to wyłącznie w odniesieniu do przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uszło zaś uwagi Wojewody, że skoro wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę pochodził od Inwestorki – a więc podmiotu, na żądanie którego postępowanie to zostało wszczęte – to obowiązkiem organu było również rozważenie zasadności ewentualnego uwzględnienia tego wniosku na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., który stanowi, że: "Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu".W konsekwencji organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 98 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dowodzi tego fakt, że ostatecznie Starosta, w wyniku wznowienia postępowania na żądanie Inwestorki, uchylił Decyzję PnB (i ZmPnB) – której treść i obowiązywanie Wojewoda uznał za wystarczającą przesłankę odmowy udzielenia Inwestorce pozwolenia na budowę – i wydał nową decyzję (nr [...] z 25 lutego 2026 r.), która swym zakresem przestrzennym nie obejmuje już działki Inwestorki nr [...] (k. 75 akt sądowych). W efekcie odpadła przesłanka, na której Wojewoda oparł – wyłącznie – swe rozstrzygnięcie o utrzymaniu (co do zasady) w mocy odmownej decyzji Starosty z 29.9.2025 r. Powołując się na tę przesłankę, Wojewoda wyraźnie zastrzegł, że odstąpił od merytorycznej analizy projektu budowlanego oraz odniesienia się do pozostałych przesłanek ("zagadnień") wskazanych przez organ I instancji jako stanowiących dalsze przeszkody do wydanie decyzji pozytywnej – czym w efekcie uchybił wymogom płynącym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.).Już z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.Poza tym godzi się zauważyć, że błędnie Wojewoda w swym rozstrzygnięciu reformatoryjnym przyjął, że podstawę prawną odmownej decyzji Starosty stanowił "art. 30" ust. 3 p.b., podczas gdy podstawę tę – wyraźnie powołaną w części wstępnej decyzji organu I instancji – stanowił art. 35 ust. 3 p.b.W tym stanie rzeczy – wobec nierozpoznania przez Wojewodę sprawy ponownie w jej całokształcie – przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów strony skarżącej. Tym bardziej, że w istotnym zakresie stanowią one powielenie, mutatis mutandis, zarzutów podniesionych już w odwołaniach od decyzji Starosty, do których organ II instancji odniósł się li tylko zdawkowo.Należy bowiem w tym miejscu zwrócić uwagę na obowiązującą w polskiej procedurze sądowoadministracyjnej zasadę, zgodnie z którą sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonywaniu niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych (ich "załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), lecz – jak wynika z art. 184 Konstytucji RP, art. 1 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem (legalności). Jak zaś się powszechnie przyjmuje, "sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądów, nie powinna prowadzić do zastępowania podmiotów podlegających kontroli" (zob. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1999, nr 12, s. 24; por. też M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA) [w:] Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284). W przypadku kontroli działalności publicznej przez sąd administracyjny istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu (zob. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238). Sąd administracyjny – inaczej niż sąd powszechny w zakresie poruczonych orzecznictwu tego sądu spraw wynikających z działalności administracji publicznej – nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić ("skontrolować" właśnie) działanie organu administracji. Innymi słowy, "sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności" (zob. wyrok NSA z 1.1.2005 r., OSK 403/04). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz lub rozważań, tudzież wyrażanie lub uzasadnianie brakujących ocen. W takim stopniu wadliwy akt organu administracji podlega uchyleniu przez sąd administracyjny (zob. wyrok WSA z 22.10.2021 r., IV SA/Po 717/21).Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł), należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.Ponownie rozpatrując sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ II instancji, zweryfikowawszy i uwzględniwszy fakt uchylenia Decyzji PnB, rozpozna sprawę w jej całokształcie, jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł), należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.Ponownie rozpatrując sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ II instancji, zweryfikowawszy i uwzględniwszy fakt uchylenia Decyzji PnB, rozpozna sprawę w jej całokształcie, jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.