Wyrok - II SA/Po 379/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz MiastaOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
świadek
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Edyta Podrazik
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. (w decyzji omyłkowo wskazano rok 2022), nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zmianami dalej u.p.z.p.) odmówił nakazania właścicielom nieruchomości działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] i działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...], tj. A. i Z. M., przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 5 lipca 2021 r. wpłynął wniosek właścicieli nieruchomości położonych w G. , oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], [...], [...] oraz [...]. We wniosku wniesiono o przeprowadzenie kontroli sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wskazując, że na tych działkach miało dojść do zmiany ukształtowania terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych i innych materiałów, co w konsekwencji miało doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych oraz zalewania nieruchomości sąsiednich. Wnioskodawcy domagali się wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.W dniu 19 lipca 2021 r. organ ustalił krąg stron postępowania, a pismem znak [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wyjaśnienia faktycznego sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ulicach [...], [...] i [...] w G. . Jednocześnie pismem znak [...] przekazano sprawę w zakresie zmiany stosunków wodnych do Wydziału Ochrony Środowiska. W dniu 20 lipca 2021 r. sporządzono dokumentację fotograficzną terenu objętego postępowaniem.Pismami znak [...] do [...] z dnia 26 lipca 2021 r. organ zwrócił się do właścicieli wskazanych nieruchomości o przedstawienie informacji dotyczących ewentualnych zmian zagospodarowania terenu (czy miały one charakter trwały czy czasowy) oraz wskazanie podstaw prawnych użytkowania nieruchomości (decyzja o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę).W toku postępowania właściciele działek nr [...], [...] i [...] wskazali, że podniesienie terenu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] nastąpiło w związku z budową ul. [...], natomiast zmiana ukształtowania działek nr [...] i [...] była związana z realizacją zabudowy mieszkaniowej. Poinformowali również o posiadaniu dokumentacji fotograficznej i filmowej dotyczącej zalania nieruchomości w 2020 i 2021 r., której jednak nie przedłożyli. Właściciele działek nr [...] i [...] wyjaśnili, że sposób ich zagospodarowania jest zgodny z wydanymi decyzjami administracyjnymi, natomiast właściciel działki nr [...] oraz właściciel działki nr [...] oświadczyli, że nie dokonywali zmian w zagospodarowaniu swoich nieruchomości. Właściciel działki nr [...] wskazał, że budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę i zakończony w 2011 r. Z kolei właściciele działek nr [...] i [...] wyjaśnili, że sposób zagospodarowania tych nieruchomości pozostaje niezmieniony od wielu lat, a istniejąca zabudowa została wykonana na podstawie stosownych pozwoleń na budowę.Ponadto organ I instancji ustalił, że zalanie nieruchomości było związane z wyjątkowo intensywnymi opadami deszczu występujących w dniu 22 czerwca 2021 r., a nie działaniem właścicieli nieruchomości i samowolnymi zmianami na gruncie.Pełnomocnicy właścicieli działek nr [...] oraz [...] i [...] składali obszerne uwagi i wnioski dowodowe, kwestionując ustalenia organu dotyczące przyczyn zalewania nieruchomości oraz przedkładając dokumentację dotyczącą ukształtowania terenu, opadów atmosferycznych i odwodnienia. Dalsze stanowiska przedstawiali również właściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], podtrzymując rozbieżne oceny wpływu zagospodarowania działek sąsiednich na spływ wód opadowych.Właściciel nieruchomości nr [...] i [...] poinformował, że sposób zagospodarowania terenu stanowiącego jego własność nie zmienił się od wielu lat. Istniejące budynki zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 23 sierpnia 1999 r. oraz pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 marca 2011 r.Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji doszedł do wniosku, że analiza dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, w tym złożonych przez strony decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, archiwalnych ortofotomap, dokumentacji fotograficznej oraz wyjaśnień stron, nie potwierdziła, aby na działkach nr [...] i [...] doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na podniesieniu rzędnych terenu lub wykonaniu robót ziemnych w zakresie wykraczającym poza wcześniej zatwierdzone zamierzenia inwestycyjne. Burmistrz podkreślił, że istniejąca zabudowa została zrealizowana na podstawie prawomocnych decyzji, a strony zarzucające zmianę ukształtowania terenu nie przedstawiły dowodów pozwalających na jednoznaczne ustalenie czasu, zakresu oraz charakteru rzekomych zmian, materiał dowodowy nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy sposobem zagospodarowania działek nr [...] i [...] a występowaniem podtopień na nieruchomościach sąsiednich. W szczególności nie ustalono, aby właściciele tych nieruchomości podejmowali działania skutkujące zmianą kierunku odpływu wód opadowych lub ograniczeniem naturalnej retencji terenu w stopniu uzasadniającym zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Organ przyjął natomiast, że udokumentowane przypadki zalania nieruchomości były przede wszystkim następstwem wyjątkowo intensywnych opadów atmosferycznych, jakie wystąpiły w dniu 22 czerwca 2021 r., mających charakter zdarzenia nadzwyczajnego i obejmujących swoim zasięgiem znaczny obszar gminy. Zdaniem Burmistrza brak było w sprawie podstaw do przyjęcia, że przyczyną zalania była nielegalna zmiana zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Mając to na uwadze organ odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.Od powyższej decyzji zostały wniesione dwa odwołania: D. B. reprezentowanego przez r. S. oraz M. G..Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. G..Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 lutego 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania D. B., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji co do tego, iż na terenie działek nr [...] i [...] nie doszło do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która uzasadniałaby nałożenie sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Z akt sprawy nie wynika, aby właściciele wyżej wymienionych nieruchomości dokonali zmiany zagospodarowania, który doprowadziłby do sprzeczności z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu tych nieruchomości. Przeciwnie, zagospodarowanie terenu spornych działek jest zgodne z wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego nie wynika, aby zostały nawiezione ewentualne masy ziemi niezwiązane z budową obiektów posadowionych na tych działkach i aby masy te przekształciły rzeźbę terenu przedmiotowych działek, doprowadzając do zmiany dotychczasowych funkcji bądź poprzez nadanie im nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie działek cech pozwalających wykorzystywać je zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami na budowę. Podkreślono, że samo nawiezienie ziemi nie zawsze spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, albowiem przeznaczenie terenu może pozostać takie same – dalej może stanowić grunt o pierwotnym przeznaczeniu.Końcowo Kolegium podkreśliło, że przesłanek zastosowania normy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie należy utożsamiać z okolicznościami uzasadniających wydanie przez właściwy organ decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Ponadto przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie może służyć rozwiązywaniu konfliktu sąsiedzkiego.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. B. reprezentowany przez r. S., zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2025 r., nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] zarzucając, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i art. 7 i 77 k.p.a.Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi wskazano, że właściciele sąsiednich nieruchomości dokonali nawiezienia mas ziemnych oraz innych materiałów (odpadów), w następstwie czego doprowadzili do zmiany ukształtowania powierzchni tych nieruchomości podnosząc ich rzędną o ok. 3 m. Zdaniem skarżącego doszło do zasypania istniejącej wcześniej na terenie przedmiotowych nieruchomości niecki, będącej naturalnym zbiornikiem retencji wód opadowych po to by pozyskać miejsce na budowę kolejnego budynku. Następstwem nielegalnej zmiany zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości było nie tylko zalanie w dniu 22 czerwca 2021 r. nieruchomości skarżącego oraz kilku innych nieruchomości, ale także zalanie drogi gminnej, jaką jest ul. [...] w miejscowości G., na terenie gminy [...].W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2025 r. pełnomocnik uczestników postępowania I. L. i A. L. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że z wydruków fragmentów ortofotomap z lat 2001, 2007, 2011, 2012, 2016, 2019, 2020 i 2021 nie wynika, aby do czasu realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, prowadzonej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 8 marca 2019 r. oraz zgłoszenia budowy z 24 maja 2019 r., doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko, podkreślając że doszło do samowolnego podwyższenia rzędnych terenu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedłożył oświadczenia M. G. oraz R. G. – właścicieli sąsiednich nieruchomości – znajdujące się w aktach administracyjnych. Zdaniem skarżącego uczestnicy sukcesywnie nawozili masy ziemne, czego nie legalizuje późniejsza realizacja budynku mieszkalnego na podstawie wydanej decyzji.W piśmie procesowym z dnia 13 października 2025 r. pełnomocnik uczestników postępowania I. L. i A. L. przedłożył opinię geodety, z której wynika, że dostępne materiały kartograficzne są nieaktualne, co uniemożliwia wyprowadzenie jednoznacznych i kategorycznych wniosków co do zmian ukształtowania terenu.W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że mimo treści opinii geodety nadal uważa, iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu poprzez sukcesywne nawożenie mas ziemnych.W piśmie z 18 lutego 2026 r. pełnomocnik uczestników I. L. i A. L. ponownie przedłożył do akt sprawy opinię prawną prof. W. , przytaczając argumentację zawartą w opinii, która wcześniej została już złożona do akt sprawy.W odpowiedzi z 13 kwietnia 2026 r. skarżący zakwestionował stanowisko uczestników postępowania. Podniósł, że określenie wykonanych prac jako niwelacji terenu nie oddaje ich rzeczywistego charakteru, gdyż w jego ocenie doszło do sukcesywnego nawożenia znacznych ilości ziemi i podwyższenia poziomu terenu bez wymaganego zezwolenia.Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko, podkreślając, że prace związane z nawiezieniem ziemi i podwyższeniem terenu były prowadzone zarówno przed jak i po wejściu w życie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na dowód czego przedłożono oświadczenia właścicielek sąsiednich nieruchomości. Podkreślił, że w sprawie powinny być zastosowane obecnie obowiązujące przepisy.Pełnomocnik uczestników postępowania I. L. i A. L. r. J. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, że roboty budowlane – polegające na budowie domu na działkach uczestników miały miejsce w 2019 r. Nie kojarzy konkretnej daty kiedy jego klienci nabyli te nieruchomości, natomiast odnosząc się do nieruchomości A. i Z. M., podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie wykazano by nawieziono na te nieruchomości ziemię i podniesiono poziom gruntu po 2002 r.Pełnomocnik wymienionych uczestników r. J. wyjaśnił, że pp. L. nabyli działki nr [...] i [...] w 2018 r. Ponadto podkreślił, że w postępowaniu nie wykazano by nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu zarówno działek uczestników i działek pp. M.. Wszystkie prace prowadzone na wymienionych działkach były prowadzone legalnie na podstawie pozwoleń i były związane z budową obiektów budowlanych.Obecny na rozprawie uczestnik M. G. oświadczył, że popiera skargę, podtrzymuje pismo z 14 lutego 2022 r., które jest w aktach administracyjnych. Wskazał, że był świadkiem, że w latach 2000-2002 pp. M. nawieźli ziemię i podnieśli poziom terenu swoich nieruchomości. Jego działka nie była zalewana do 2022 r. kiedy to nastąpiło zalanie po silnych deszczach, co spowodowało wystąpienie z wnioskiem z 5 lipca 2021 r. Na działkę pp. L. została nawieziona ziemia, ich teren został podniesiony zarówno w roku 2002, jak i podczas budowy przez nich domu ok. roku 2020-2021. Uczestnik wyjaśnia, że na części działek pp. M. i pp. L. była niecka, która została zasypana, co spowodowało wyrównanie terenu, a w okolicach 2004 r. na działkach pp. M. została również nawieziona ziemia, w związku z urządzaniem ogrodu. Wedle pamięci uczestnika postępowania na działkach pp. M. po powstaniu drugiego z obiektów budowlanych (późniejszego) nie było nawożonej ziemi.Pełnomocnik skarżącego podał, że pp. M. dokonali zasypania niecki znajdującej się na części ich nieruchomości po to aby wyrównać teren pod przyszłą inwestycję. W październiku 2025 r. Z. M. dostał pozwolenie na budowę trzeciego domu na terenie, który został zniwelowany.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2026 r. poz. 143 – zwanej dalej jako P.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2025 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 15 lutego 2023 roku (w decyzji omyłkowo wskazano rok 2022), nr [...], odmawiającej nakazania właścicielom działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] i działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...], tj. A. i Z. M., przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Organy uznały, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu ww. działek w rozumieniu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, w tekście jako u.p.z.p.).Stosownie do wspomnianego przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu do dnia 23 września 2023 r.) w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.Podkreślenia wymaga, że zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest pojęciem, które nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak mając na uwadze charakter urbanistyczny tego pojęcia, odwołuje się ono do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję. Zmiana ta może nastąpić poprzez nadanie terenowi nowego przeznaczenia, lub poprzez pozbawienie cech pozwalających na wykorzystywanie go zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy lub m.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 432/19 ; dostępny w CBOSA).Analiza powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest przy tym pogląd, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18; dostępny w CBOSA).Niewątpliwie jednak podstawowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie danej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Rozstrzygając w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. organ powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan został uchwalony (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 13 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 918/21; dostępny w CBOSA). Istotny jest również rodzaj zmiany zagospodarowania terenu, gdyż zakres omawianego przepisu jest ograniczony – może on dotyczyć takiej zmiany zagospodarowania terenu, która zasadniczo nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru budowy. Ten ostatni sposób zmiany zagospodarowania terenu, jeżeli następuje niezgodnie z prawem, wiąże się bowiem z kompetencją nadzorczą organów nadzoru budowlanego.Istotne jest również wskazanie – na co zwracano uwagę w toku postępowania – że kompetencja przewidziana w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowana tylko w odniesieniu do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od 11 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z 31.10.2012 r., II OSK 1179/11; dostępny w CBOSA). Faktycznie brak jest przepisu przejściowego, który skutki art. 59 ust. 3 u.p.z.p. rozciągałby z mocą wsteczną. Tym samym przepis ten ma zastosowanie tylko do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Uprzednio zaś obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) nie zawierała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Samowolna zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, dokonana przed dniem 11 lipca 2003 r., nie może być sankcjonowana na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Zwrócić uwagę należy na to, że przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r., nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Zastosowanie zatem art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz. Ustalenie, że zmiany dokonano przed wejściem w życie wskazanej ustawy wyklucza zatem stosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w lipcu 2021 r. w celu wyjaśnienia faktycznego sposobu zagospodarowania terenu stanowiącego nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...], [...] i [...] w G. .Ostatecznie organ wydał rozstrzygnięcia dotyczące działek nr [...] i [...] (sprawa o sygn. akt II SA/Po 379/25) oraz odrębnie w odniesieniu do działek nr [...] i [...] (niniejsza sprawa). Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, jakie rozstrzygnięcia zostały podjęte w odniesieniu do pozostałych działek objętych wszczętym postępowaniem.Niezależnie od powyższego równolegle prowadzone jest przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] postępowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych, wszczęte na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, dotyczące tego samego stanu faktycznego.D. B. w toku postępowania podnosił, że w następstwie nawiezienia materiałów ziemnych na działki nr [...] i [...], stanowiące własność I. i A. L., a także na działki nr [...] i [...], będące własnością A. i Z. M., doszło do podwyższenia rzędnej terenu tych nieruchomości. Działki należące do A. i Z. M. położone są pomiędzy nieruchomością I. i A. L. a nieruchomością D. B.. Zdaniem skarżącego zmiana ukształtowania terenu ww. nieruchomości spowodowała zmianę kierunku oraz sposobu spływu wód opadowych, co w konsekwencji doprowadziło do zalania należącej do niego nieruchomości podczas deszczu nawalnego, który wystąpił w czerwcu 2021 r. Zdaniem skarżącego nawiezienie ziemi nie było związane z wykonywaną na ww. nieruchomościach budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie było zgodne z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniach na budowę. Skarżący żądał wydania decyzji w przedmiocie nakazu przywrócenia ukształtowania powierzchni terenu stanowiącego działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] i [...] sprzed samowolnej zmiany rzędnych.Wbrew jednak oczekiwaniom skarżącego, ani organy ani Sąd nie dopatrzyły się tego by w sprawie doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p.Z akt sprawy wynika, że właściciel nieruchomości nr ewid. [...] i [...] poinformował, że sposób zagospodarowania terenu stanowiącego jego własność nie zmienił się od wielu lat. Istniejące budynki zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 23 sierpnia 1999 r. oraz pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 29 marca 2011 r.Podczas rozprawy pełnomocnicy właścicieli działek nr [...] i [...] oświadczyli, że w postępowaniu administracyjnym nie wykazano, aby na nieruchomości pp. M. (tj. działki nr [...] i [...]) nawieziono ziemię i podniesiono poziom gruntu po 2002 r. Podkreślono, że wszystkie prowadzone prace były wykonywane legalnie, na podstawie wymaganych pozwoleń i pozostawały w związku z realizacją inwestycji budowlanych.Obecny na rozprawie uczestnik postępowania M. G. oświadczył nadto, że był świadkiem, że w latach 2000-2002 pp. M. nawieźli ziemię i podnieśli poziom terenu swoich nieruchomości. Należy wobec tego zauważyć, że opisywane przez uczestnika zdarzenia miały miejsce przed wejściem w życie ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto uczestnik oświadczył, że prawdopodobnie około w 2004 r. pp. M. nawieźli na swoje działki ziemię urządzając ogród. Dalej uczestnik oświadczył, że po realizacji na działkach nr [...] i [...] drugiego obiektu budowlanego (tj. po roku 2011) ziemia na te działki nie była nawożona.Sąd zauważa, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, przedłożona przez strony postępowania, obrazuje kolejne etapy realizacji inwestycji na działkach w G. , w tym nawiezienie mas ziemnych oraz skutki zalania nieruchomości w czerwcu 2021 r. Sam fakt zgromadzenia na nieruchomości mas ziemnych nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do przyjęcia, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Trafnie bowiem organy obu instancji ustaliły, że masy ziemne zostały nawiezione w związku z realizacją inwestycji budowlanej. Brak jest w aktach sprawy dowodów na to, że właściciele nieruchomości nr [...] i [...] dokonali podwyższenia terenu niezwiązanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na którego budowę uzyskali stosowne zezwolenie. Sąd wskazuje również, że nie znajduje poparcia w materiale dowodowym twierdzenie skarżącego by nawiezione masy ziemne "nosiły znamiona odpadów".Na podstawie zgromadzonych dowodów niemożliwe było przyjęcie by nawiezienie mas ziemnych stanowiło samowolę urbanistyczną. Przeciwnie, z akt sprawy wynika że roboty wykonane na działkach nr [...] i [...] miały charakter legalny i nie zmieniają tego złożone do akt mapy, zdjęcia czy oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich.Jak już wcześniej wskazano, zmiana zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu, do którego dochodzi wskutek określonych działań faktycznych, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie mu nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie go cech pozwalających wykorzystywać go w dotychczasowy sposób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., II OSK 139/17, opubl. w CBOSA). Działaniom polegającym na nawiezieniu ziemi w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] nie można przypisać takiego charakteru, bowiem działania te nie zmieniły przeznaczenia gruntu.Na marginesie warto zauważyć, że niwelacja terenu, jeżeli stanowi element realizacji zamierzenia budowlanego, podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, natomiast stosownie do art. 41 ust. 2 p.b. do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Oznacza to, że prace polegające na wyrównaniu terenu, wykonywane jako element przygotowania inwestycji budowlanej, pozostają funkcjonalnie związane z realizacją obiektu budowlanego i nie mogą być oceniane w oderwaniu od całego procesu inwestycyjnego.Natomiast ewentualne skutki w zakresie naruszenia stosunków wodnych oceniane będą w odrębnym postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów art. 234 Prawa wodnego.Z tych wszystkich względów Sąd nie przychylił się do stanowiska skarżącego i uznał, że skarga D. B. jest niezasadna.Końcowo Sąd zwraca organowi uwagę, że w dacie decyzji organu I instancji pojawił się błąd, który nie został zauważony przez organ II instancji. Mianowicie błędnie wskazano, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] została wydana w dniu 15 lutego 2022 r. podczas gdy z samej jej treści i chronologii zdarzeń wynika, że rozstrzygnięcie wydano 15 lutego 2023 r. Uchybienie to pozostawało jednak bez wpływu na wynik sprawy.Reasumując należy podkreślić, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten odnosi się do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przeanalizowały i zbadały przedkładane przez strony dowody i doszły do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Nawiezienie mas ziemnych stanowiło etap realizacji inwestycji budowlanej, na którą inwestorzy uzyskali wymagane decyzje i pozwolenia. Organy wykazały to w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego (i popierających go uczestników postępowania), by nawiezienie mas ziemnych na działki nr [...] i [...] podpadało pod normę art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i doprowadziło do funkcjonalnego przekształcenia terenu tych działek.Dodać należy, że prowadzone postępowanie nie zastępuje postępowania w sprawie zmianę stosunków wodnych czy postępowania sąsiedzkiego o charakterze cywilnym.Wobec tego Sąd uznał, że zakwestionowane decyzje odpowiadają prawu – wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Organy prawidłowo zweryfikowały przesłanki z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił./-/ P. [...] /-/ E. Podrazik /-/ I. Paluszyńska. skargę oddalił./-/ P. [...] /-/ E. Podrazik /-/ I. Paluszyńska