Wyrok - IV SA/Wr 673/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 października 2025 r. nr SKO 4511.76.2025 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżonąUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 października 2025 r. nr SKO 4511.76.2025 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Aneta Brzezińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 28 maja 2025 r. M. G. (dalej: skarżący) zwrócił się do organu I instancji o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie leczenia zęba (ekstrakcja prosta) w kwocie 1.200 zł na rzecz kliniki D. Do wniosku skarżący załączył paragon nr [...]/[...] wystawiony przez D. na kwotę 1.200 zł za wykonanie usługi.Z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 1 września 2025 r. wynika, że choć skarżący zamieszkuje wspólnie z siostrzenicą to prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą przewlekle chorą, nie pracuje i od 18 lutego 2025 r. uzyskał uprawnienie do świadczenia emerytalnego z ZUS. Dochód skarżącego pochodzący ze świadczenia emerytalnego z ZUS w miesiącu kwietniu 2025 r. wyniósł 3.139,48 zł. Poza tym, w miesiącu tym skarżący dodatkowo otrzymał jednorazowe świadczenie emerytalne tzw. trzynastkę w wysokości 1.484,81 zł, które nie jest wliczane do dochodu. Po potrąceniu komorniczym w kwocie 524,26 zł do faktycznej dyspozycji skarżącego w miesiącu kwietniu 2024 r. pozostawała kwota 4.100,03 zł.Decyzją z 1 września 2025 r. (MOPS/ZTPS 1/ZCS/001065/2025), organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na opłacenie leczenia stomatologicznego. Od tej decyzji skarżący wywiódł odwołanie, w którym wyraził swoje niezadowolenie z odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na opłacenie leczenia stomatologicznego, wskazał na sytuację w jakiej się znajduje oraz podważył prawidłowość wydatkowania środków publicznych przez Gminę Wrocław.Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO) decyzją z 15 października 2025 r. (4511.76.2025) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO – przywołało treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 41 ustawy z 12 marca 2004 r. ustawy o pomocy społecznej (Dz.U z 2025 r., poz. 1214 ze zm., dalej: u.p.s.) i podkreśliło, że zasadą jest, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza ustawowo określonego kryterium, wynoszącego dla osób samotnie gospodarujących i osób w rodzinie, odpowiednio: 1 010 zł i 823 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s.Dalej SKO podniosło, że dla osób, które nie spełniają wspomnianego kryterium dochodowego służy m.in. specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., który powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej.SKO zaznaczyło również, iż pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki oraz że świadczenia udzielone w jej ramach nie muszą pokrywać całości niedostatków podopiecznych. Poza tym podkreśliło, że treść art. 41 pkt 1 u.p.s. wskazuje, że specjalny zasiłek celowy związany jest z zaspokojeniem konkretnej potrzeby bytowej. Jest nieokresową i doraźną formą pomocy finansowej, która jest adresowana do osób przekraczających kryterium dochodowe i która może być udzielona w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przez szczególnie uzasadniony przypadek należy natomiast rozumieć sytuację, która wskazuje, że jednostka (rodzina) mimo przekroczenia kryterium dochodowego umożliwiającego korzystanie z pomocy celowej organu, nie jest w stanie zaspokoić niezbędnej potrzeby bytowej. W ocenie SKO, szczególnie uzasadniony przypadek może łączyć się np. z nagłym zachorowaniem lub pogorszeniem się dotychczasowego stanu zdrowia, zaistnieniem jakiegoś innego zdarzenia losowego, mającego negatywny wpływ na dotychczasowe funkcjonowanie jednostki (rodziny), czy inaczej ingerującego w jej plany życiowe, skutkującego zwiększeniem się dotychczasowych wydatków jednostki (rodziny), w tym z uwagi na pojawienie się w ich następstwie nowych potrzeb bytowych. W istocie, szczególnie uzasadniony przypadek może oznaczać albo zaistnienie w okolicznościach faktycznych danej sprawy nadzwyczajnej potrzeby bytowej, potrzeby nietypowej z perspektywy dotychczasowego funkcjonowania jednostki (rodziny), np. konieczności wykonania nierefundowanych badań lekarskich lub istnienie typowej potrzeby bytowej, której jednostka (rodzina) ze względu na szczególne, nadzwyczajne okoliczności, nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić ze środków przekraczających kryterium dochodowe. Poza tym specjalny zasiłek celowy, należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku, ustawa pozostawia swobodnej ocenie organu, wskazując tylko, że maksymalna kwota zasiłku nie może przekraczać stosownego kryterium dochodowego. Z art. 41 pkt 1 u.p.s. nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie.Uwzględniając powyższe rozważania SKO uznało, decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skarżący niewątpliwie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej spowodowanej długotrwałą chorobą. Wystąpienie trudnej sytuacji życiowej nie oznacza jednak, że wszystkie jego potrzeby muszą i mogą zostać zaspokojone w ramach środków pomocy społecznej. Miesięczny dochód skarżącego wynosi 3.139,48 zł, a więc 310% kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Natomiast uwzględniając okoliczność otrzymania jednorazowego świadczenia emerytalnego w wysokości 1.484,81 zł oraz dokonania potrącenia komorniczego z emerytury na kwotę 524,26 zł, do faktycznej dyspozycji skarżącego w miesiącu kwietniu 2025 r. pozostawało 4.100,03 zł. Tymczasem koszt opłacenia leczenia stomatologicznego wynosił 1.200 zł. Dlatego też, zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie uznał, że opłacenie leczenia stomatologicznego nie stanowi potrzeby bytowej skarżącego, która nie może być zaspokojona przy wykorzystaniu własnych możliwości. W takiej sytuacji organ zasadnie odmówił uwzględnienia zgłoszonego wniosku.Dalej SKO uznało, że zgłoszonej przez skarżącego potrzeby, w postaci opłacenia leczenia stomatologicznego, w ogóle nie sposób uznać za niezbędną potrzebę bytową, której zaspokojenie wymagałoby udzielenia pomocy celowej. Skarżący jako osoba pobierająca emeryturę z ZUS, objęty jest obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, dzięki czemu posiada dostęp do bezpłatnej służby zdrowia. Tymczasem z treści paragonu nr 35/2025 wynika, że leczenie stomatologiczne skarżącego obejmowało ekstrakcję prostą zęba, który to zabieg wymieniony jest wśród świadczeń gwarantowanych finansowanych ze środków publicznych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. z 2025 r. poz. 615). Skarżący miał wiec możliwość nieodpłatnego zaspokojenia swojej potrzeby, wybrał jednak leczenie odpłatne, wobec czego nie może oczekiwać, że jej wybór zostanie sfinansowany w ramach pomocy społecznej.Ponadto SKO wskazało, że o ile świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, w tym specjalny zasiłek celowy, może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, to jednak nie może to być potrzeba już zaspokojona, co w sprawie ma miejsce. Skoro potrzeba zgłoszona została przez skarżącego już zaspokojona (w dniu 4 kwietnia 2025 r. przeprowadzono leczenie stomatologiczne, o czym świadczy dołączony do akt sprawy paragon nr [...]/[...]), to nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej. Również więc z tego względu zasadna była odmowa uwzględnienia zgłoszonego wniosku. Środki finansowe w postaci specjalnego zasiłku celowego mogą bowiem być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Chodzi tu zatem o potrzeby niezrealizowane.Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę w której podniósł, że nie może zaspokoić swoich potrzeb z uwagi na odebranie uprawnień. Wyraził niezadowolenie z działania służb i podmiotów publicznych przez Gminę Wrocław. Poza tym w piśmie, które wpłynęło do SKO 27 listopada 2025 r. skarżący zawarł zarzuty dotyczące innych postępowań administracyjnych, w tym postępowania w wyniku którego został zwolniony z pracy i zachorował na nowotwór, co w jego ocenie, uzasadnia przyznanie środków na leczenie i inne wydatki.SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdzić należało, że skarga okazała się zasadna.Materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2026 r. poz. 639 ze zm.; dalej; u.p.s.), w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy.Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 u.p.s., przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1.010 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasadą jest zatem, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (w tym prawo do zasiłku celowego) przysługuje osobom, których dochód nie przekracza ustawowo określonego kryterium, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s.Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy wskazać zatem, że przy ocenie możliwości przyznania osobie zasiłku celowego w pierwszej kolejności badane jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego według reguł ustawowych. Organy niewadliwie ustaliły, że kryterium dochodowe 1.010,00 zł zostało przekroczone, gdyż na podstawie wywiadu środowiskowego z 1 września 2025 r. ustalono, że dochód skarżącego wynosił 3.139,48 zł. tj. 310 % kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., co eliminowało uwzględnienie wniosku na podstawie samego art. 39 u.p.s., czyli w zakresie "zwykłego" zasiłku celowego.Organy rozważyły również możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s.. Przepis art. 41 u.p.s. stanowi natomiast, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.Zauważyć należy, że w przypadku świadczenia z art. 41 pkt 1 u.p.s., warunkiem do jego otrzymania jest nie tylko wykazanie konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ale zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Podkreślić przy tym należy, że decyzja w sprawie specjalnego zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej, w ramach której organ zobligowany jest do szczególnie wnikliwego rozpatrzenia sprawy, dokonania wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i do rozważenia wszystkich okoliczności na podstawie zebranego materiału dowodowego po myśli art. 80 k.p.a. oraz do zaprezentowania według art. 107 § 3 k.p.a. wszystkich przesłanek jakimi się kierował przy wyborze kierunku rozstrzygnięcia w danej sprawie. Działając w granicach uznania administracyjnego organ pomocy społecznej przyznaje świadczenie pieniężne w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (wyroki NSA: z 15 maja 2018 r., I OSK 2681/17; z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1377/21; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 3109/15; CBOSA).W toku postępowania o przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ powinien zatem ustalić, czy wnioskodawca wnosi o zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej i czy wystąpiły szczególne okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Konieczne jest również ustalenie, czy wnioskodawca korzysta z pomocy społecznej, jakie są możliwości finansowe pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób wnioskujących o udzielenie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Po dokonaniu ustaleń faktycznych, mając na względzie słuszny interes strony, interes społeczny i ogólne zasady pomocy społecznej, organ ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania pomocy i jej wysokości. Dopiero ustalenie tych wszystkich elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i czy w danej sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie. W sprawie skarżącego w tej materii, w ocenie Sądu, organy nie poczyniły jednak wyczerpujących ustaleń, co też musiało skutkować koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji.W pierwszej kolejności podnieść należy, że wskazana przez skarżącego potrzeba związana z leczeniem stomatologicznym stanowi realizację podstawowej (elementarnej) potrzeby bytowej człowieka. Według W. Maciejki potrzeba niezbędna to taka, "bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania człowieka". Według E. Kuleszy niezbędność powinna być odnoszona do biologicznej egzystencji, a także do zaspokajania różnorodnych potrzeb społecznych (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII). Organy przyjęły jednak, że zgłoszonej przez skarżącego potrzeby, w postaci opłacenia leczenia stomatologicznego, w ogóle nie sposób uznać za niezbędną potrzebę bytową, której zaspokojenie wymagałoby udzielenia pomocy celowej, gdyż pomimo tego, że skarżący jest objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, dzięki czemu posiada dostęp do bezpłatnej służby zdrowia, to skorzystał z leczenia odpłatnego. Organy nie ustaliły przy tym jednak, czy potrzeba objęta wnioskiem - czyli konieczność ekstrakcji zęba w ramach leczenia stomatologicznego - była zabiegiem planowanym, czy też pojawiła się w związku z nagłym zdarzeniem, którego skarżący nie mógł przewidzieć i stąd zaistniała konieczność skorzystania z leczenia prywatnego w trybie pilnym. Istnienie takiego stanu rzeczy mogłoby natomiast stanowić przyczynę uzasadniającą konieczność wykonania zabiegu w ramach prywatnej praktyki zamiast w ramach nieodpłatnych świadczeń gwarantowanych finansowanych ze środków publicznych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. z 2025 r. poz. 615). Co z kolei dowodziłoby okoliczności, iż skarżący nie tyle co zrezygnował z nieodpłatnego leczenia na rzecz leczenia prywatnego, czy też wybrał odpłatne leczenie, lecz niejako został zmuszony do skorzystania z tej drogi leczenia (zdarzenie nagłe, tryb pilny wymagający natychmiastowej reakcji). Organy nie wyjaśniły zatem dostatecznie, czy w sprawie skarżącego zaistniał ten "szczególny przypadek", o którym mowa w art. 41 u.p.s., warunkujący możliwość przyznanie mu pomocy.Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwość udzielenia świadczeń z pomocy społecznej zależy jednak zatem tylko od potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale także od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. I choć z przepisów u.p.s. nie wynika, aby ustawodawca przewidział obligatoryjny obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji analizy szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organów pomocowych, ilości środków finansowych jakimi dysponuje w skali miesiąca, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy, to jednak zważywszy na treść ww. przepisu przyjąć należy, że z uzasadnienia decyzji odmawiających wnioskowanej pomocy winno wynikać, iż organy dokonały jednak analizy w tym zakresie, oczywiście z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji bytowej osoby wnioskującej o pomoc. Powyższego nie można wywieść z uzasadnień zaskarżonych decyzji.Wreszcie podnieść należy, iż choć u skarżącego leczenie stomatologiczne zostało przeprowadzone 4 kwietnia 2025 r., a zatem bez wątpienia jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy (28 maja 2025 r.), to jednak nie zostało ono przez skarżącego opłacone. Powyższe wynika z podpisanego przez skarżącego 4 kwietnia 2025 r. "zobowiązania do zapłaty" na rzecz D. za ekstrakcję zęba. Tymczasem okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organy, które uznały, że skoro zabieg został wykonany, to skarżący zaspokoił już "we własnym zakresie, własnym staraniem" (w ramach posiadanych środków) potrzebę bytową. Poza tym, nadmienić należy, że świadczenia pomocy społecznej nie mają na celu "wyręczenie beneficjentów" w uzyskiwaniu środków niezbędnych do egzystencji, ale mają stanowić wsparcie w tych wysiłkach (por. art. 3 ust. 1 u.p.s.). Oznacza to, że świadczenia pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, tj. Taki, który ma uzupełniać aktywność wnioskodawców. Dopuszczalne jest zatem również miarkowanie wysokości wnioskowanej pomocy.Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organy ponowie rozpoznając sprawę - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - uwzględnią wytyczne wynikające z treści uzasadnienia wyroku.. - uwzględnią wytyczne wynikające z treści uzasadnienia wyroku.