Wyrok - III OSK 556/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Artur Kuś sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 785/24 w sprawie ze skargi M. Ś. na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr BGM-VII.540.1.6Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Artur Kuś sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 785/24 w sprawie ze skargi M. Ś. na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr BGM-VII.540.1.6
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Artur Kuś
Podstawa prawna
art. 176
ppsa
art. 185
ppsa
art. 188
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 182
ppsa
art. 174
ppsa
art. 3
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 785/24 oddalił skargę M. Ś. (dalej: "skarżący") na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ") z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr BGM-VII.540.1.6.2023.WM w przedmiocie odmowy przydziału mieszkania komunalnego.W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta, która polegała na poinformowaniu skarżącego, że nie spełnia przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 9 lutego 2023 r. o zawarcie umowy najmu mieszkania komunalnego.Sąd pierwszej instancji podniósł, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego, w piśmie z dnia 7 marca 2023 r., powołując się na przepisy uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr XLIII/900/2021 z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Rzeszów (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 5 marca 2021 r. poz. 893 z późn. zm.; dalej: "uchwała") oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172 z późn. zm.; dalej: "u.o.p.l."), organ poinformował skarżącego, że nie spełnia jednego z warunków do ubiegania się o mieszkanie na czas nieoznaczony, tj. nie jest członkiem wspólnoty samorządowej, przez co rozumie się osobę zamieszkującą na terenie Gminy Miasto Rzeszów z zamiarem stałego pobytu, ponieważ skarżący, zgodnie z jego oświadczeniem, mieszka w S. przy ul. [...].W piśmie z dnia 22 marca 2023 r. M. i E. Ś. zwrócili się o podanie informacji, na jakiej podstawie wydano decyzję o niezakwalifikowaniu ich do przydziału mieszkania komunalnego, bez wcześniejszego rozpoznania ich wniosku o zwolnienie z warunków umożliwiających przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego, zawartych w uchwale Rady Miasta Rzeszowa nr XLIII/900/2021 z dnia 23 lutego 2021 r., złożonego w oparciu o § 9 ust. 1 pkt 2 tej uchwały.W piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta poinformował, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie, przedstawione w piśmie z dnia 7 marca 2023 r. Wskazał, że Gmina Miasto Rzeszów, jak i każda inna gmina, wykonuje zadania publiczne w celu zaspokojenia potrzeb wszystkich swoich mieszkańców, natomiast członkiem wspólnoty samorządowej jest osoba zamieszkująca na terenie danej gminy, co wynika z art. 2 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu pozytywne rozpatrzenie wniosku byłoby sprzeczne z przepisami ustawowymi, ponieważ skarżący nie jest członkiem wspólnoty samorządowej Gminy Miasto Rzeszów.Organ wyjaśnił, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach prawnych można zwolnić z warunków, które zostały określone w uchwale, jednak powołany przepis § 9 ust. 2 uchwały nie daje możliwości zwolnienia z warunków wynikających z przepisów ustawowych. Zaznaczył przy tym, że ww. przepis jest nieprecyzyjny i w najbliższym czasie zostanie zmieniony. Organ poinformował również, że Gmina Miasto Rzeszów może udzielić pomocy w formie zamiany mieszkania jedynie w trybie zamiany między stronami, tj. pod warunkiem znalezienia osoby wynajmującej mieszkanie komunalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Rzeszów i wyrażającej chęć zamiany na mieszkanie komunalne w S..Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ww. ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 u.o.p.l. gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 u.o.p.l.). Na mocy art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. to rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Sąd wskazał też, że ustawodawca nie dopuścił możliwości przyznawania lokali mieszkalnych poza trybem (procedurą) określonym zarówno w ustawie o ochronie praw lokatorów, jak i uchwale określającej zasady wynajmowania lokali. W konsekwencji, nie ulega wątpliwości Sądu, że osoby kwalifikowane do najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy muszą spełniać określone w tej uchwale kryteria.Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że podstawowym jednak warunkiem umożliwiającym skorzystanie z pomocy w ramach mieszkaniowego zasobu komunalnego jest bycie członkiem wspólnoty samorządowej danej gminy, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.p.o.l. Natomiast pojęcie wspólnoty samorządowej zostało określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie mieszkańca gminy należy utożsamiać z pojęciem "osoby stale zamieszkującej". Zgodnie z tym zapatrywaniem zostało zdefiniowane pojęcie członka wspólnoty samorządowej w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr XLIII/900/2021 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy Miasto Rzeszów. Z kolei potwierdzeniem regulacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 1 u.p.o.l. jest treść § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLIII/900/2021.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący nie jest członkiem wspólnoty samorządowej Gminy Miasta Rzeszów, na stałe mieszka bowiem w mieszkaniu komunalnym w S. Z tych przyczyn organ nie mógł rozpatrzyć pozytywnie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miasta Rzeszów. Sąd podkreślił również, że zakres właściwości gminy rozciąga się w granicach jej terytorium i dotyczy tylko tych osób, które są jej mieszkańcami, przebywającymi na jej terytorium z zamiarem stałego pobytu. Świadczy o tym treść art. 1 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.Sąd pierwszej instancji odniósł się też do powoływanego przez skarżącego § 9 ust. 2 uchwały nr XLIII/900/2021, wskazując, że przepis ten obowiązywał w czasie rozpoznawania wniosku o przydział lokalu komunalnego i przewidywał, że Prezydent Rzeszowa w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak wyjątkowo trudna sytuacja zdrowotna, rodzinna czy społeczna, po uzyskaniu pisemnej i uzasadnionej opinii Komisji Mieszkaniowej, może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Prezydent dysponował uprawnieniem do zwolnienia z wymogów dotyczących trudnych warunków materialnych, czy też mieszkaniowych, związanych z metrażem przypadającym na osobę w rodzinie. Jednak w ocenie Sądu trudno przyjąć, by na podstawie tego przepisu Prezydent był uprawniony do zwolnienia z warunku polegającego na byciu członkiem wspólnoty samorządowej z uwagi na przywołany wyżej przepis art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. i wynikający z niego zakres władztwa gminy ograniczony do mieszkańców zamieszkujących na terenie danej gminy. W związku powyższym, niezależnie od tego, że skarżący znajduje się w szczególnej i trudnej sytuacji z uwagi na ciężką chorobę syna, która wiąże się z koniecznością ponoszenia nakładów związanych z rehabilitacją, terapią, leczeniem, koniecznością zapewnienia dostępu do odpowiednich placówek leczniczych i terapeutycznych, to jednak nie spełnia kluczowego warunku, jaki wynika z art. 4 ust. 1 u.p.o.l. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały Nr XLIII/900/2021 Rady Miasta Rzeszowa, ponieważ jako mieszkaniec S. nie jest członkiem wspólnoty samorządowej Gminy Miasto Rzeszów.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości.Działając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:a) art. 4 ust. 1 u.o.p.l. w zw. z § 2 pkt 4 i § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLIII/900/2021 Rady Miasta Rzeszowa – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec skarżącego kasacyjnie i w konsekwencji uznanie, iż skarżący kasacyjnie nie jest członkiem wspólnoty samorządowej, a zatem jego wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miasta Rzeszowa nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, chociaż zaskarżone przepisy prawa materialnego w tym zakresie w ogóle nie powinny mieć zastosowania, gdyż skarżący kasacyjnie na przestrzeni całego postępowania przed Prezydentem Miasta ubiegał się o udzielenie mu przydziału mieszkania komunalnego z zasobu Gminy Miasta Rzeszowa na podstawie trybu szczególnego dopuszczającego zwolnienie z wymagań ustanowionych dla członków wspólnoty samorządowej Gminy Miasta Rzeszów,b) § 9 ust. 2 uchwały nr XLIII/900/2021 Rady Miasta Rzeszowa - poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż Prezydent Miasta Rzeszowa nie był uprawniony do zwolnienia skarżącego kasacyjnie z warunków, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1) uchwały, a to z warunku polegającego na byciu członkiem wspólnoty samorządowej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa polegająca na poinformowaniu skarżącego o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu odpowiada prawu, chociaż z prawidłowo dokonanej wykładni § 9 ust. 2 uchwały wynika, że Prezydent Miasta w szczególnie uzasadnionych przypadkach mógł postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1, a zatem również z warunku posiadania statusu członka wspólnoty samorządowej Gminy Miasta Rzeszowa.W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i § 2 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów świadczenia prawa pomocy z urzędu, które nie zostały dotychczas uiszczone w całości ani w części.Ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono, na postawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta z dnia 18 kwietnia 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów świadczenia prawa pomocy z urzędu, które nie zostały dotychczas uiszczone w całości ani w części.Działając na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący zrzekł się rozprawy, wniósł ponadto o wyznaczenie posiedzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej w jak najszybszym terminie z uwagi na chęć zapewnienia dziecku skarżącego kasacyjnie niezbędnych warunków mieszkaniowych.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.W pierwszej kolejności należy podnieść, że jedynym kryterium kontroli zaskarżonego wyroku jest kryterium legalności, tak jak i Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę nie mógł zastosować innego kryterium niż zgodność z prawem. Wynika to wprost z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Innego kryterium niż zgodność z prawem nie mógł w tej sprawie zastosować Sąd pierwszej instancji.W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego.W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że w sprawie zaskarżona została czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa, która polegała na poinformowaniu skarżącego, że nie spełnia przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu mieszkania komunalnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.Przy czym wyjaśnić ponadto trzeba, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Na tym pierwszym etapie, działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Z powyższego wynika, że jedynie postępowanie w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu podlega kognicji sądów administracyjnych. Czynności organu wykonawczego gminy zatwierdzające listę oczekujących, a także pisma zawiadamiające o niespełnieniu przesłanek do ubiegania się o lokal, są więc czynnościami, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.Przechodząc do zbadania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 u.o.p.l. gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 u.o.p.l.). Na mocy art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. to rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Należy wskazać, że ustawodawca nie dopuścił możliwości przyznawania lokali mieszkalnych poza trybem (procedurą) określonym zarówno w ustawie o ochronie lokatorów jak i uchwale określającej zasady wynajmowania lokali. W konsekwencji, nie ulega wątpliwości, że osoby kwalifikowane do najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy muszą spełniać określone w tej uchwale kryteria.Podstawowym jednak warunkiem umożliwiającym skorzystanie z pomocy w ramach mieszkaniowego zasobu komunalnego jest posiadanie statusu członka wspólnoty samorządowej danej gminy. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.p.o.l., zgodnie z którym, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zatem zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w odniesieniu do wspólnoty samorządowej danej gminy. Z kolei pojęcie wspólnoty samorządowej zostało określone w art. 1 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że pojęcie mieszkańca gminy należy utożsamiać z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na terenie gminy. Zgodnie z tym stanowiskiem zostało również zdefiniowane pojęcie członka wspólnoty samorządowej w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr XLIII/900/2021 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Rzeszów. Stosownie do tego przepisu, przez członka wspólnoty samorządowej należy rozumieć osoby zamieszkujące na terenie Gminy z zamiarem stałego pobytu (centralizujące swoje potrzeby życiowe i prowadzące na tym terenie gospodarstwo domowe), który może być wykazywany w szczególności zaświadczeniami, poświadczeniami lub innymi odpowiednimi dokumentami, w tym:a) zameldowaniem na pobyt stały w granicach administracyjnych Rzeszowa,b) zatrudnieniem w granicach administracyjnych Rzeszowa.Potwierdzeniem regulacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 1 u.p.o.l. jest treść § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLIII/900/2021, zgodnie z którym, uprawnionymi do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Gminy są osoby, które:1) spełniają łącznie następujące kryteria:a) są członkami wspólnoty samorządowej,b) nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie,c) pozostają w trudnych warunkach materialnych, o których mowa w § 2 pkt 10 a uchwały.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w § 9 ust. 1 pkt 1 lit a uchwały nr XLIII/900/2021 jest powtórzeniem regulacji ustawowej (art. 4 ust. 1 u.o.p.l i art. 1 ust. 1 u.s.g.), mające na celu dookreślenie warunków, jakie musi spełniać wnioskujący o przydział lokalu w Gminie Miasto Rzeszów, by otrzymać uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a zatem nie zmienia charakteru z ustawowego na miejscowy tylko ze względu na umieszczenie jej w przepisach prawa miejscowego. Zwolnienie wnioskodawcy z warunku ustawowego, jakim jest bycie członkiem wspólnoty samorządowej, stanowiłoby również przekroczenie upoważnienia ustawowego, ustanowionego w art. 21 ust 3 u.o.p.l. i określającego, jakie elementy powinny być zawarte w uchwalanych przez radę gminy zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z tym przepisem zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.Cytowany przepis nie daje zatem podstaw do uregulowania przez gminę zwolnienia wnioskodawcy z warunków ustawowych, w tym posiadania statusu członka wspólnoty samorządowej, choć przewiduje możliwość udzielenia przez gminę pomocy w zamianie lokali pomiędzy najemcami lokali należących do różnych zasobów, a więc gmin (art. 21 ust. 3 pkt 4 u.o.p.l.).Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.o.p.l. w zw. z § 2 pkt 4 i § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLIII/900/2021 Rady Miasta Rzeszowa – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec skarżącego kasacyjnie i w konsekwencji uznanie, iż skarżący kasacyjnie nie jest członkiem wspólnoty samorządowej, a zatem jego wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miasta Rzeszowa nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, chociaż zaskarżone przepisy prawa materialnego w tym zakresie w ogóle nie powinny mieć zastosowania, gdyż skarżący kasacyjnie na przestrzeni całego postępowania przed Prezydentem Miasta ubiegał się o udzielenie mu przydziału mieszkania komunalnego z zasobu Gminy Miasta Rzeszowa na podstawie trybu szczególnego dopuszczającego zwolnienie z wymagań ustanowionych dla członków wspólnoty samorządowej Gminy Miasta Rzeszowa.Skarżący rzeczywiście nie jest członkiem wspólnoty samorządowej Gminy Miasta Rzeszów, co jest w sprawie bezsporne. W związku natomiast z przepisami ustawowymi (art. 4 ust. 1 u.o.p.l. i art. 1 ust. 1 u.s.g.), jako członek innej niż Gmina Miasto Rzeszów wspólnoty samorządowej, nie może być zwolniony z tego warunku na podstawie przepisów prawa miejscowego, które muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu, a więc z przepisami zarówno Konstytucji, jak i ustaw, a także ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń (art. 87 Konstytucji RP).W związku z powyższym niezasadny jest i drugi zarzut skargi kasacyjnej, zarzucający naruszenie § 9 ust. 2 uchwały nr XLIII/900/2021 Rady Miasta Rzeszowa - poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż Prezydent Miasta Rzeszowa nie był uprawniony do zwolnienia skarżącego kasacyjnie z warunków, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1) uchwały, a to z warunku polegającego na byciu członkiem wspólnoty samorządowej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa polegająca na poinformowaniu skarżącego o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu odpowiada prawu, chociaż z prawidłowo dokonanej wykładni § 9 ust. 2 uchwały wynika, że Prezydent Miasta w szczególnie uzasadnionych przypadkach mógł postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1, a zatem również z warunku posiadania statusu członka wspólnoty samorządowej Gminy Miasta Rzeszowa.Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skutecznie strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła naruszenia przez Sąd pierwszej instancji żadnego przepisu, a w tej sprawie jedynym kryterium kontroli zarówno zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynności, jak i zaskarżonego wyroku jest kryterium zgodności z prawem, to zaskarżony wyrok nie podlega uchyleniu. Nie może Naczelny Sąd Administracyjny, stosując kryterium celowości lub zasad współżycia społecznego, kontrolować zaskarżonego orzeczenia. W związku z powyższym skarga kasacyjna w tej sprawie podlega, stosownie do treści art. 184 P.p.s.a., oddaleniu.W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów świadczenia prawa pomocy z urzędu należy wyjaśnić, że o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu rozstrzyga zawsze wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 250 i następnych ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu.. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu.