Postanowienie - III SA/Lu 233/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. Nr XVII/273/2025 w przedmiocie zamiaru likwidacji Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Sejmik Województwa Lubelskiego (dalej też jako "organ") w dniu 1 grudnia 2025 r. podjął uchwałę nr XVII/273/2025Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. Nr XVII/273/2025 w przedmiocie zamiaru likwidacji Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Sejmik Województwa Lubelskiego (dalej też jako "organ") w dniu 1 grudnia 2025 r. podjął uchwałę nr XVII/273/2025
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Anna Strzelec
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę
UZASADNIENIE
Sejmik Województwa Lubelskiego (dalej też jako "organ") w dniu 1 grudnia 2025 r. podjął uchwałę nr XVII/273/2025 w sprawie zamiaru likwidacji Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie.Zgodnie z treścią uchwały podjęto ją na podstawie art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 581 i 1535), § 9 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2016 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1543) w związku z art. 365 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, ze zm.) i art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 i1160, dalej jako "Prawo oświatowe").W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że wyraża się zamiar likwidacji z dniem 30 września 2028 r. Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie (w skrócie również jako "KPSS"), poprzez zaprzestanie rekrutacji na rok szkolny 2026/2027 (pkt 1) oraz zakończenie z dniem 30 września 2028 r. cyklu kształcenia przez słuchaczy (pkt 2).Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały uzasadnienie zamiaru likwidacji stanowi załącznik do uchwały.Stosownie do § 2 uchwały, o zamiarze przekształcenia Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie, o którym mowa w § 1 ust. 1, należy powiadomić słuchaczy jednostki oświatowej wymienionej w § 1 ust. 1.Natomiast w § 3 ust. 1 upoważniono Marszałka Województwa Lubelskiego do dokonywania wszystkich czynności w sprawach związanych z likwidacją, w tym do udzielania dalszych pełnomocnictw.Zgodnie z § 4 uchwały wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Lubelskiego. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 5 uchwały).W uzasadnieniu podjętej uchwały wyjaśniono, że w Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie będące jednostką budżetową prowadzoną przez Samorząd Województwa Lubelskiego w ramach swojej statutowej działalności składa się z dwóch jednostek oświatowych o różnym statusie prawnym: Kolegium Pracowników Służb Społecznych i Szkoły Policealnej Pracowników Służb Społecznych im. Andrzeja Bączkowskiego w Lublinie. Obie ww. jednostki oświatowe mają swoją siedzibę przy ulicy Sulisławickiej 7 w Lublinie, oddzielny REGON oraz w systemie informacji oświatowej są wykazywane jako dwie odrębne jednostki oświatowe.Uchwałą nr XVIl/272/2025 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. w sprawie wyłączenia z Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie Szkoły Policealnej Pracowników Służb Społecznych im. Andrzeja Bączkowskiego w Lublinie dokonano wyłączenia Szkoły z KPSS z uwagi na odrębność działania tych dwóch jednostek oświatowych wchodzących w skład KPSS oraz m.in. ze względu na zamiar likwidacji KPSS.Organ wskazał, że kształcenie w Kolegium odbywa się wyłącznie w zawodzie pracownik socjalny i trwa 3 lata. Kolegia kształcą w systemie dziennym, wieczorowym lub zaocznym. Podkreślono, że z uwagi na brak naborów w ostatnich latach na kształcenie w systemie dziennym, bardzo małe zainteresowanie kształceniem w kolegium oraz wysokimi kosztami ponoszonymi przez Samorząd Województwa Lubelskiego konieczne stało się podjęcie działań zmierzających do zakończenia funkcjonowania tej jednostki systemu oświaty. Słuchacze, w liczbie 40 osób, którzy obecnie kształcą się w KPSS będą mieli zapewnioną możliwość ukończenia rozpoczętej nauki: 16 słuchaczy kończy naukę z dniem 30 września 2027 r., a 24 słuchaczy zakończy naukę 30 września 2028 r. Z końcem roku szkolnego, tj. 30 września 2026 r. naukę w KPSS ukończy 14 słuchaczy. Wszyscy słuchacze zostaną powiadomieni o zamiarze likwidacji KPSS.Organ wyjaśnił, że Samorząd Województwa, odrębną uchwałą, na podstawie art. 89 ust. 9 w związku z art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo oświatowe dokona przekształcenia KPSS, poprzez zmianę jego siedziby z ul. Sulisławickiej 7 w Lublinie na ul. Jaczewskiego 5. W budynku przy ul. Jaczewskiego 5 w Lublinie mieści się inna jednostka oświatowa prowadzona przez Samorząd Województwa Lubelskiego - Szkoła Policealna - Medyczne Studium Zawodowe im. Stanisława Liebharta, która bez przeszkód pomieści 30 słuchaczy KPSS w roku szkolnym 2026/2027, a potem 24 słuchaczy w roku szkolnym 2027/2028.Podkreślono, że kształcenie w KPSS odbywa się wyłącznie w zawodzie pracownik socjalny co znacznie ogranicza jego ofertę edukacyjną. Ponadto zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, ze zm.) w zawodzie pracownika socjalnego mogą kształcić także uczelnie wyższe, w ramach studiów I i II stopnia a od 30 października 2021 roku również w ramach studiów podyplomowych z zakresu metodyki i metodologii pracy socjalnej w uczelni realizującej studia na kierunku praca socjalna lub w zakresie pracy socjalnej. Na terenie Lublina na kierunku praca socjalna kształcą następujące uczelnie: Uniwersytet Marii Curie Skłodowskiej w Lublinie, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Administracji w Lublinie oraz Akademia Nauk Społecznych i Medycznych - Akademia Nauk Stosowanych. Podsumowując organ stwierdził, że likwidacja Kolegium nie wpłynie negatywnie na przygotowanie kadr służb społecznych.W dniu 12 marca 2026 r. P. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę nr XVII/273/2025 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podniósł, że jest słuchaczem Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie (KPSS) – jednostki oświatowej powstałej w wyniku przekształcenia przez połączenie ze Szkołą Policealną Pracowników Służb Społecznych (SPPSS) i jako słuchacz ma bezpośredni interes prawny w prawidłowej organizacji kształcenia w jednostce. Wadliwość uchwały wpływa na strukturę, adres i kontynuację jego nauki w zawodzie pracownik socjalny. W ocenie skarżącego wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały jest następstwem podjęcia z rażącym naruszeniem prawa wcześniejszej uchwały nr XVII/272/2025 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. w sprawie wyłączenia z Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie Szkoły Policealnej Pracowników służb społecznych im. Andrzeja Bączkowskiego w Lublinie.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:Skarga podlega odrzuceniu.Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.W przedmiotowej sprawie zaskarżeniem objęto uchwałę nr XVII/273/2025 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. w sprawie zamiaru likwidacji Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie.Zgodnie z art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.Zgodnie zaś z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 grudnia 2025 r., w którym podjęto zaskarżoną uchwałę, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.Wymaga wyjaśnienia, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, składającym się z dwóch etapów: pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a drugim - podjęcie uchwały o likwidacji szkoły. W orzecznictwie uznaje się, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej, jak również uchwała w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (vide postanowienia: WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17 oraz z dnia 26 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 545/21, WSA w Rzeszowie z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1092/21). Jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, tego rodzaju uchwała stanowi nienormatywny akt generalny.W konsekwencji uznać należy, że będąca przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi P. L. uchwała w sprawie zamiaru likwidacji Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego.Stwierdzenie, że dany akt podlega kognicji sądów administracyjnych wymaga następnie rozważenia kwestii legitymacji procesowej skarżącego do zaskarżenia tego aktu.Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepisy art. 90 ustawy o samorządzie województwa stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).Z przywołanych przepisów wynika, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły uwarunkowane jest wykazaniem, że został naruszony własny interes prawny skarżącego, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. Wymaga podkreślenia, że skarga złożona w trybie powołanych wyżej przepisów nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (vide wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12 oraz z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1497/15 na tle analogicznego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).Zatem dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie, przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Strona wnosząca skargę powinna zatem wykazać, że istnieje ścisły związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w danym akcie, nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego poprzez pogorszenie jego sytuacji prawnej lub powstanie nowych obowiązków. Oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne. Jednocześnie interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej.Natomiast, jak wskazano już wyżej, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przewiduje odrzucenie skargi przez sąd administracyjny.Sytuacja opisana w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ma miejsce w niniejszej sprawie, w której skargę na uchwałę w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły – Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie wniósł P. L., będący słuchaczem tego Kolegium. Zdaniem skarżącego jako słuchacz ma bezpośredni interes prawny w prawidłowej organizacji kształcenia we wskazanej jednostce. Wadliwość uchwały wpływa bowiem na strukturę, adres i kontynuację jego nauki w zawodzie pracownik socjalny.W ocenie sądu powołane przez skarżącego okoliczności nie stanowią jednak o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego i w związku z tym przysługiwania mu uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.Niekwestionowane jest bowiem w orzecznictwie, że bycie słuchaczem (uczniem) likwidowanej bądź przekształcanej szkoły nie powoduje, że uczeń bądź rodzice ucznia uczęszczającego do danej placówki, mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały o zamiarze likwidacji bądź przekształcenia szkoły (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15).Jeszcze raz należy podkreślić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze likwidacji szkoły stanowi akt o charakterze w istocie intencyjnym, nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Tego rodzaju uchwała jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły, przy czym kwestię tą rozstrzyga w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty. Uchwała nie jest zatem skierowana do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego i nie wpływa na ich sytuację prawną. Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Sama uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie wywołuje w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych.Jak wyjaśniono już wyżej, podstawową szczególną cechą likwidacji szkół jest dwuetapowość. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu przekształcenia. Uchwała o zamiarze rozpoczęcia likwidacji szkoły dopiero otwiera proces jej likwidacji, nie wywołuje więc w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych, w związku z czym nie może też naruszać interesów prawnych w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a tym samym brak jest możliwości jej skutecznego zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15 na tle analogicznego przepisu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2025 r. nr XVII/273/2025 w sprawie zamiaru likwidacji Kolegium Pracowników Służb Społecznych w Lublinie stanowiła jedynie wyraz intencji organu i dopiero inicjowała proces likwidacji Kolegium, uznać należy, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie mogły naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, co oznacza brak możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały.Wnoszący skargę na podstawie art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. musi wykazać nie tylko, że przysługuje mu interes prawny, ale także, że uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej interes ten narusza. W świetle zaś powołanych wyżej przepisów, do wniesienia skargi nie jest wystarczające posiadanie jedynie interesu faktycznego w jej zaskarżeniu.Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.. odrzucił skargę.