sygn. III OSK 2544/25 17 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - III OSK 2544/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 czerwca 2026

Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę. Dnia 17 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (autor uzasadnienia) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2025 r. sygn. aktUchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę. Dnia 17 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (autor uzasadnienia) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2025 r. sygn. akt
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono orzeczenie
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
wnioskodawca
Data orzeczenia 17 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Artur Kuś
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę

Dnia 17 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (autor uzasadnienia) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 321/25 w sprawie ze skargi D.Z. na bezczynność Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. nakazuje zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz D.Z. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. V.S

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 321/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.Z.: stwierdził, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 5 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:D.Z., wnioskiem z 5 lutego 2025 r., zwrócił się do Prezesa NSA o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:"1. W oparciu o jaki dokument zorganizowany jest system Portal Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA) łącznie z podziałem na poszczególne zakładki w systemie? Jeśli nie jest udostępniony w BIP, to uprzejmie proszę o przesłanie.2. W Portalu Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA) w danej sprawie istnieje zakładka "dokumenty". W tej zakładce są dokumenty "sądowe" i "administracyjne". W jakich sytuacjach strona zobaczy wgląd do akt "administracyjnych"? W jakich sytuacjach ta zakładka może być stosowana? Czy w praktyce wykorzystuje się zakładkę dokumenty "administracyjne"? W załączeniu screen, którą zakładkę mam na myśli".Prezes NSA, w piśmie z 18 lutego 2025 r., wskazał, że informacje do realizacji jakich zadań służy portal PASSA są dostępne w zakładce strony internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego: zakładka "Elektroniczna komunikacja z sądem", "dostęp do akt sądowych online", "rozprawy zdalne", następnie "Portal Akt Sądowych Sądów Administracyjnych (PASSA)", zakładka po lewej stronie "Informacje". W załączeniu przesłano również wyciąg z Zarządzenia z 2019 r., dział VIII "Korzystanie z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych", co miało umożliwić wnioskodawcy uzyskanie odpowiedzi dotyczących systemu, a także informacji dotyczących akt administracyjnych.Wnioskodawca złożył kolejne pismo 19 lutego 2025 r., na które Prezes NSA pismem z 21 lutego 2025 r. udzielił dodatkowych wyjaśnień dotyczących Portalu PASSA oraz przesłał ponownie załączniki: wyciąg z Zarządzenia z 2019 r. oraz skan zarządzenia nr 65 Prezesa NSA z 10 października 2022 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie Polityki zarządzania bezpieczeństwem systemów teleinformatycznych EZD i PASSA.W kolejnym piśmie z 24 lutego 2025 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą o udostępnienie mu całego Zarządzenia z 2019 r. wraz z aktami zmieniającymi.W odpowiedzi z 26 lutego 2025 r. Prezes NSA wskazał, że w uprzedniej korespondencji przekazano wyciąg z wnioskowanego zarządzenia oraz skan Zarządzenia z 2022 r. Prezes NSA dodał, że Zarządzenie z 2019 r. uchylono Zarządzeniem z 2023 r., z tych względów wnioskodawcy przesłano również wyciąg aktu 2019 r. Prezes poinformował także wnioskodawcę, że pozostałe ꟷ nieudostępnione mu regulacje ꟷ zawarte w Zarządzeniu z 2023 r., nie stanowią informacji o działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, ani o wydatkach środków publicznych, a tym samym nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), mają one jedynie charakter techniczny, odnoszą się bowiem do konkretnych sposobów funkcjonowania wykorzystywanych przez Sąd systemów teleinformatycznych, jak i danych przez nie gromadzonych.W takich okolicznościach wnioskodawca wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa NSA w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie żądanego zarządzenia.W odpowiedzi na skargę Prezes NSA wniósł o jej oddalenie.Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ꟷ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: P.p.s.a.) uznał, że skarga jest częściowo zasadna.Sąd I instancji wskazał, że różnica stanowisk pomiędzy stronami sprowadza się do tego, czy organ – na dzień wniesienia skargi ꟷ pozostaje w bezczynności, tj. czy uchybił powinności przekazania pełnego tekstu Zarządzenia z 2023 r., ewentualnie ꟷ nieobowiązującego już ꟷ Zarządzenia z 2019 r. Wnioskodawca nie żądał więc wyłącznie oceny ewentualnego pozostania w bezczynności, ale – zakładając, że organ jest nadal bezczynny ꟷ kontroli legalności jego zachowań na dzień wniesienia skargi. WSA w Warszawie zauważył, że gdyby przedmiotem skargi była wyłącznie ocena działań organu przed jej wniesieniem, obligowałoby to Sąd I instancji do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a więc Sąd był zobowiązany merytorycznie rozpoznać sprawę.Zdaniem WSA w Warszawie, organ nie pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, bowiem trafne jest stanowisko Prezesa NSA, że brak było przesłanek udostępnienia całości zarządzeń z 2019 r. i 2023 r., a także nie było konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.Sąd I instancji wskazał, że przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm.) i przepisami art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie dają prawa dostępu do wszystkich dokumentów, wytwarzanych w ramach wykonywania funkcji publicznych przez organy administracji. Uwaga ta dotyczy także zarządzeń, w których określono reguły funkcjonowania obsługującego organ urzędu (procedury techniczne). Taki charakter mają zaś żądane w sprawie akty. Nie zawarto w nich postanowień istotnych z perspektywy sytuacji i pozycji obywatela w kontekście reguł załatwienia jego spraw. WSA w Warszawie dodał, że o tym, czy dokument jako całość stanowi informację publiczną, nie przesądza to, jakiej generalnie problematyki dotyczy, ale co w nim opisano. Część regulacji Zarządzeń, która nie została udostępniona wnioskodawcy, nie dotyczyła kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.Zdaniem WSA w Warszawie, nie budziło wątpliwości, że żądany dokument ma charakter wewnętrzny i dotyczy wyłącznie spraw technicznych, bezzasadne jest zatem żądanie jego udostępnienia w całości – w zakresie wykraczającym poza fragmenty, mające wpływ na reguły korzystania z portalu PASSA przez osoby trzecie. Przywołane w skardze stwierdzenie organu: "Niewątpliwie zasady dotyczące korzystania z systemu PASSA przez użytkowników zewnętrznych stanowią informację publiczną" odnosiło się jedynie do tych fragmentów zarządzeń, które faktycznie przekazano wnioskodawcy. Sąd I instancji podkreślił, że pomimo nieudostępnienia pozostałej części tych aktów, organ nie był zobligowany do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tym samym organ nie był bezczynny na dzień wniesienia skargi.WSA w Warszawie zauważył, że żądanie wnioskodawcy wpłynęło do organu 6 lutego 2025 r. (5 lutego 2025 r. po godz. 16, a więc po godzinach pracy NSA). Zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin udzielenia odpowiedzi upłynął więc 20 lutego 2025 r. W przewidzianym ustawą okresie nie udostępniono pełnej informacji żądanej w punktach 1 i 2 wniosku. Wyczerpującej odpowiedzi, co do punktu 2 udzielono dopiero pismem z 21 lutego 2025 r., zaś akty normatywne, którymi uregulowano działanie portalu PASSA – wedle stanu na dzień wpływu wniosku z 5 lutego 2025 r. ꟷ wskazano wyczerpująco dopiero w piśmie z 26 lutego 2025 r. (wobec kolejnego wystąpienia wnioskodawcy). Uprzednio powoływano jedynie akt już nieobowiązujący (Zarządzenie z 2019 r.), czego nie można uznać za pełną realizację wniosku. Wraz ze skierowaniem pisma z 26 lutego 2025 r. zakończono też proces udostępniania wnioskodawcy wszelkich dokumentów w zakresie, w jakim organ był do tego zobowiązany. Zdaniem Sądu I instancji przesłanie, nieobowiązujących już, fragmentów Zarządzenia z 2019 r. oraz całego Zarządzenia z 2022 r. nie można było uznać za realizację wniosku w całości, tym samym organ pozostawał w bezczynności. WSA w Warszawie zauważył, że bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego. Podjęto czynności w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek, a przekroczenie terminu nie było znaczne. Uzasadnia to przyjęcie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.Skargą kasacyjną z 28 listopada 2025 r. Prezes NSA zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i odrzucenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:1. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez WSA w Warszawie, że Prezes NSA dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy wystąpiła inna przyczyna niedopuszczalności wniesienia skargi, polegająca na ustaniu bezczynności przed dniem wniesienia skargi wskutek uprzedniego załatwienia sprawy, obligująca Sąd I instancji do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi;2. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału zgromadzonego w aktach sprawy i nieustalenie, że w przedmiotowej sprawie zostało już zakończone postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co warunkowało obligatoryjne odrzucenie skargi przez Sąd I instancji.W ocenie Prezesa NSA, Sąd I instancji powinien był przyjąć, że skarga na bezczynność złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co jest zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w uchwałach NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21.W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawca wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, a w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.W piśmie z 15 czerwca 2026 r. wnioskodawca poinformował o swoim niestawiennictwie na rozprawie, zaznaczył, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie oraz zażądał udostępnienia akt przedmiotowej sprawy w portalu PASSA.Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje.Zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.Zauważyć należy, że dopuszczalne jest zastosowanie przez NSA z urzędu art. 189 P.p.s.a, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (por. uchwała 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Taka sytuacja zaistniała też w okolicznościach przedmiotowej sprawy, bowiem skarga na bezczynność organu administracji, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., tj. "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi było niedopuszczalne".W uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 NSA podniósł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 269 P.p.s.a., postanowienia tej uchwały są wiążąca również dla Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę i znajdują swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzielając informacji publicznej nie pozostaje w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna.W uzasadnieniu uchwały z 22 czerwca 2020 r. zauważono, że zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc udzielenie żądanej informacji. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, zwrot mówiący o "przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi", którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć jako "inną przyczynę niedopuszczalności skargi" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przyjęcie, że we wskazanych okolicznościach skargę należy oddalić, nie jest trafne, ponieważ, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., sąd administracyjny skargę oddala w razie jej nieuwzględnienia. Brak zaś podstaw do rozstrzygnięcia, czy skarga podlega uwzględnieniu, gdy ꟷ jak wynika z powołanej uchwały ꟷ wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Pogląd ten znajduje swoje odzwierciedlenie również w aktualnym orzecznictwie NSA (por. postanowienia NSA: z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3789/21, z 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2507/22, z 26 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 526/22, z 15 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1404/23, z 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1446/25).Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten, uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio w pełni (tj. w sposób wyczerpujący żądanie zawarte we wniosku) informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny, o której mowa w uchwale z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OPS 5/19 (por. w tym zakresie również postanowienie NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3789/21). Zatem pełne udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w formie materialno-technicznej przez organ przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego powoduje "inną przyczynę niedopuszczalności skargi" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skutkującą odrzuceniem skargi. Nie ma potrzeby w takiej sytuacji uruchamiać dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w takiej sytuacji organ "załatwia sprawę" we właściwej dla ustawy o dostępie do informacji publicznej formie, jeszcze przed złożeniem skargi do Sądu I instancji.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W oparciu zaś o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócono stronie uiszczony wpis od odrzuconej skargi.. zwrócono stronie uiszczony wpis od odrzuconej skargi.