Wyrok - II OSK 879/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2896/25 oddalającego sprzeciw A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 października 2025 r., nr SKO/I/IV/776/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2896/25 oddalającego sprzeciw A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 października 2025 r., nr SKO/I/IV/776/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 2896/25 oddalił sprzeciw A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 27 października 2025 r., nr SKO/I/IV/776/2025 uchylającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Burmistrza Miasta P. z 17 lipca 2025 r., nr 181/2025, wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego (dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe) o powierzchni sprzedaży do 70 m2, na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] miasta P., w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Burmistrz Miasta P. wydając decyzję z 17 lipca 2025 r. o warunkach zabudowy popełnił szereg błędów przy opracowywaniu analizy urbanistycznej, które zostały szczegółowo przedstawione w decyzji kasatoryjnej. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił więc w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. A zatem, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji naruszył art. 77 § 3 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie w sposób prawidłowy zebrania i oceny materiału dowodowego odnośnie do wnioskowanych warunków zabudowy, co w świetle zasady dwuinstancyjności uniemożliwiało organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. N. (dalej: "skarżąca kasacyjnie"). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że:a) organ w sposób niepełny określił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz nie odniósł się do zarzutów i argumentacji przedstawionej w odwołaniu wniesionym przez skarżącą;b) organ nie odniósł się do kwestii dopuszczenia możliwości zastosowania w zabudowie przejścia lub przejazdu w formie przelotu zamiast obowiązku zastosowania takiego przejścia i przejazdu;c) organ nie odniósł się do kwestii wydanej wcześniej decyzji Burmistrza Miasta P. nr 123/2008 z 10 lipca 2008 r., w której sformułowany został obowiązek pozostawienia przejazdu i przejścia w kierunku działki nr ewid. [...] w celu zabezpieczenia możliwości zachowania pasa na istniejące lub projektowane sieci infrastruktury technicznej oraz w celu zabezpieczenia praw właściciela sąsiedniej działki;d) organ nie odniósł się do kwestii ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...], wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, niedopuszczalnego ze względu na art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.).Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Przedmiotem dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres takiej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej (kasatoryjnej), powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy administracyjnej, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 k.p.a.Podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.Mając powyższe na uwadze za prawidłową uznać należy ocenę sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz przyjętych parametrów dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał bowiem na szereg błędów popełnionych przy opracowywaniu analizy urbanistycznej, a mianowicie: nieuwzględnienie całej zabudowy posadowionej na działkach leżących w granicach obszaru analizowanego; nieprawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej odnośnie do działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...]; błędne ustalenie powierzchni działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...]; wystąpienie rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną analizy urbanistycznej odnośnie do działki ew. nr [...]; błędne ustalenie powierzchni budynku na działce ew. nr [...]; nieczytelne określenie wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; nieuwzględnienie powierzchni "całych" działek przeciętych linią obszaru, co nastąpiło wbrew § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.); niewskazanie wszystkich budynków, które powinny być uwzględnione w sporządzonej analizie; nieustalenie odrębnie funkcji oraz parametrów dla każdego z budynków położonych w obszarze analizowanym.Zakres stwierdzonych uchybień w analizie urbanistycznej wskazuje niewątpliwie, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił parametrów wszystkich budynków, a część parametrów ustalił błędnie i tym samym ustalił błędne wartości średnie parametrów, a w konsekwencji w oparciu o te nieprawidłowe parametry ustalił parametry dla planowanej inwestycji. Powyższe uchybienia uniemożliwiają organowi odwoławczemu przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych ustaleń oraz wyciągniecie własnych wniosków z tej analizy. Zwłaszcza, że analiza urbanistyczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tak więc tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami. Słusznie stwierdził zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto zdaniem organu odwoławczego wykazane wady sporządzonej analizy funkcji wskazują, że Burmistrz naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, 2 i § 5 ust. 1, 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powyższe, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, uniemożliwiało jakąkolwiek weryfikację merytoryczną decyzji o warunkach zabudowy przez organ odwoławczy, a w konsekwencji – skutkowało niemożnością wydania ewentualnej decyzji reformatoryjnej.Zasadnie stwierdził więc Sąd w zaskarżonym wyroku, że sporządzona przez organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu analiza była niekompletna. Konieczne jest zatem, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, i aby ten organ przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe, a także z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządził prawidłową analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).Mając na uwadze powyższe, że niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej mająca przemawiać za zasadnością uwzględnienia sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji, nie podważa zasadności uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i jej w zasadzie nie kwestionuje. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej sprowadzają się jedynie do niepełnego określenia przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zakresu koniecznego do wyjaśnienia istoty sprawy, przy czym skarżąca kasacyjnie nie wykazała w jaki sposób uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ma na celu jedynie weryfikację czy wskazane przez organ odwoławczy powody jej wydania są zasadne. Sąd nie analizuje natomiast ewentualnych innych powodów uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, do których organ prowadząc ponownie postępowanie zobowiązany będzie się odnieść, przedstawiając szczegółowo swoje stanowisko w powyższym zakresie w uzasadnieniu nowej decyzji.Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając ją.., orzekł jak w sentencji, oddalając ją.