Wyrok - II SA/Po 202/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Dnia 17 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zasUchylono zaskarżoną decyzję. Dnia 17 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zas
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Arkadiusz Skomra
Podstawa prawna
art. 11
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 7
kpa
art. 57
ppsa
art. 145
ppsa
art. 135
ppsa
art. 200
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2024r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustany z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 16.05.2025 r., znak: [...], którą odmówiono [...] S.A. (dalej: skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, bilbord reklamowy, zadaszenie nas strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe", przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. 12, obręb [...], położonej przy ul. [...] i [...] w P..Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji skarżący złożył 24 marca 2025r. Objety inwestycją teren składa się z działki nr [...] o powierzchni 2.181 m2 i jest zabudowany obiektami budowlanymi o łącznej powierzchni zabudowy 1.166m2, co stanowi udział powierzchni zabudowy ok. 53,5% (zgodnie z bazą ewidencji gruntów i budynków ZGiKM [...]). Zgodnie z wnioskiem wszystkie obiekty na działce przewidziane są do rozbiórki. Nieruchomość w kształcie zbliżonym do prostokąta graniczy z dwóch stron z ulicami: [...] (droga gminna, klasa D, klasoużytek dr) – skąd przewidziano główny wjazd na działkę oraz [...] (droga powiatowa, klasa Z, klasoużytek dr), natomiast z pozostałych stron z działkami budowlanymi. W ramach inwestycji wnioskodawca planuje budowę budynku handlowo – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Parametry zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem:- linia zabudowy przebiegać ma w odległości 11,27 m od frontowej granicy działki od strony ul. [...] oraz w odległości 11 m od zachodniej granicy działki od strony ul. [...],- intensywność zabudowy: 0,22 – 0, 29,- nadziemna intensywność zabudowy:0,22 – 0,29,- udział powierzchni zabudowy: powierzchnia zabudowy wynosić ma 500 – 600 m2 , co stanowi 23-30% powierzchni działki,- szerokość elewacji frontowej: (od strony ul. [...]) 23-54 m,- wysokość zabudowy:6-10 m,- geometria dachu: dach stromy o spadku połaci dachowych 16-30%,- udział powierzchni biologiczno czynnej: ok. 16-24%.Dodatkowo w ramach całego przedsięwzięcia inwestor planuje:- zadaszenie nad strefą dostaw o powierzchni 40-45 m, wysokości 2-5 m oraz dach płaski o spadku połaci dachowych do 120,- bilbord reklamowy o powierzchni 12-12,5 m i wysokości 3-4,2m,- latarnie oświetleniowe (instalacja wewnętrzna) o wysokości 7 m.W toku postępowania uzyskano opinię zZarządu Dróg Miejskich dotyczącą obsługi komunikacyjnej inwestycji, opinię Oddziału Uchwały Krajobrazowej Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], negatywnie opiniującą projektowane urządzenie reklamowe. Skarżący dostarczył: opinię [...] S.A. , zgodnie z którą uzbrojenie wodociągowe oraz sieć kanalizacji sanitarnej jest wystarczające dla inwestycji oraz opinię [...] sp. z o.o., zgodnie, z którą istniejące i planowane uzbrojenie w sieć elektroenergetyczną jest wystarczające dla omawianej inwestycji.Teren objęty wnioskiem jest usytuowany na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.Decyzja odmowna została wydana przez organ I instancji z uwagi na brak zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 237 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (od strony ul. [...] 3x79m), skąd przewidziano główny wjazd na teren inwestycji.Analiza urbanistyczna wykazała, że:. dot. linii zabudowy:budynki analizowane zlokalizowane są w odległościach od ok. 3 m do ok. 20 m od frontowych granic działek. Część budynków zlokalizowanych jest w głębi działek, z czego linię zabudowy można określić dla tego znajdującego się najbliżej drogi publicznej,. dot. maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy:średnia intensywność zabudowy wynosi ok. 0,45 co z tolerancją do 20% daje przedział ok. 0,4 – 0,6,. dot. udział powierzchni zabudowy:średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) wynosi ok. 22%. Wartości dla poszczególnych działek mieszczą się w przedziale od ok. 15% do ok. 28%. Z uwagi na rozbieżności pomiędzy wartościami działek dodatkowo przeanalizowano powierzchnie zabudowy wszystkich budynków znajdujących się.W wyniku analizy Prezydent Miasta [...] ustalił, że planowana inwestycja nie jest kontynuacją funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji. Pomimo, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe i handlowo - usługowe to jednak znajdują się one w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji tzn. po przeciwnej stronie ul, [...]. Sam fakt występowania funkcji zabudowy w badanym obszarze nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia właściwej kontynuacji funkcji w stosunku do najbliżej położonych budynków istniejących w sąsiedztwie. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w obszarze analizowanym znajdują się głównie budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącą zabudową pomocniczą (gospodarczo- garażową) oraz pojedyncze budynki:- usług hotelarskich: ul. [...],- usługowe: ul. [...],- handlowo-usługowe: ul. [...] oraz ul. [...].Analizując przedmiotowy obszar ustalono więc, że ul. [...] dzieli obszar analizowany na 2 strefy (zachodnią i wschodnią), a wnioskowany teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na wschodniej stronic ul. [...], gdzie jest całkowicie brak zabudowy usługowej. W dodatku północna granica wnioskowanego terenu graniczy z działkami z zabudową mieszkalną jednorodzinną, gdzie od strony dłuższego boku planowanego budynku (ok. 47,7 m) znajdują się części rekreacyjno-wypoczynkowe, co może zakłócać komfort życia ich mieszkańców.W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] opierając się na przeprowadzonej analizie wskazał, iż rozstrzygając możliwość lokalizacji wnioskowanej inwestycji (o tak dużej powierzchni zabudowy — przekraczającej maksymalny wskaźnik udziału powierzchni zabudowy z obszaru badanego) należało w pierwszej kolejności zbadać, czy w oparciu o najbliższe sąsiedztwo, czy też może dalsze, możliwe jest wprowadzenie tego typu zabudowy. W analizie każdorazowo bowiem należy określić funkcję dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu. Z przeprowadzonej analizy wynika natomiast, że planowana inwestycja znajduje się w przestrzeni urbanistycznej pozbawionej całkowicie zabudowy usługowej. Zatem wyklucza się automatyczne dopuszczanie dowolnej funkcji i formy zabudowy zgodnie z każdym żądaniem inwestora, kontynuującej zaledwie część parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym lub nawiązującej do pojedynczych obiektów, które miałyby być przeniesione w zamierzeniu w nowe miejsce. Oczywistym jest fakt, iż budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą np. niewielkie sklepiki osiedlowe, przychodnie itp. (które stanowią uzupełnienie funkcji mieszkaniowej). Stanowią również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. Jednakże zasada dobrego sąsiedztwa wprowadzając wymogi w zakresie dostosowania funkcji projektowanej zabudowy ma na celu m.in. zapewnienie powstawania na terenach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie niebezpieczeństwa chaosu i sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Kontynuacja funkcji oznacza zatem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (a więc nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą w sąsiedztwie. Analiza uwarunkowań przestrzennych obszaru, na którym istnieje objęty wnioskiem teren, wykazała natomiast, że planowana inwestycja nie jest dostosowana pod względem funkcji do istniejącej, dotychczasowej zabudowy.W przedmiotowej sprawie, ze względu na położenie terenu objętego wnioskiem w wyraźnie wyodrębnionej przestrzeni, gdzie całkowicie brak jest zabudowy usługowej, nie ma więc urbanistycznego uzasadnienia, aby sposób zagospodarowania działek zlokalizowanych w zagospodarowanej części obszaru analizowanego, przenosić na wnioskowany teren. W urbanistyce standardem jest separowanie różnych funkcji, strefowanie ich w odrębnych kwartałach z uwagi na m.in. uciążliwości jednej względem drugiej oraz odmienne wymagania dla nich (np. akustyczne). Stąd wykształcone są całe kwartały jednolite pod względem funkcji. Ponieważ wnioskowane zamierzenie znajduje się na terenie bez zabudowy usługowej, w ocenie Prezydenta Miasta [...] najbardziej odpowiednim rozwiązaniem jest zachowanie tej jednorodności i wykluczenie innej zabudowy na wnioskowanym terenie. Stosując się do zapisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiotowej sprawie nic znaleziono uzasadnienia dla dopuszczenia planowanej funkcji na przedmiotowym terenie. Zgoda na lokalizację wnioskowanego budynku na terenie objętym wnioskiem Inwestora doprowadziłaby do ograniczenia swobody korzystania z sąsiednich nieruchomości przez ich obecnych mieszkańców.Nadto analiza wykazała, że planowana inwestycja nie stanowi nawiązania do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie: średniej intensywności zabudowy i średniej nadziemnej intensywności zabudowy (z tolerancją do 20%), średniego udziału powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej (z tolerancją do 20%). wysokości zabudowy oraz średniego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Nawiązuje zaś do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie: funkcji zabudowy (choć lokalizacja tak dużego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wydaje się niewłaściwa), zasadniczo przebiegu linii zabudowy (od strony ulicy [...] brak spójnego usytuowania budynków oraz geometrii dachów.W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta [...] uznał, że planowana inwestycja nie będzie zgodna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Przepis ten realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich.Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowo, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.Odnośnie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 6 organ uznał, że planowana inwestycja je spełnia.Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżący złożył odwołanie zaskarżając w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] i wnosząc o jej uchylenie oraz rozstrzygniecie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora.Zaskarżonej decyzji zarzucono:1) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i nowej zabudowy w tym błędne przyjęcie, że warunek ten nie został spełniony w rozpoznawanej sprawie, mimo ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów;2) naruszenie art.7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ się kierował przy rozpoznawaniu sprawy, w szczególności jakimi przesłankami organ się kierował przyjmując, że w sprawie nie zostały spełnione warunki dla wydania decyzji pozytywnej;3) naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego przy ocenie spełnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.Celem poparcia ww. zarzutów i wniosków w uzasadnieniu odwołania zakwestionowano poprawność sporządzonej analizy.Zarzucono, że organ badając spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonał błędnej wykładni wymagań stawianych przez ustawodawcę w tym zakresie stwierdzając całkowicie bezzasadnie, że warunek z art. 61 ust. I pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony, zwłaszcza wobec zmiany ww. przepisu art. 1 pkt. 55 lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1688) zmieniającej m. in. ustawę z dniem 24 września 2023 r. Z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt. I u.p.z.p. wyraźnie wynika, że warunek ten jest spełniony gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zapis dot. kontynuacji funkcji został uchylony ww. zmianą.W związku z powyższym, jak podniesiono w odwołaniu. Spółka spełnia ten warunek a zatem wydana decyzja odmowna jest błędna.Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] uznał, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.Z-p. czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.W ocenie Kolegium, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia żadnego z przepisów k.p.a. zarzucanych w odwołaniu. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały bowiem ustalone w prawidłowy sposób, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i przedstawione w uzasadnieniu decyzji ze wskazaniem obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa. Organ I instancji dokonał bowiem ustaleń na podstawie prawidłowo przeprowadzonej i sporządzonej analizy urbanistycznej. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest właśnie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z kolei zakres tej analizy określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 116). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno- urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.Wyznaczony obszar do analizy w niniejszej sprawie stanowi pewną całość urbanistyczną, która jest wystarczająca do wychwycenia jej specyfiki i określenia warunków dla wnioskowanej inwestycji. SKO podkreśliło, iż obowiązkiem organu wyznaczającego obszar analizowany jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia wymagań dla nowej zabudowy określa się na podstawie istniejącej na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Dlatego analizę parametrów zabudowy sąsiedniej przeprowadzono zgodnie z ww. rozporządzeniem dla szeroko rozumianej funkcji usługowej.SKO podkreśliło, iż Prezydent Miasta [...] uzasadniając dokonaną ocenę w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w wyniku którego ukształtował się pogląd, że pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do inwestycji, tak aby nie doprowadzać do nadmiernego ograniczania prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu (np. wyroki: NSA z dnia 22.02.2005 r., sygn. akt II OSK 551/05, z dnia 18.06.2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.04.2015 r. (sygn. akt II OSK 2145/13, publ. 775 540) do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia. (na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) "istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia".W związku z powyższym Prezydent Miasta [...], wskazał, iż jak wynika z przeprowadzonej analizy, w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji.Powołując się na treść sporządzonej analizy organ I instancji wyjaśnił, że kluczowe dla rozstrzygnięcia o dopuszczeniu przedmiotowej inwestycji było potwierdzenie predyspozycji terenu objętego wnioskiem do realizacji na nim budynku handlowo-usługowego. Prezydent Miasta [...] wskazał przy tym, iż zgodnie z Wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009r. II/OSK i/09 wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich.W świetle dokonanej analizy urbanistycznej stwierdzono, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja nawiązuje do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie: funkcji zabudowy (chodź lokalizacja tak dużego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wydaje się niewłaściwa), zasadniczo przebiegu linii zabudowy (od strony ul. [...] brak spójnego usytuowania budynków) oraz geometrii dachu. Natomiast nie stanowi nawiązania do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie: średniej intensywności zabudowy i średniej nadziemnej intensywności zabudowy (z tolerancją do 20%). średniego udziału powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej (z tolerancją do 20%), wysokości zabudowy oraz średniego udziału powierzchni biologicznie czynnej.Prezydent Miasta [...] biorąc pod uwagę niespełnienie ww. parametrów wskazał, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, iż kontynuacja funkcji nie oznacza stosowania dokładnie takich samych rozwiązań, kopiowania istniejącej zabudowy; wystarczy, że da się ją pogodzić z już istniejącą funkcją (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 840/18). Zdaniem NSA zasada kontynuacji funkcji nie stoi na przeszkodzie uzupełniania funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zasada jest zachowana, jeżeli inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy (NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 58/07). Zatem po wykazaniu niespełnienia warunku kontynuacji ww. parametrów Prezydent Miasta [...] rozpatrzył możliwość ustalenia wymagań zgodnie ze złożonym wnioskiem. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają ustalanie wymagań dla nowej zabudowy na innych zasadach. Wymaga to jednak uzasadnienia.W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] odniósł się do wnioskowanej funkcji zabudowy. Otóż zgodnie z przeprowadzoną analizą urbanistyczną organ I instancji ustalił, że wprawdzie w obszarze analizowanym występują budynki usługowe1 handlowo - usługowe to jednak znajdują się one w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji tzn. po przeciwnej stronie ul. [...]. Zatem sam fakt występowania funkcji zabudowy w badanym obszarze nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia właściwej kontynuacji funkcji w stosunku do najbliżej położonych budynków istniejących w sąsiedztwie. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się głównie budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącą zabudową pomocniczą (gospodarczo- garażową) oraz pojedyncze budynki:- usług hotelarskich: ul. [...],- usługowe: ul. [...],- handlowo-usługowe: ul. [...] oraz ul. [...].Analizując przedmiotowy obszar ustalono więc, że ul. [...] dzieli obszar analizowany na 2 strefy (zachodnią i wschodnią), a wnioskowany teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest we wschodniej części ul. [...], gdzie jest całkowicie brak zabudowy usługowej. W dodatku północna granica wnioskowanego terenu graniczy z działkami z zabudową mieszkalną jednorodzinną, gdzie od strony dłuższego boku planowanego budynku (ok. 47,7 m) znajdują się części rekreacyjno-wypoczynkowe, co może zakłócać komfort życia ich mieszkańców. Rozstrzygając możliwość lokalizacji wnioskowanej inwestycji (o tak dużej powierzchni zabudowy — przekraczającej maksymalny wskaźnik udziału powierzchni zabudowy z obszaru badanego) należało w pierwszej kolejności zbadać, czy w oparciu o najbliższe sąsiedztwo, czy też może dalsze, możliwe jest wprowadzenie tego typu zabudowy. W analizie każdorazowo należy bowiem określić funkcję dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu. Z przeprowadzonej analizy wynika natomiast, że planowana inwestycja znajduje się w przestrzeni urbanistycznej pozbawionej całkowicie zabudowy usługowej. Zatem wyklucza się automatyczne dopuszczanie dowolnej funkcji i formy zabudowy zgodnie z każdym żądaniem Inwestora, kontynuującej zaledwie cześć parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym lub nawiązującej do pojedynczych obiektów, które miałyby być przeniesione zgodnie z zamierzeniem w nowe miejsce. Oczywistym jest fakt, iż budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą np. niewielkie sklepiki osiedlowe, przychodnie itp. (które stanowią uzupełnienie funkcji mieszkaniowej). Stanowią również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. Jednakże zasada dobrego sąsiedztwa wprowadzając wymogi w zakresie dostosowania funkcji projektowanej zabudowy ma na celu m.in. zapewnienie powstawania na terenach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie niebezpieczeństwa chaosu i sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej.Analiza uwarunkowań przestrzennych obszaru, na którym istnieje objęty wnioskiem teren wykazała, że planowana inwestycja nie jest dostosowana pod względem funkcji do istniejącej, dotychczasowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie, ze względu na położenie terenu objętego wnioskiem, w wyraźnie wyodrębnionej w przestrzeni, gdzie całkowicie brak jest zabudowy usługowej, nie ma urbanistycznego uzasadnienia, aby sposób zagospodarowania działek zlokalizowanych w zagospodarowanej części obszaru analizowanego, przenosić na wnioskowany teren.. Zatem biorąc pod uwagę, że wnioskowane zamierzenie planuje się na terenie bez zabudowy usługowej, najbardziej odpowiednim rozwiązaniem jest zachowanie tej jednorodności. Zgoda na lokalizację wnioskowanego budynku na przedmiotowym terenie doprowadziłaby do ograniczenia swobody korzystania z sąsiednich nieruchomości przez ich obecnych mieszkańców. O dopuszczalności lokalizacji na danym terenie budynku, jak wskazał Prezydent Miasta [...], nie może bowiem przesądzać sama tylko okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty pełniące taką samą funkcję lub posiadające pojedyncze parametry zbliżone do wnioskowanych. Przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić bowiem całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Organ I instancji wskazał przy tym, iż oceniając predyspozycje terenu pod planowane zamierzenie można powołać się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r. II OSK 1/09, który stanowi, że: ..wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania lądu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich". Sporządzona zaś w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna nie przewiduje takiego odstępstwa. Z kolei w zakresie wymagań:- art. 61 ust. 1 pkt 2. ww. ustawy stwierdzono, że działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej — ul. [...] — zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z 15.04.2025 r.- art. 61 ust. 1 pkt 3. stwierdzono, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;- art. 61 ust. 1 pkt 4, ustalono również, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;- art. 61 ust. 1 pkt 5, stwierdzono, że planowana inwestycja byłaby zgodna z przepisami odrębnymi.;- art. 61 ust. 1 pkt 6, stwierdzono, że planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze:- w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt I tej ustawy,- strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,- strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Jak wyżej już. wskazano, ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia łącznie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wyżej wykazany brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 lej ustawy, uniemożliwia, zdaniem SKO, ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy.Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie błędnie wykonanej analizy architektoniczno-urbanistycznej wskazać należy, iż zarzut ten oparty jest na polemice z analizą przeprowadzoną przez uprawnioną do lego osobę, posiadającą wiedzę w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, której oceny i wnioski również poparte zostały stosowanym orzecznictwem. Inwestor kwestionuje bowiem ustalenie w przedmiocie braku kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję. Powołuje się przy tym na orzecznictwo wskazujące, iż zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Dopuszczalne jest zatem uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkaniowej o usługową, która nie wchodzi w kolizję z tą pierwszą. Wskazać zatem należy, że ani sporządzona analiza nie kwestionuje tej tezy ani Prezydent Miasta [...]. Jednak - jak wyjaśniono w analizie - gmina ma prawo kształtować ład przestrzenny w taki sposób aby tworzyć strefy ściśle określonej zabudowy jako zabudowę jednorodną, co ma miejsce w niniejszej sprawie i co również zostało przez organ I instancji poparte stosownym orzecznictwem. Zarzut odwołania o błędnym rozumieniu przez organ I instancji funkcji kontynuacji zabudowy ocenić zatem należy w okolicznościach niniejszej sprawy wyłącznie jako polemikę z Prezydentem Miasta [...], a więc jest on niezasadny.Z kolei odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie uchylenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, iż jest on całkowicie chybiony.Otóż zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw ,,Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. I pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Wskazać przy tym należy, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia wżycie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do 30 czerwca 2026 r. Zatem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązuje obecnie w brzmieniu niezmienionym.W terminowo wniesionej skardze spółka zaskarżyła w/w decyzję w całości.Niniejszej decyzji na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a zarzuciła:1/ naruszenie przepisu § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej jako Rozporządzenie poprzez wadliwe wyznaczenie obszar analizowanego oraz niekompletną i błędną analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 z późn. zm.) dalej jako UPZP2/ naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony, w tym utrzymanie w mocy decyzji pomimo błędów organu I instancji wskazanych przez SKO i niezastosowania się organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wytycznych SKO5/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 z późn. zm.), dalej jako KPA, 77 § 1 KPA, art. 80 KPA, art. 11 KPA oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej.W związku z powyższym spółka wniosła:1/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,2/ na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz Strony skarżącej według norm przepisanych.W uzasadnieniu podała, że w rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją sprawie ustalono granice obszaru analizowanego w minimalnym wymiarze i zupełnie pominięto inne okoliczność, Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko. Co więcej, nie można formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Skoro celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to należy analizować wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a zatem w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako całość (zob. wyrok NSA z 21.11.2012 r., sygn. II OSK 984/11, CBOSA).Okoliczność, na którą powołują się organy, tj. to, że w ich ocenie w obszarze analizowanym brak jest funkcji usługowej, nie przesądza o braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP. Okoliczność ta właśnie otwiera akceptowaną na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP możliwość powołania się na opisane wyżej stanowisko co do uzupełnienia funkcji dominującej. Zdaniem skarżącej stanowisko organów w tym zakresie jest całkowicie błędne i bezpodstawne. Przyjmując rozumienie tak organu I, jak i II instancji w konsekwencji uznać by należało, że w obszarze, w którym dominuje jednolita pod względem funkcji zabudowa, nie może powstać żaden obiekt o innym przeznaczeniu. Oznaczałoby to, że zabudowa mieszkaniowa nie może zostać uzupełniona zabudową o charakterze uzupełniającym funkcję dominującą np. o usługi, handel czy zabudowę gospodarczą. Takie podejście jest sprzeczne z założeniami kształtowania ładu przestrzennego, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zadaniem decyzji o warunkach zabudowy. Planowany do realizacji budynek handlowo-usługowy stanowić będzie pod względem funkcji kontynuację istniejącej zabudowy. Tylko na marginesie skarżąca wskazuje, że warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.".Mając na uwadze powszechnie akceptowane rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji oraz uwzględniając zakres i rodzaj planowanej inwestycji, który potwierdza, że realizacja obiektu nie będzie wchodziła w kolizję z istniejącą już zabudową, skarżąca uznała wniesienie skargi za uzasadnione. Nie można uznać tak, jak w istocie uczyniły to organy w tej sprawie, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi.Wobec powyższego ustalenia organu, co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, a także przyjęta przez organ ocena, co do przekroczenia średniej wielkości wskaźnika przez planowaną inwestycję, są błędne, dowolne i nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Podobnie, gdy idzie o szerokość elewacji frontowej organ II instancji w sposób dowolny stwierdził, że wnioskowany przez Inwestora parametr znacznie przekracza dopuszczalny poziom tego wskaźnika wynikający z analizy. Jednak i w tym zakresie ocena organu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a zatem jest to ocena całkowicie dowolna. Prawidłowa analiza powinna wskazywać wszystkie parametry całej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Brak konkretnych ustaleń czyni wydane rozstrzygnięcie wadliwym. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 53 ust. 3 UPZP w zw. z art. 64 ust. 1 UPZP właściwy organ dokonuje analizy:1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającychz przepisów odrębnych; oraz 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.W przedmiotowej sprawie Organ powyższym wymaganiom nie sprostał. Ustalenie przedmiotowych wskaźników, bez uwzględnienia kompleksowej oceny istniejącej zabudowy stanowi więc naruszenie nie tylko § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 Rozporządzenia, ale również narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP.Opisane wyżej uchybienia, jak również naruszenia przepisów art. 7 KPA, 77 § 1 KPA, art. 107 § 3 KPA oraz art. 11 KPA poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, a także naruszenie przepisu art. 80 KPA poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, zdaniem skarżącej czynią niniejszą skargę całkowicie uzasadnioną.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2026.143), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana, jest ocena legalności decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą. Skarżący zarzuca, że w sposób nieuzasadniony uznano, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023. Poz. 1688) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Przytaczając regulacje zgodnie z zasadą o której mowa wyżej, wskazać należy, że jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm. (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.Wskazać należy również, że w dniu 26 lipca 2024 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116, dalej Rozporządzenie z 15 lipca 2024 r.), zastępujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zważywszy na datę złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprawie zastosowanie miały przepisy nowego rozporządzenia.Art. 61 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ust 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (ust 2);, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ust 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ust 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (ust 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Zgodnie z art 61 ust 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia lub sposobu użytkowania. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występuje tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalając warunki zabudowy, organ ustala też parametry nowej zabudowy, o których mowa w art 61 ust 7 ustawy tj. linię zabudowy, maksymalną intensywności zabudowy oraz maksymalną i minimalną nadziemną intensywności zabudowy, udział powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość zabudowy geometrię dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania. Parametry nowej zabudowy ustalane są w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. poz. 1116 (dalej; rozporządzenie).Ustalenia te organ dokonuje w oparciu o analizę urbanistyczno – architektoniczną, którą sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Uprawniony urbanista lub architekt sporządza też projekt decyzji (art 60 ust 4 ustawy). Organ ma jednak obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Wadliwa analiza nie powinna być podstawą do wydania decyzji przez organ administracji, a jeżeli do wydania takiej decyzji dojdzie nie będzie ona nosiła cech legalności.W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony. Na organie spoczywa, zaś oparty o art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania oceny tej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zaakcentować przy tym należy, że analiza architektoniczno-urbanistyczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy.W realiach rozpoznawanej sprawy wyznaczenie obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej nastąpiło w oparciu o założenie, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 79m, przy czym za front wnioskowanego terenu przyjęto granicę działki od strony [...], gdzie przewidziano wjazd na teren inwestycji. W oparciu o taką szerokość frontu terenu objętego wnioskiem odległość granic obszaru analizowanego od granic tego terenu przyjęto jako 237 m., co było prawidłowe.W orzecznictwie podkreśla się, że parametry nowej zabudowy co do zasady określa się jako parametry średnie z obszaru analizy. Wyznaczenie parametrów innych wartościach musi zawsze wynikać z analizy i być w tej analizie uzasadnione przez wykazanie konkretnych uwarunkowań urbanistycznych czy architektonicznych dla dopuszczenia odstępstwa od zasady ogólnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17 parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 3, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, §7 ust. 4 rozporządzenia).W kontrolowanej decyzji organ uznał, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja nawiązuje do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie: funkcji zabudowy (chodź lokalizacja tak dużego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wydaje się niewłaściwa), zasadniczo przebiegu linii zabudowy (od strony ul. [...] brak spójnego usytuowania budynków) oraz geometrii dachu. Natomiast nie stanowi nawiązania do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie: średniej intensywności zabudowy i średniej nadziemnej intensywności zabudowy (z tolerancją do 20%). średniego udziału powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej (z tolerancją do 20%), wysokości zabudowy oraz średniego udziału powierzchni biologicznie czynnej.Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły z jakich przyczyn uznały, że planowana inwestycja:1. jest tak dużym budynkiem, że jego lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych wydaje się niewłaściwa. Planowana inwestycja ma mieć od 500 – 650m2, zamiast obecnie znajdującej się na tej działce zabudowy o pow. 1166m2 , w obszarze analizowanym znajdują się działki o powierzchni zabudowy bardzo zróżnicowanej, w tabeli wskazano zabudowę o pow. 1077m2 i 140m2, planowany budynek nie jest więc "tak dużym budynkiem" jak wskazano w decyzji2. nie stanowi nawiązania do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie średniego udziału powierzchni zabudowy. Ten wskaźnik dla planowanej inwestycji to 23-30%, a średnia z analizy ok. 22%. Przy czym w analizie wskazano, że wartości dla poszczególnych działek mieszczą się w przedziale od ok. 15% do 28% i z uwagi na rozbieżności pomiędzy wielkościami działek dodatkowo uwzględniono całą zabudowę, której średnia powierzchnia zabudowy wynosi ok. 631m2. Planowana inwestycja ma mieć 500 – 650m2, nie odbiega więc od wskazanej średniej3. nie stanowi nawiązania do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie średniej szerokości elewacji frontowej (z tolerancją do 20%). Z analizy wynika, że wynosi ona ok. 21 m co z tolerancją do 20% daje przedział od ok. 16,8 do 25,2 m., w tabeli wskazano szerokość elewacji frontowej od 11-36m a planowana inwestycja ma mieć 23 – 54 m4. nie stanowi nawiązania do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie wysokości zabudowy. Z analizy wynika, że budynki o tożsamej funkcji co wnioskowana posiadają wysokość od 4 do 10m ( przy dachu stromym) a planowana inwestycja ma wskazany ten parametr od 6 do 10 m,5. nie stanowi nawiązania do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie średniego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Z tabeli w analizie wskazano, że wynosi on 23%, od 8% do 57% a planowana inwestycja ma mieć 16-24%, mieści się w w/w średniej.Średnia intensywność zabudowy i średnia nadziemna intensywnoścć zabudowy to 0,45, z tolerancją do 20% od 0,4 do 0,6. a planowana inwestycja ma mieć 0,22 – 0,29. Z tabeli w analizie wynika, że parametr ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany od 0,22 do 0,83. Organy nie wyjaśniły dlaczego przy tak zróżnicowanych parametrach w obszarze analizowany nie ma podstaw do zastosowania odstępstwa od średnich parametrów. § 4 ust. 3 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r. dopuszcza ustalenie innej, maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W odniesieniu do każdego z tych wskaźników Kolegium nie przedstawiło przekonującej argumentacji opartej o wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie pozwalającej za zastosowanie innej wartości wskaźników niż wynikające z § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 15 lipca 2024 r.W przedmiotowej sprawie sporna była jedynie kwestia czy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p . Pozostałe wymagane warunki zostały spełnione. W terenie objętym analizą dominuje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna. Znajduje się również zabudowa ogólnie określona jako usługowa. Tym samym szczególnej uwagi organu wymagało przyjęcie, że analizowany obszar dzieli się na dwie 2 strefy (zachodnią i wschodnią) i za odmową ustalenia warunków zabudowy przemawia zachowanie ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Inwestycja ma graniczyć z jednej strony z zabudową mieszkaniową. Po stronie ulicy [...] – z zabudową usługową. W obszarze analizowanym zarówno funkcje zabudowy jak i parametry są zróżnicowane. Należy zauważyć, że określenie niektórych parametrów w obszarze analizowanym nastąpiło w sposób szacunkowy, co nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Podanie wartości "około" wskazuje na orientacyjny, a nie ścisły charakter tego parametru. Oznacza tyle, że podane wartości nie są precyzyjne, ale są bliskie rzeczywistości. Wskazuje również na znaczne zróżnicowanie tych parametrów w obszarze analizowanym. W takiej sytuacji wymaga pogłębionej analizy ustalenie, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji w obszarze analizowany.Należy mieć na uwadze, że w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy, a takim nie jest planowany obiekt w niniejszej sprawie. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2019, wyd. C.H. Beck, s. 654-655). Celem ustawodawcy na gruncie u.p.z.p. jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zahamowanie rozwoju. Dalekim błędem interpretacyjnym jest postrzeganie kontynuacji funkcji, jako możliwość zachowania zabudowy istniejącej w postaci niezmienionej (monolit).Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p oraz przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji.W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku . Sąd na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych w wys. 500 zł stanowiącej koszt uiszczonego wpisu od skargi (pkt II sentencji wyroku).Ponownie rozpoznając sprawę organ – stosownie do normy ujętej w art. 153 P.p.s.a. kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim dokładnie wyjaśni kwestię parametrów inwestycji w świetle ustaleń analizy, oceni możliwość dokonania odstępstw i uzasadni swoje stanowisko odnośnie braku kontynuacji funkcji w całym obszarze analizowanym.. kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim dokładnie wyjaśni kwestię parametrów inwestycji w świetle ustaleń analizy, oceni możliwość dokonania odstępstw i uzasadni swoje stanowisko odnośnie braku kontynuacji funkcji w całym obszarze analizowanym.