sygn. III SA/Po 373/26 17 czerwca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

Wyrok - III SA/Po 373/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 17 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. na akt Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 04 lutego 2026 roku nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia kuratora oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia aktem z dnia 4 lutego 2026 r. poinformował r. Z. o przyznOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. na akt Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 04 lutego 2026 roku nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia kuratora oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia aktem z dnia 4 lutego 2026 r. poinformował r. Z. o przyzn
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
biegły apelujący / skarżący
Data orzeczenia 17 czerwca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. Z. na akt Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 04 lutego 2026 roku nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia kuratora oddala skargę w całości.

UZASADNIENIE
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia aktem z dnia 4 lutego 2026 r. poinformował r. Z. o przyznaniu wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieobecnej w postępowaniu administracyjnym N. J. w wysokości [...] zł brutto oraz zwrot wydatków [...] zł bez podatku od towaru i usług.Powyższy akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2025 r. Sąd Rejonowy w [...] ([...]) w sprawie z wniosku Narodowego Funduszu Zdrowia przy udziale N. J. wyznaczył dla nieobecnej N. J., ostatnio zamieszkałej w [...], której miejsce pobytu nie jest znane, kuratora w osobie r. Z. na czas prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pomimo braku prawa do tych świadczeń, ich wysokości oraz terminu płatności.Pismem z dnia 29 grudnia 2025 r. kurator zwrócił się o przyznanie mu kwoty [...]złotych tytułem wydatków poniesionych w związku z pełnioną funkcją, powiększonych o podatek od towarów i usług 23 % tj. [...] złotych brutto oraz przyznanie wynagrodzenia kuratora w wysokości [...] złotych, również powiększonego o podatek od towarów i usług 23 % tj. [...] złotych brutto. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kurator w związku z pełnioną funkcją poniósł następujące wydatki możliwe do udokumentowania:1. wystąpienie z wnioskiem do Burmistrza Miasta [...] o dane o zastępowanej stronie (opłata skarbowa [...] złotych, opłata za przelew [...] złotych, opłata pocztowa za list polecony [...] złotych, łącznie [...] złotych),2. wystąpienie z wnioskiem do Krajowego Rejestru Karnego o dane o zastępowanej stronie (opłata [...] złotych, opłata za przelew [...] złotych, opłata pocztowa za list polecony [...] złotych; łącznie [...] złotych),3. wystąpienie do SR [...] o informację o stronie (opłata pocztowa za list polecony [...] złotych).Wspomnianym na wstępie aktem z dnia 4 lutego 2026 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przyznał kuratorowi wynagrodzenie w wysokości [...] złotych netto powiększone o podatek od towarów i usług - [...] złotych brutto i przyznano zwrot poniesionych wydatków w kwocie [...]złotych.Jako podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia, wskazano § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości i wynagrodzenia zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.Skargę na powyższy akt (w treści skargi określono "czynność") złożył M. Z. wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie:1. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, przez jego niewłaściwe zastosowanie,2. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, przez jego niezastosowanie,3. § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, przez jego niezastosowanie.4. § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 09 marca 2018 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, przez jego niezastosowanie i uwzględnienie tylko części wydatków kuratora.5. § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 kwietnia 2024 roku w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym, przez jego niezastosowanie.W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną czynnością Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował skarżącego o przyznaniu wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieobecnej w postępowaniu administracyjnym N. J. w wysokości [...] zł brutto oraz zwrot wydatków [...] zł bez podatku od towaru i usług.Skarżący wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 117/88. Nadto wskazał także, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, nie reguluje wysokości wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym, wobec tego należy kierować się dyrektywą wyrażoną w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 roku i za wiążące przyjąć stawki dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju. Dalej Skarżący powołał się na się na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2025 roku wydany w sprawie SK 89/22, zgodnie z którym, § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 09 marca 2018 roku w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim ogranicza wynagrodzenie kuratora będącego radcą prawnym do wysokości 40% minimalnej stawki opłaty za czynności radców prawnych.Skarżący podał, że w sprawie w której pełnił funkcję kuratora, przedmiotem postępowania było ustalenie obowiązku poniesienia przez N. J. kosztów udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości [...] zł. Wobec tego, była to sprawa, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w rozumieniu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, dla której stawkę wynagrodzenia oblicza się zgodnie z § 2 tego rozporządzenia. Stawka wynagrodzenia radcy prawnego przewidziana w § 2 wynosi przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 5.000,00 zł do 10.000,00 zł - 1.800,00 zł i o przyznanie wynagrodzenia w takiej wysokości wniósł Skarżący.W dalszej części uzasadnienia Skarżący odniósł się do wniosku o przyznanie zwrotu wydatków poniesionych w związku z pełnioną funkcją, podając w uzasadnieniu, że na wnioskowaną z tego tytułu kwotę [...]zł netto, składają się udokumentowane wydatki opisane w punktach 1-3 pisma skarżącego z 29 grudnia 2025 roku oraz ryczałtowo wydatki związane ze zużyciem mediów i te wynikające z kosztów administracyjnych prowadzenia biura. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uznał wydatków ryczałtowych wskazanych przez kuratora, nie uzasadniając nie uwzględnienia wniosku w tym zakresie podobnie jak nie uzasadnił nie przyznania podatku od towarów i usług od kwoty wydatków, mimo złożenia przez kuratora stosownego oświadczenia oraz wskazania, że kurator ma wystawić fakturę na całość przyznanych kwot.Kurator podniósł we wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrotu wydatków, że w zakresie wydatków ryczałtowych, mógłby znaleźć odpowiednie zastosowanie przepis § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 kwietnia 2024 roku w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym, który stanowi, że poniesione przez biegłego wydatki niezbędne dla wydania opinii, w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a jeżeli udokumentowanie poniesionych przez biegłego wydatków, nie jest możliwe za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, biegły składa pisemne oświadczenie o poniesieniu wydatku, zawierające w szczególności wysokość wydatku, mechanizm jego wyliczenia oraz przyczynę braku możliwości jego udokumentowania. Zdaniem Skarżącego, przepis ten można stosować analogicznie do kuratorów. Skarżący złożył w piśmie z 29 grudnia 2025 roku stosowne oświadczenie, do którego Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie odniósł się.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty naruszenia lub niezastosowania przepisów w rozporządzeń i ustaw są całkowicie bezzasadne. Ustalenie wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu strony postępowania nastąpiło na podstawie przedłożonych przez kuratora dokumentów, zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej.Organ wskazał, że § 1 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej straciły na podstawie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 89/22 walor konstytucyjności, co w praktyce oznacza brak podstaw do ograniczania tego wynagrodzenia do 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych, określonych w przepisach wykonawczych na podstawie ustawy o radcach prawnych. W pełnej mocy pozostaje natomiast § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. W kontekście powyższego, jako niezrozumiały jawi się zarzut naruszenia przepisu § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie tylko części wydatków kuratora.Zdaniem organu zgodzić należy się z twierdzeniami Skarżącego, że Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych nie reguluje wysokości wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym i podzielić również należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2024 r., wydanego w sprawie III OSK 4381/21, zgodnie z którym należy kierować się dyrektywą wyrażaną w § 1 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, i za wiążące przyjąć stawki dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju, co nie uzasadnia w ocenie organu zastosowania stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia i wysokość wynagrodzenia obliczać zgodnie z § 2 Rozporządzenia, jak domaga się tego kurator.Systematyka Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, różnicuje bowiem stawki w zależności od charakteru i przedmiotu sprawy m. in.: stawki minimalne w sprawach cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych (Rozdział 2 Rozporządzenia), Stawki minimalne w sprawach karnych i w sprawach o wykroczenia (Rozdział 3 Rozporządzenia), Stawki minimalne w innych sprawach (Rozdział 4 Rozporządzenia).Zdaniem organu sprawy z zakresu ustalenia obowiązku poniesienia przez osobę nieuprawnioną, kosztów udzielonych jej świadczeń zdrowotnych, należą do kategorii "innych spraw", nie zaś kategorii spraw: "z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych." Z uwagi na powyższe, przepisów regulujących wynagrodzenie reprezentanta strony - kuratora - w postępowaniu administracyjnym należy poszukiwać w Rozdziale 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w szczególności zastosowanie winien znaleźć § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, który stanowi: stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi: w pierwszej instancji: w innej sprawie - 480 zł. Organ wskazał, że argumentem przemawiającym za przyjęciem stawki z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, jest fakt, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna, a - w pierwszej kolejności - ustalenie obowiązku poniesienia kosztów, a - dopiero obocznie - wskazanie w treści decyzji ich wysokości oraz terminu płatności. Nadto należy zważyć zdaniem organu, że czynności podejmowane przez strony i ich przedstawicieli w postępowaniu cywilnym, mają zasadniczo inny charakter niż te podejmowane w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W kontradyktoryjnym postępowaniu cywilnym, kurator zobligowany jest m. in. do aktywnego reprezentowania strony, składania pism procesowych, uczęszczania na rozprawy i posiedzenia sądowe; udzielania repliki na korespondencję sądową i przeciwnika procesowego, natomiast w postępowaniu administracyjnym gromadzeniem materiału dowodowego zajmuje się - zasadniczo - organ administracji publicznej, stąd rola kuratora w postępowaniu administracyjnym ogranicza się w zasadzie do wglądu w akta postępowania, monitorowania czynności wykonywanych przez organ, ewentualnie w szczególnych wypadkach zajęcia stanowiska pisemnego. Organ nie znalazł podstawy prawnej by zastosować stawkę z § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych dla wartości przedmiotu sporu w postępowaniu cywilnym przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 5.000 złotych do 10.000 złotych, także i z tego powodu, że istota podejmowanych przez kuratora czynności w tego rodzaju sprawach o ustalenie obowiązku poniesienia kosztów nie zależy od wartości przedmiotu sporu. Prawo do świadczeń opieki zdrowotnej powstaje bowiem po zgłoszeniu osoby do ubezpieczenia zdrowotnego, zarówno na podstawie obowiązkowego tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego, jak również na podstawie zgłoszenia z tytułu pozostawania członkiem rodziny osoby ubezpieczonej. Ponadto prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może wynikać także z innych okoliczności faktycznych, a mianowicie takowe uprawnienia posiadają osoby pobierające świadczenia przyznane na podstawie przepisów o ubezpieczeniu chorobowym lub wypadkowym, ubiegające się o przyznanie uprawnień do pobierania świadczenia emerytalno- rentowego, pozostające osobami uprawnionymi doświadczeń na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jak również korzystające ze świadczeń na podstawie decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przyznającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na okres do 90 dni. Zakres merytoryczny rozpoznania sprawy sprowadza się do weryfikacji wskazanych okoliczności i przesądzenia o obowiązku/braku obowiązku poniesienia kosztów. Zatem wartość udzielonych świadczeń, na którą powołuje się kurator jest jedynie kwestią ustaloną obocznie na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, zaś nakład pracy kuratora i organu jest identyczny, niezależnie od tego, czy świadczenia udzielone pacjentowi sumarycznie sfinansowane było w kwocie [...]złotych, czy [...] złotych.Odnośnie zwrotu wydatków organ wskazał, że Rozporządzenie nie określa bliżej charakteru (rodzaju) wydatków kuratora, jakich zwrotu można domagać się w postępowaniu administracyjnym. Należy zatem - w ocenie organu - przyjąć, że są to wyłącznie niezbędne wydatki związane ze stawiennictwem na żądanie organu (koszty podróży, noclegu oraz utrzymania w miejscu dokonania czynności przed organem), a ich maksymalny limit wyznaczają przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 2190). Akta postępowania administracyjnego nie wskazują zresztą, by kurator podejmował jakiekolwiek czynności w toku postępowania administracyjnego za wyjątkiem zwrócenia się do odpowiednich organów i sądów o informację o stronie (które organ uwzględnił), w tym również nie podejmował czynności związanych z bezpośrednim stawiennictwem przed organem, stąd przyjąć należy, że kosztów takich nie poniósł.Jednocześnie żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia organu do zastosowania § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 kwietnia 2024 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym, wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. W uzasadnieniu do ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych wprost wskazano, że: "w projekcie [ustawy] przyjęto inną zasadę określania wysokości wynagrodzenia kuratorów, inną zaś określania wysokości innych osób i instytucji. W pierwszym przypadku podobnie jak w obowiązujących przepisach, projekt zawiera odesłanie do przepisów określających opłaty za czynności adwokackie, w drugim do kwoty bazowej ustalanej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Przyjmując takie rozróżnienie kierowano się innym charakterem czynności przewidzianych w postępowaniu cywilnym dla kuratorów, innym dla innych osób i ewentualnie instytucji. Za podstawę zwrotu wydatków przyjęto udokumentowanie wydatków odpowiednimi zaświadczeniami, które podlegają jednak ocenie sądu. Taka regulacja ma zapobiec ponoszeniu wydatków bezzasadnie wysokich, w sytuacji, gdy istnieją możliwości ich ograniczenia."Odnosząc się syntetycznie do kwestii związanej z podatkiem od towarów i usług od zwrotu wydatków, organ wskazuje, że aby dana czynność podlegała opodatkowaniu podatkiem VAT, musi istnieć bezpośredni związek o charakterze przyczynowo-skutkowym pomiędzy świadczoną usługą, a otrzymanym świadczeniem wzajemnym w postaci wynagrodzenia, w ten sposób, że zapłacone kwoty stanowią rzeczywiste wynagrodzenie za konkretną usługę świadczoną w ramach stosunku prawnego. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w momencie, kiedy dochodzi do zwrotu poniesionych wydatków, bowiem zwrot wydatków nie charakteryzuje się ani bezpośrednim świadczeniem pomiędzy podmiotami gospodarczymi, ani też nie spełnia kryterium odpłatności rozumianej jako zapłata za coś. W konsekwencji zwrot wydatków nie jest równoznaczny z odpłatnym świadczeniem usług i nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Z tej też przyczyny, organ nie znalazł podstaw prawnych, by przyznany w kwocie [...]złotych zwrot poniesionych wydatków powiększyć o wartość podatku od towarów i usług.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Skarga okazała się niezasadna.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 334 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, (bo te są wymienione w pkt od 1 do 3), a więc są czynnościami faktycznymi, materialno-technicznymi, skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a.).W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotem skargi do WSA na podstawie wyżej cytowanego przepisu mogą być akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, o charakterze indywidualnym. Takim indywidualnym aktem jest pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu strony postępowania.W sprawie poza sporem jest to, że kuratorowi ustanowionemu dla strony postępowania administracyjnego, a tym samym i Skarżącemu przysługuje z tego tytułu wynagrodzenie. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, LEX nr 1529036), jak również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. Nr 1, poz. 11). Zgodnie z powołaną uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2026 r., poz. 236, dalej: "K.r.o."), zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 K.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, a jest kuratorem w danym postępowaniu. O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Zatem wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym.Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4381/21 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), że choć w zakresie ustalenia podstaw wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym brakuje właściwej regulacji, to jednak w tego rodzaju sprawie możliwe jest odpowiednie stosowanie przepisów, których treść, cel ustanowienia oraz funkcje uzasadniają wniosek o ich odpowiedniości dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieobecnej na podstawie art. 34 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju przepisy można odnaleźć w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536; dalej: "rozporządzenie z 2018 r."), które regulują wynagrodzenie kuratora działającego w podobnym charakterze (zob. także wyroki NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7054/21; z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II FSK 165/23; z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 696/23, CBOSA).W niniejszej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, ustalając wynagrodzenie Skarżącego z tytułu pełnienia funkcji kuratora prawidłowo oparł się na przepisach rozporządzenia z 2018 r.Zgodnie z § 1 ust. 1-3 rozporządzenia z 2018 r.: "wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej «kuratorem», ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł." (§ 1 ust. 1). "Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1 ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju." (§ 1 ust. 2). "Wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to:1) nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie;2) wartość przedmiotu sporu;3) stopień zawiłości sprawy." (§ 1 ust. 3).W celu ustalenia wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w postępowaniu cywilnym prawodawca w treści § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. odsyła wprost do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Powołany przepis ustanawia umocowanie dla Ministra Sprawiedliwości, do określenia w drodze rozporządzenia, stawek minimalnych za czynności radcowskie. Wydane na podstawie powołanego przepisu rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118 z późn. zm. - aktualny na dzień wydania zaskarżonego aktu; dalej: "rozporządzenie z 2015 r.") określa stawki minimalne wynagrodzenia radcy prawnego w poszczególnych kategoriach spraw. Co istotne, rozporządzenie nie wyodrębnia osobnej kategorii spraw administracyjnych, a jedynie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r.). Z tego względu w orzecznictwie przyjmuje się, że należy kierować się dyrektywą wyrażoną w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. i za wiążące przyjąć stawki dla spraw o najbardziej zbliżonym rodzaju.Pomimo tego, że powołane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. określa wysokość wynagrodzenia kuratora wskazując, że winno się ono zawierać w przedziale od 60 zł do nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radcy prawnego, określonych w przepisach wykonawczych, a organ uprawniony jest do jego określenia w obszarze wytyczonym tymi kwotami, to należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt SK 89/22, uznał § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536), za niezgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (publ. OTK- A 2025/47). Z uwagi na to przy ustaleniu przedmiotowego wynagrodzenia dla kuratora należy mieć na względzie, że w obrocie prawnym pozostał § 1 ust. 2 oraz § 2 rozporządzenia z 2018 r. Dają one podstawy zarówno do przyznania wynagrodzenia kuratorowi, jak też do przyznania mu zwrotu uzasadnionych wydatków. Tymczasem organ w swoim akcie powołał się na § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r., co Sąd ocenił jako uchybienie jednakże w realiach niniejszej sprawy niemające wpływu na wynik sprawy. Już bowiem w treści odpowiedzi na skargę organ wskazał na opisany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ponadto zastosował względem wynagrodzenia kuratora odpowiednią stawkę, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.Przechodząc dalej wskazać należy, że zdaniem Skarżącego, sprawa o ustalenie obowiązku poniesienia przez N. J. kosztów udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości [...] zł. jest sprawą, której przedmiotem jest należność pieniężna, co skutkuje obowiązkiem zastosowania § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia 2015 roku, dla której stawkę wynagrodzenia oblicza się zgodnie z § 2 tego rozporządzenia. Stawka wynagrodzenia radcy prawnego przewidziana w § 2 wynosi przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 5.000,00 zł do 10.000,00 zł - 1.800,00 zł i o przyznanie wynagrodzenia w takiej wysokości wniósł Skarżący.Wedle organu ustalenie kwoty wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej winno uwzględniać, że przedmiotem sprawy – decyzji o ustalenie obowiązku poniesienia przez N. J. kosztów udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości [...] zł - nie jest należność pieniężna, lecz ustalenie obowiązku poniesienia kosztów. Jedynie ubocznie w tej decyzji określa się wysokość tej należności.Oceny zatem wymaga, czy przedmiotem sprawy, dla której Skarżący został ustanowiony jako kurator osoby nieobecnej, jest należność pieniężna.W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 50 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1461, dalej jako: "ustawa") jest ustalenie obowiązku poniesienia kosztów, co wynika nawet z literalnej wykładni poszczególnych ustępów tego przepisu. Z uwagi na to organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w zakresie przyznanego wynagrodzenia.Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 18 ustawy koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w przypadkach określonych w ust. 16, które Fundusz poniósł zgodnie z ust. 15, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną ustalającą obowiązek poniesienia kosztów i ich wysokość oraz termin płatności. Do postępowania w sprawach o ustalenie poniesienia kosztów stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji Prezesa Funduszu przysługuje skarga do sądu administracyjnego.Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 15 ustawy Fundusz nie może odmówić świadczeniodawcy sfinansowania świadczenia opieki zdrowotnej z powodu braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej osoby, która uzyskała to świadczenie, albo żądać od niebędącej świadczeniodawcą osoby uprawnionej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o refundacji zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej poniesionych przez Fundusz pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej osoby, która uzyskała to świadczenie na podstawie recepty wystawionej przez osobę uprawnioną, jeżeli:1) w dniu udzielenia tego świadczenia potwierdził, w sposób określony w ust. 3, prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej albo świadczeniobiorca ten w tym dniu przedstawił dokument potwierdzający prawo do świadczeń opieki zdrowotnej lub złożył oświadczenie, o którym mowa w ust. 2a albo 6,2) świadczeniobiorca w terminie przedstawił dokument potwierdzający prawo do świadczeń opieki zdrowotnej lub złożył oświadczenie, o którym mowa w ust. 6, w przypadkach określonych w ust. 11- jeżeli świadczenie to zostało zrealizowane zgodnie z warunkami umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartej ze świadczeniodawcą albo zgodnie z zasadami wystawiania recept refundowanych, w przypadku gdy świadczenie zostało zrealizowane na podstawie takiej recepty.Zgodnie z art. 50 ust. 16 ustawy w przypadku gdy świadczenie opieki zdrowotnej zostało udzielone pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku:1) posługiwania się dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej przez osobę, która utraciła to prawo w okresie ważności tego dokumentu, albo1a) potwierdzenia prawa do świadczeń w sposób określony w ust. 3 osób, o których mowa w art. 52 ust. 1, albo2) złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 2a albo 6,- osoba, której udzielono świadczenia opieki zdrowotnej, jest obowiązana do uiszczenia kosztów tego świadczenia, z wyłączeniem osoby, której udzielono świadczenia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1.Postępowanie, w którym Skarżący był kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu dotyczyło sytuacji, w której osoba korzystając ze świadczeń z Funduszu złożyła oświadczenie o prawie do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, pomimo iż uprawnień takich nie posiadała. Z analizy powyższych przepisów wynika, że kwota wskazana w decyzji Prezesa NFZ z dnia 25 lipca 2025 r. [...] zł nie została w niej konkretnie ustalona. Kwota kosztów udzielonych świadczeń powstała już wcześniej, w momencie udzielenia N. J. świadczeń zdrowotnych. W decyzji z dnia 25 lipca 2025 r. jedynie ją wskazano, a istotą tej decyzji było przede wszystkim ustalenie obowiązku N. J. do poniesienia kosztów udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej i skutkiem tego wskazanie wysokości tych kosztów z terminem i sposobem ich uiszczenia (k. 46 i nast. akt adm.).Ubocznie można wskazać, że w sprawach dotyczących świadczeń leczniczych, od skarg wnoszonych do sądów administracyjnych nie pobiera się wpisu sądowego. Taka decyzja w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń leczniczych nie jest traktowana jako decyzja w przedmiocie ustalenia należności pieniężnej tylko jako sprawa z zakresu właśnie świadczeń leczniczych, która pozostaje zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W konsekwencji nie może być podstawą do ustalenia wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego w takiej sprawie z urzędu wysokość należności pieniężnej. Przy czym, w niniejszej jednak sprawie ze skargi na akt Prezesa NFZ w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym z uwagi na przedmiot sprawy wpis sądowy jest należny i sprawa taka nie korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.W tych okolicznościach rację miał więc organ, że normę prawną określającą wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie administracyjnej należy rekonstruować z przepisów § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2018 r. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2015 r. (por. postanowienie SN z 22 października 2025 r., I CSK 2396/24, LEX nr 3934051). Najbardziej zbliżone rodzajowo – w rozumieniu ww. § 1 ust. 2 rozporządzenia ws. wynagrodzenia kuratorów w sprawach cywilnych – w sprawie poddanej kontroli Sądu będą tzw. "inne sprawy" uregulowane w § 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 2015 r. Stawka minimalna w takich sprawach wynosi 480 zł.W sprawie należy również uwzględnić art. 22(5) ust. 2 z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 499), z którego wynika, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, lecz nieprzekraczająca sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1552/23 (CBOSA), który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości. Ponadto organ słusznie powiększył przyznane wynagrodzenie o podatek od towarów i usług, ponieważ pamiętać należy, że brak uregulowania w rozporządzeniu z 2018 r. dotyczącego podwyższenia o podatek od towarów i usług wynagrodzenia kuratorów procesowych, będących adwokatami (radcami prawnymi), należy uznać za lukę prawną, a w celu jej wypełnienia zastosować per analogiam art. 603? § 3 k.p.c. W konsekwencji jeżeli kuratorem osoby, której miejsce pobytu nie jest znane jest adwokat (radca prawny) jego wynagrodzenie podlega podwyższeniu o należny podatek od towarów i usług (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt III CZP 37/22, publ. OSNC-ZD 2023/2/16). W tym więc zakresie wszystkie zarzuty Skarżącego okazały się niezasadne, a organ prawidłowo w zakresie wynagrodzenia przyznał Skarżącemu jako kuratorowi kwotę [...]zł netto powiększoną o stawkę podatku VAT, tj. [...] zł brutto.Odnosząc się z kolei do kwestii wydatków i wniosku Skarżącego o ich zwrot wskazać należy, że podstawą do zwrotu wydatków jest § 2 rozporządzenia z 2018 r. Zgodnie z tym przepisem wysokość zwrotu uzasadnionych wydatków, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami, nie może przekraczać kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.Zdaniem Sądu zasadnie organ jako uzasadnione wydatki w tym zakresie wskazał: wydatki związane z wystąpieniem do Burmistrza Miasta [...] o dane o reprezentowanej stronie (w kwocie [...]zł), wystąpienie z wnioskiem do Krajowego Rejestru Karnego o dane o zastępowanej stronie (w kwocie [...]zł) i wystąpienie do Sądu Rejonowego [...] o informację o reprezentowanej stronie (w kwocie [...]zł). Wniosek o powyższej treści z wyszczególnionym spisem wydatków złożył sam Skarżący w piśmie do Prezesa NFZ z 29 grudnia 2025 r., które zostały przez organ uwzględnione w tej części w całości. Wydatki te organ uznał za niezbędne i celowe w postępowaniu administracyjnym. Przy czym, zasadnie również organ nie przyznał łącznej kwoty poniesionych wydatków [...] zł powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług. Inaczej niż w przypadku wynagrodzenia kuratora zwrot wydatków nie jest równoznaczny z odpłatnym świadczeniem usług i nie podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.Natomiast niezasadne jest żądanie od organu na rzecz Skarżącego kuratora zasądzenia kwoty [...]zł dotyczącego zużycia mediów, paliwa i tych wynikających z kosztów administracyjnych prowadzenia biura. Do zasądzenia kwot z tego tytułu na pewno nie uprawnia § 2 rozporządzenia z 2018 r. W przepisie tym bowiem mowa o "uzasadnionych wydatkach, które kurator poniósł w związku ze swoimi czynnościami". Koszty mediów i prowadzenia biura wpisują się w koszty działalności radcy prawnego i to jej dotyczą, a nie konkretnej sprawy gdzie występuje jako kurator nieznanej z miejsca pobytu strony postępowania. Prawidłowe w takich sprawach, więc jest przyznanie zwrotu tylko uzasadnionych wydatków poniesionych w związku z wykonanymi czynnościami, a górną granicą jest kwota określona w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, której w niniejszej sprawie nie przekroczono.Dodatkowo nie ma w sprawie podstaw do zastosowania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Zakresu czynności kuratora w postępowaniu dla strony nieznanej z miejsca pobytu, nawet poprzez daleko idącą analogię, nie można odnosić do czynności biegłego zakończonych sporządzeniem opinii opartej na wiadomościach specjalnych w danej dziedzinie. W ocenie Sądu, kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu pełni innego rodzaju rolę procesową. Odwoływanie się do przepisów rozporządzenia dotyczącego biegłych jest zatem nieuzasadnione, zwłaszcza że rozporządzenie z 2018 r. zawiera regulacje odnoszące się do wynagrodzenia i zwrotu uzasadnionych wydatków poniesionych przez kuratorów.Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę w całości na podstawieart. 151 P.p.s.a., jak orzekł w wyroku.Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym przez trzech sędziów z uwagi na wniosek złożony przez organ, a Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 120 P.p.s.a.)..).