Wyrok - II SA/Łd 199/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 18 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Dnia 18 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Specjalista Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 roku sprawy ze sprzeciwu B. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 stycznia 2026 r. nr 7/2026 znak: GPB-III.7721.236.2025 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowanUchylono decyzję I i II instancji. Dnia 18 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Specjalista Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 roku sprawy ze sprzeciwu B. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 stycznia 2026 r. nr 7/2026 znak: GPB-III.7721.236.2025 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowan
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący
Beata Czyżewska
Podstawa prawna
art. 217
kpa
art. 8
kpa
art. 76
kpa
art. 107
kpa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 134
ppsa
art. 135
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z 12 stycznia 2026 r., nr 7/2026, znak: GPB-III.7721.236.2025 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 13 października 2025 r., nr DPRG-UA-V.438.2025, wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez B. B. zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego [...].Organ drugiej instancji w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że B. B. 20 sierpnia 2025 r. złożyła do Prezydenta Miasta Łodzi wniosek w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu usługowego. Do wniosku dołączyła: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego, opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ekspertyzę techniczną.Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z 3 września 2025 r., wydanym na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud."), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków przedmiotowego zgłoszenia w terminie 30 dni m.in., w zakresie wyszczególnienia wszystkich budynków zlokalizowanych na terenie nieruchomości przy [...] oraz zestawienie powierzchni wszystkich lokali o funkcji usługowej i mieszkaniowej w celu wykazania, iż zgodnie zapisami planu miejscowego funkcja mieszkaniowa nie przeważy podstawowej funkcji usługowej.W odpowiedzi na powyższe postanowienie przesłano: skorygowany wniosek, pełnomocnictwo, rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego z oznaczeniem części obiektu, którego wniosek dotyczy oraz zestawienie powierzchni użytkowych (z podziałem na lokale o funkcji usługowej i mieszkaniowej) wszystkich budynków zlokalizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...].Analizując powyższe dokumenty organ pierwszej instancji stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr LI/1098/2000 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2000 r. o zmianie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., obejmującej obszar w granicach pomiędzy: [...]. Wobec powyższego, na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr. bud., Prezydent Miasta Łodzi wydał opisaną na wstępie decyzję.W odwołaniu B. B. wskazała, że nie zgadza się z interpretacją Prezydenta Miasta Łodzi zapisów m.p.z.p. Zdaniem pełnomocnika strony m.p.z.p. nie zawiera żadnych ograniczeń ilościowych ani procentowych w zakresie funkcji mieszkaniowej oraz nie określa jej jako funkcji uzupełniającej. Użycie przez Radę Miejską Łodzi sformułowania "z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej" oznacza, według odwołującej, że lokalny ustawodawca dopuszcza równoczesne występowanie funkcji usługowej i mieszkaniowej w granicach danego terenu, bez wskazywania konieczności zachowania określonych proporcji czy relacji dominacji jednej funkcji nad drugą.Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 5 pkt 2 Pr. bud. i stwierdził, że lokal usługowy [...], objęty zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi, usytuowany jest w budynku położonym w [...], którego granice są tożsame z granicami działki. Zgodnie z zapisami § 9 m.p.z.p., teren strefy oznaczonej na rysunku planu symbolem U-W/M, przeznacza się do lokalizacji funkcji usługowych nie mogących powodować jakichkolwiek zagrożeń lub uciążliwości dla otoczenia, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej.W ocenie Wojewody Łódzkiego, Prezydent Miasta Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że "dopuszczenie funkcji mieszkaniowej" należy interpretować jako uzupełnienie funkcji podstawowej, jaką jest w sprawie niniejszej funkcja usługowa. Ponadto, funkcją dominującą na przedmiotowym terenie winna być funkcja usługowa.Organ drugiej instancji dodał, że na działce nr [...], na której jest planowane zamierzenie inwestycyjne znajdują się dwa budynki - budynek mieszkalny z funkcją usługową [...], w którym mieści się sporny lokal usługowy nr [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się dwa zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi:- zaświadczenie znak: DPRG-UA-XIV.6743.162.2023 z 19 września 2023 r., o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego 5 września 2023 r. zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...];- zaświadczenie znak: DPRG-UA-V.6743.71.2024 z 29 kwietnia 2024 r., o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego 11 marca 2024 r. zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania lokali usługowych nr [...].W związku z powyższymi zmianami sposobu użytkowania lokali nr [...] nastąpiło zwiększenie powierzchni lokali z funkcją mieszkalną w stosunku do powierzchni lokali z funkcją usługową.Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo Prezydent Miasta Łodzi, w oparciu o przedłożone zestawienie powierzchni użytkowej obu budynków z uwzględnieniem również powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nr [...] stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu usługowego nr [...] na mieszkalny spowoduje przewagę powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych w stosunku do powierzchni lokali usługowych na terenie wskazanym w m.p.z.p. jako strefa oznaczona symbolem U-W/M. Przewaga powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nad powierzchnią lokali usługowych spowoduje, że funkcja określona w m.p.z.p. jako dopuszczalna stanie się funkcją dominującą nad funkcją podstawową. Wobec powyższego planowana zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia § 9 m.p.z.p.Odnosząc się do przedłożonego zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi z 14 sierpnia 2025 r. znak: DPRG-UA-VI.6727.1333.2025 o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], Wojewoda Łódzki stwierdził, że powyższe zaświadczenie jest jednym z dokumentów formalnych wymaganych do dołączenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zgodnie z art. 71 ust. 2 Pr. bud. Treść powyższego zaświadczenia nie zwalnia jednak organu administracji architektoniczno-budowlanej od konieczności przeanalizowania zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z planem miejscowym.Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia obowiązującego m.p.z.p., organ odwoławczy nie przystąpił do dalszej weryfikacji zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi.Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. B., podnosząc zarzuty:1) naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 71 ust. 2 pkt 4 i art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 76 § 1 i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, przez organy obu instancji, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wbrew zaświadczeniu Prezydenta Miasta Łodzi z 14 sierpnia 2025 r., dostarczonemu zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud., z którego wynikało jednoznacznie, że zmiana ta jest zgodna z ustaleniami obecnie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miejską w Łodzi w dniu 27 grudnia 2000 r. - uchwala nr LI/1098/2000 o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., obejmującej obszar w granicach pomiędzy: [...];2) naruszenia przepisów prawa materialnego: § 9 ust. 1 m.p.z.m., poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie arbitralne przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego położonego na obszarze oznaczonym symbolem U-W/M ("strefa zurbanizowana miasta - z zabudową śródmiejską, wielofunkcyjną"), powodująca, iż na terenie danej działki łączna powierzchnia użytkowa lokali przeznaczonych na funkcję mieszkaniową nie może przekroczyć powierzchni lokali przeznaczonych pod funkcję usługową;3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 8 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie orzeczenie w sposób odmienny od dotychczasowej praktyki w sprawach rozstrzyganych w niemalże identycznym stanie faktycznym, a także identycznym stanie prawnym, co stanowi jednocześnie naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów administracji publicznej.Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie jako bezprzedmiotowego, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud. wynika jednoznacznie, iż do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy załączyć zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wywiązała się z tego obowiązku. W zaświadczeniu z 14 sierpnia 2025 r. wskazano, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] jest zgodna z ustaleniami obecnie obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.W ocenie skarżącej, organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu § 9 ust. 1 m.p.z.p., przyjmując za rzecz oczywistą, iż zwrot "przeznacza się" należy interpretować jednoznacznie - jako założenie, iż funkcja usługowa ma mieć na tym terenie charakter podstawowy (które to słowo zostało jednocześnie zrównane znaczeniowo z pojęciem "dominujący"). Ponadto, organ posługuje się wymiennie pojęciami "funkcja dopuszczona" (jak zostało to ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego) oraz "funkcja uzupełniająca" co również, już na pierwszy rzut oka, wydaje się nieprawidłowe. Skutkiem powyższej wykładni, w przedmiotowym stanie faktycznym, podstawą złożenia sprzeciwu przez organ administracji publicznej było w istocie to, że zmiana sposobu użytkowania lokalu skarżącej spowodowałaby powstanie przewagi powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych nad powierzchnią użytkową lokali usługowych posadowionych na terenie działki [...]. Jednocześnie, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani też w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie znalazło się nawet jedno zdanie, w którym zostałaby przywołana faktyczna proporcja obu typów lokali - aktualna oraz potencjalna, po zatwierdzeniu wnioskowanej modyfikacji przeznaczenia lokalu skarżącej.Zdaniem pełnomocnika skarżącej opisana wyżej proporcja w rzeczywistości nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny zgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na fakt, iż:1. uchwała nr LI/1098/2000 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2000 r. nie przewiduje w istocie żadnego maksymalnego progu procentowego powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych względem łącznej powierzchni wszystkich lokali zlokalizowanych na terenie działki, leżącej w strefie U-W/M. Tymczasem oznaczanie takich progów w planach zagospodarowania przestrzennego jest w istocie ogólnie przyjętym standardem, o ile oczywiście intencją organu gminy jest ich faktyczne ustalenie. Gdyby zatem intencją Rady Miejskiej Łodzi było faktycznie wprowadzenie w ramach przytoczonej wyżej uchwały jakichkolwiek wyraźnych progów procentowych, nic nie stało na przeszkodzie, by taki przepis faktycznie się w uchwale znalazł. Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym, funkcja mieszkaniowa została na omawianym terenie dopuszczona (w akcie prawa miejscowego nie posłużono się pojęciem "uzupełniająca", czy "towarzysząca", a posługiwanie się tym słowem przez organy orzekające w sprawie jako synonimem jest niezasadne) - w domyśle dla wszystkich, nie dla zainteresowanych, którzy odpowiednio wcześniej złożyli w tym przedmiocie stosowne wnioski. Jednocześnie, za oczywistą nadinterpretację należy uznać przyjęcie, iż przewaga lokali usługowych nad lokalami mieszkalnymi musi występować na każdej działce położonej w strefie U-W/M, bez względu na proporcje na całym obszarze tej strefy, co znów nie wynika w żaden sposób z literalnego brzmienia omawianego przepisu;2. Prezydent Miasta Łodzi 19 września 2023 r., a następnie 29 kwietnia 2024 r. wydał zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania położonych w tym samym budynku lokali usługowych nr - odpowiednio - [...]. Organ drugiej instancji sam przyznał, iż w związku z powyższymi zmianami nastąpiło zwiększenie powierzchni lokali z funkcją mieszkalną w stosunku do powierzchni lokali z funkcją usługową. Z powyższego wynika więc wprost, iż intencją organów administracji publicznej nie jest to, aby powierzchnia użytkowa lokali usługowych faktycznie "dominowała" nad powierzchnią użytkową lokali mieszkalnych na terenie działki [...], chodzi wyłącznie o arbitralne i nieznajdujące oparcia w brzmieniu uchwały założenie, że powierzchnia użytkowa tych pierwszych lokali stanowić musi więcej niż 50% ogółu (w domyśle - choćby było to 50,01%). Kompletnie pominięto przy tym w uzasadnieniu decyzji zagadnienie liczby lokali mieszkalnych i usługowych, choć nie jest wykluczone, iż tych drugich będzie w dalszym ciągu istotnie więcej. Dodatkowo, ewidentne wydaje się w przedmiotowej sytuacji naruszenie przez organy administracji publicznej art. 8 k.p.a.3. zaświadczenie Prezydenta Miasta Łodzi z 14 sierpnia 2025 r. w przedmiocie zgodności zamierzonej zmiany przeznaczenia lokalu z planem zagospodarowania przestrzennego miało po pierwsze walor dokumentu urzędowego (a zatem stanowiło dowód urzędowo stwierdzonej w jego treści okoliczności), nad czym organy obu instancji przeszły w istocie bez komentarza, polemizując z nim wyłącznie na gruncie wykładni konkretnego przepisu uchwały Rady Miasta Łodzi. Po drugie zaś, warto podkreślić, iż zaświadczenie zostało wydane przez ten sam organ, który następnie, 13 października 2025 r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia, argumentując w istocie sprzecznie ze swoim własnym stanowiskiem sprzed niespełna 2 miesięcy. Stanowisko organu administracji publicznej wyrażone w decyzji było nie tylko nielogiczne, ale też stanowiło kolejny już przykład niezgodności z art. 8 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności wydaje się oczywiste, iż wniosek złożony przez skarżącą był niezgodny nie tyle z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co z jego nieuzasadnioną i skrajnie niekorzystną dla skarżącej interpretacją, dokonaną przez organy obu instancji.W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.Odnosząc się do zarzutu, że nie przedstawiono obliczeń, Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że powierzchnia wszystkich lokali mieszkalnych w obu budynkach z uwzględnieniem zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...], wynosi 2 136,13 m2, natomiast powierzchnia wszystkich lokali użytkowych, z uwzględnieniem ww. zmian wynosi 2 156,21 m2. Natomiast gdyby nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu usługowego nr [...] na lokal mieszkalny wówczas: powierzchnia wszystkich lokali mieszkalnych wyniosłaby 2166,81 m2, a powierzchnia wszystkich lokali użytkowych wyniosłaby 2125,53 m2. Z powyższych danych jednoznacznie wynika, że po zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] objętego sporną decyzją powierzchnia wszystkich lokali mieszkalnych w obu budynkach byłaby większa niż powierzchnia wszystkich lokali użytkowych.Na rozprawie 18 czerwca 2026 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:Skarga jest zasadna.Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stanowią przepisy art. 71 Pr. bud. dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności m.in. podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (ust. 1 pkt 2). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2 pkt 4). Zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (ust. 4). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części m.in. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 5 pkt 2).W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie przyjęły, że zgłoszony przez skarżącą zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego nr [...] na funkcję mieszkalną jest niezgodny z uchwałą nr LI/1098/2000 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2000 r., o zmianie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., obejmującej obszar w granicach pomiędzy: [...].Stanowisko organów obu instancji jest błędne, ponieważ jak słusznie podnosi skarżąca, organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu § 9 ust. 1 m.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem tereny strefy "U-W/M" przeznacza się do lokalizacji funkcji usługowych nie mogących powodować jakichkolwiek zagrożeń lub uciążliwości dla otoczenia, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej. Zarówno w tym przepisie, jak i pozostałych unormowaniach m.p.z.p. brak jest wyjaśnienia, co dokładnie należy rozumieć przez "funkcję podstawową", a co przez "funkcję uzupełniającą", a także jaki ewentualnie wskaźnik proporcji każdej z ww. funkcji rozstrzygałby o jej dominującym i dopuszczającym charakterze.W ocenie Sądu rację należy przyznać skarżącej, że w świetle przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw do przyjęcia, że zwrot "przeznacza się" należy interpretować jednoznacznie jako założenie, iż funkcja usługowa ma mieć na tym terenie charakter podstawowy i jednocześnie dominujący, natomiast funkcja mieszkaniowa wyłącznie charakter uzupełniający. Ponadto, zwrot "z dopuszczeniem" wcale nie jest równoznaczny z pojęciem "uzupełnienia" funkcji dominującej. Zaprezentowana przez organy obu instancji wykładnia § 9 m.p.z.p. jest niedopuszczalna. Jeśli intencją lokalnego prawodawcy jest by na spornym terenie funkcja usługowa miała charakter dominujący względem mieszkaniowej tego typu regulacje winny wprost wynikać z unormowań aktu prawa miejscowego. Tymczasem wykładnia zapisów m.p.z.p., przyjęta przez organy orzekające w kontrolowanej sprawie, jest wyrazem swoistej nadinterpretacji unormowań, których plan miejscowy w istocie nie zawiera.W sprawie nie można również pominąć faktu, iż zaświadczeniem z 14 sierpnia 2025 r., znak: DPRG-UA-VI.6727.1333.2025, Prezydent Miasta Łodzi potwierdził zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] o funkcji niemieszkalnej na funkcję mieszkalną z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud., należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jednak zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu.Co prawda dokonując oceny zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany wydanym zaświadczeniem o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa, stanowi bowiem tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ to ten organ, a nie wójt, burmistrz albo prezydent miasta, jest organem właściwym zgodnie z przepisami Prawa budowlanego do oceny zgodności zgłaszanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak zapominać o tym, że zaświadczenie wydane w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Pr. bud. rodzi "prawne domniemanie" zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z prawem miejscowym. Skoro zatem zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. to znaczy, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w ramach postępowania wyjaśniającego może w związku z tym doprowadzić do obalenia domniemania wynikającego z tego dokumentu urzędowego oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń. Zatem tylko właśnie w takim zakresie można mówić o braku związania organu zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym i tylko wtedy, gdy pojawiają się uzasadnione wątpliwości z tym związane.W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że powyższe zaświadczenie jest tylko jednym z elementów dokumentów formalnych wymaganych do dołączenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania zgodnie z art. 71 ust. 2 Pr. bud. Nie obalił jednak wynikającego z tego zaświadczenia domniemania prawnego, że planowany przez skarżącą zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym.W tym miejscu szczególną uwagę należy zwrócić na jedną z koronnych zasad postępowania administracyjnego, do jakich należy wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a. zasada zaufania stron do władzy publicznej. Przypomnieć natomiast należy, że w niniejszej sprawie zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania lokalu z planem miejscowym zostało wydane przez ten sam organ, który następnie wniósł sprzeciw, powołując się na niezgodność zmiany sposobu użytkowania lokalu z planem miejscowym. Zgodzić się zatem należy, że jeżeli ten sam organ odmiennie interpretuje zapisy planu miejscowego, to tym samym podważa zaufanie strony do władzy publicznej.Na koniec wskazać należy, że skarżąca słusznie zarzuca, że w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej nie wskazano dokładnie jaki jest obecnie udział poszczególnych funkcji (usługowej i mieszkaniowej) w strefie U-W/M, w związku z czym z samych uzasadnień wspomnianych rozstrzygnięć nie wynika, że po zmianie sposobu użytkowania lokalu skarżącej z usługowego na mieszkalny funkcja mieszkalna przewyższy funkcję usługową w istniejącej na tym terenie zabudowie. Co prawda Wojewoda przedstawił pewne obliczenia, ale uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę, co w sposób oczywisty stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a.Mają powyższe na uwadze za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 i art. 71 ust. 5 pkt 2 Pr. bud. w zw. z art. 76 § 1 i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 m.p.z.p., co musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 215). Na ww. koszty składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.dj. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 215). Na ww. koszty składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.dj