Wyrok - II SA/Po 782/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 18 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Dnia 18 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Sebastian Michalski Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi F. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2025 roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję BurmistUchylono decyzję I i II instancji. Dnia 18 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Sebastian Michalski Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi F. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2025 roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmist
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Jacek Rejman
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania F. Ł. (dalej również: skarżący; inwestor) od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 17 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.W dniu 29 kwietnia 2022 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek F. Ł. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku F. Ł., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.W uzasadnieniu wydanej decyzji Burmistrz stwierdził, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) - dalej: u.p.z.p. Organ I instancji uznał, że brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie organu przedmiotowa zabudowa (warsztat samochodowy) nie wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy pod względem funkcji.Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania inwestora, decyzją kasacyjną z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Na skutek ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 17 lutego 2025 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].Według Burmistrza zabudowa określona we wniosku nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie kontynuuje funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym, bowiem na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa w postaci drobnego handlu, nieuciążliwego rzemiosła, gastronomii, usług edukacji, apteki i banku. Organ I instancji stwierdził, że funkcja usługowa jest nieuciążliwa i stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkaniowej, nie generuje hałasu ani wzmożonego ruchu pojazdów. Organ uznał, że warsztat samochodowy nie wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy.Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, który kwestionował ustalenia faktyczne w powyższym zakresie.Skarżący zarzucił naruszenie m.in.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, podczas gdy naprzeciwko wnioskowanej działki znajdują się działki nr [...] i [...], na których znajdują się dwa połączone ze sobą budynku usługowe oraz duży parking; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dlaczego organ I instancji uznał planowaną inwestycję za tzw. uciążliwą, skoro w treści wniosku skarżący wyraźnie wskazał, że przedmiotem wniosku jest budowa warsztatu samochodowego na trzy samochody bez myjni i lakierni, przy czym zakres usług będzie polegał na naprawach uszkodzeń mechanicznych samochodów (np. silnika), bez napraw karoserii, usług blacharskich i lakierniczych; 3) art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. poprzez brak zastosowania się przez organ I instancji w całości do zaleceń organu odwoławczego sformułowanych w decyzji kasacyjnej z dnia 29 lutego 2024 r. (organ I instancji nadal nie wyjaśnił jakie usługi znajdują się na poszczególnych działkach na obszarze analizowanym) oraz brak odniesienia się do pisma inwestora z dnia 10 lutego 2025 r., co doprowadziło do sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest brakami.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.Po rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 sierpnia 2025 r. stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), przywołując m.in. brzmienie art. 61 ust. 1 tej ustawy sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 24 września 2023 r. ze względu na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Ponadto Kolegium wyjaśniło, że ze względu na § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116) do niniejszej sprawy stosuje się dotychczas obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588).Organ II instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany wyznaczono na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w odległości 78 m od granic działki objętej wnioskiem, tj. w odległości stanowiącej "trzykrotną szerokość frontu terenu/wnioskowanej działki (3 x 26 m)" i na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę urbanistyczną; wykaz działek wraz z funkcją zabudowy oraz parametrami wynikającymi z przywołanego rozporządzenia przedstawiono w układzie tabelarycznym w części tekstowej analizy urbanistycznej.Kolegium przybliżyło stanowisko organu I instancji, który po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje funkcji zabudowy z obszaru analizowanego.Kolegium odwołało się do stanowiska orzecznictwa i stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku usługowego - warsztatu samochodowego nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym. Według organu odwoławczego, nie można bowiem uznać, by usługa w postaci warsztatu samochodowego stanowiła powtórzenie funkcji istniejącej na tym obszarze albo też stanowiła jej uzupełnienie. Występująca na obszarze analizowanym funkcja usługowa jest funkcją innego rodzaju aniżeli wskazana we wniosku. Trudno uznać, aby warsztat samochodowy stanowił uzupełnienie funkcji mieszkaniowej albo nawiązywał do usług fryzjerskich, edukacyjnych, gastronomii czy drobnego handlu.Organ II instancji wskazał na to, że inwestor podniósł, że na działkach nr [...] i [...] po przeciwnej stronie drogi znajdują się dwa połączone ze sobą budynki usługowe oraz duży parking, jednakże – jak wynika z załączonych do odwołania fotografii – świadczone są tam usługi stomatologiczne i fryzjerskie. Dlatego też nie może budzić wątpliwości, że usługa w postaci warsztatu samochodowego nie nawiązuje do wskazanych usług. Według organu, nawet jeśli miałby to być warsztat samochodowy bez lakierni i myjni, to nie można uznać, by zachodziła kontynuacja funkcji. Ponadto organ zauważył, że sam inwestor przyznaje, iż zamierza zrealizować warsztat samochodowy na trzy samochody, a to oznacza, że nie będzie to warsztat niewielkich rozmiarów. W ocenie Kolegium, na obszarze analizowanym "brak usług, do których można by odnieść wnioskowany warsztat samochodowy".Ponadto organ II instancji stwierdził, że za nieuzasadniony uznać należy zarzut odwołania, iż organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie wykonał zaleceń Kolegium wynikających z poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 29 lutego 2024 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotnie, w decyzji tej Kolegium poleciło doprecyzowanie charakteru działalności usługowej występującej na obszarze analizowanym, ale – wbrew twierdzeniom skarżącego – zalecenie to zrealizowano w toku ponownego rozpatrywania sprawy, bowiem wskazano w samej analizie oraz w wynikach analizy, jakiego rodzaju usługi występują na obszarze analizowanym.W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że skoro zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje funkcji zabudowy z obszaru analizowanego, to w niniejszym przypadku nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec tego prawidłowo uczynił organ I instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, wykonał zalecenia wynikające z poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...], sporządził prawidłową analizę urbanistyczną, wyniki analizy i projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., załączniki do decyzji wypełniają wymogi wynikające z § 9 przywołanego rozporządzenia. Nadto organ II instancji stwierdził, że nie zostały naruszone przez organ I instancji zasady postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.W skardze na decyzję organu II instancji F. Ł. zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym w sytuacji, w której naprzeciwko działki objętej wnioskiem położone są działki nr [...] i [...], na których znajdują się dwa połączone ze sobą duże budynku usługowe oraz przynależny do tych budynków duży parking, i działki te wraz z działką objętą wnioskiem położone są przy jednym z głównych ciągów komunikacyjnych w M. (ul. [...]), po którym poruszają się samochody osobowe i ciężarówki; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego organ odwoławczy "uznał planowaną inwestycję za usługę tzw. uciążliwą, skoro w treści wniosku – którym organy rozstrzygające w sprawie są związane – wyraźnie wskazał[...], że przedmiotem wniosku jest budowa warsztatu samochodowego na trzy samochody bez myjni i lakierni, przy czym zakres usług będzie polegał na naprawach uszkodzeń mechanicznych samochodów (np. silnika) bez napraw karoserii, usług blacharskich i lakierniczych"; 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy z uwagi na rodzaj planowanej usługi i przypisanie jest kwantyfikatora "uciążliwej"; 5) art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania i wadliwe uznanie, że organ I instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego sformułowane w decyzji kasacyjnej z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...]Przy tak sformułowanych zarzutach, następnie rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, gdzie powołano się na stanowisko orzecznictwa, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy w trybie autokontroli i wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a w przypadku przekazania przez organ odwoławczy skargi do Sądu - uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 17 lutego 2025 r. i zobowiązanie organu I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.Ponadto inwestor wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Skarga okazała się zasadna, wobec czego podlegała uwzględnieniu.Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpił skarżący, zaś ani organ, ani też inne strony (uczestnicy postępowania na prawach strony) nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.W następnej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Nadto, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 lutego 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia określonego we wniosku inwestora, polegającego na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Burmistrza planowana zabudowa (obejmująca warsztat samochodowy, trzystanowiskowy) nie wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy pod względem funkcji, gdyż na obszarze analizowanym wśród zabudowy o funkcji mieszkaniowej znajduje się zabudowa usługowa o charakterze uzupełniającym, nieuciążliwym.W wyniku przyprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób istotny naruszają przepisy postępowania w związku z przepisami prawa materialnego. Sąd uznał zaistnienie przesłanek, które nakazywały uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdyż zakwestionowaniu uległ podstawowe wnioski wynikające z analizy architektoniczno-urbanistycznej co do kontynuacji funkcji występującej na obszarze analizowanym. Mając zaś na uwadze, że ewentualne wydanie decyzji pozytywnej wymagałoby spełnienia wszystkich warunków z art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., według stanu sprawy aktualnego na dzień jej rozstrzygania, ekonomika postępowania administracyjnego nakazywała w tym wypadku powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji.Materialnoprawną podstawę zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły w tej sprawie m.in. przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 538), z tym że ze względu na treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.) i datę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (29 kwietnia 2022 r.) zastosowanie znajdowały przepisy ustawowe w brzmieniu dotychczasowym. Dotyczy to również art. 61 ust. 5a u.p.z.p., bowiem według brzmienia znajdującego zastosowanie w tej sprawie (uwzgledniającym wyżej przywołane przepisy przejściowe) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.Nadto, z uwagi na datę wszczęcia postępowania w tej sprawie należało również stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., poz. 1588), ze względu na przepis przejściowy - § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Innymi słowy, zasadniczo w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.Ze względu na treść przywołanych przepisów art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. planowane przedsięwzięcie stanowiące zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Poza tym, ze względu na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednie zastosowanie tej sprawie znajdują także m.in. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 54-56.Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przepisie tym przewidziano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-6 tego przepisu. Wśród wymogów wymienionych w tym przepisie wskazuje się przede wszystkim na konieczność spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji [zabudowy i zagospodarowania terenu], czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1).W związku z powyższym, najistotniejsze zastrzeżenia Sąd podnosi co do kwestii dopełnienia podstawowych zasad postępowania administracyjnego przez organy administracji w niniejszej sprawie – przede wszystkim w zakresie jednoznacznego ustalenia, czy wskazane we wniosku przedsięwzięcie wpisuje się w zastany prządek urbanistyczno-architektoniczny występujący na obszarze analizowanym, stanowiąc kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania na tym terenie.Sąd podkreśla, że każdemu rozstrzygnięciu organu administracyjnego należy stawiać takie podstawowe wymagania proceduralne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), jak konieczność respektowania zasad: legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). To samo, ze względu na zasadę z art. 15 k.p.a., odnosi się do rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, które jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw.).W tym miejscu należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania występującej na obszarze analizowanym funkcji zabudowy, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. np. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 2563/18, 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1572/19 i 11 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 2298/23 - dostępne jw.).W konsekwencji, aby odpowiedzieć na pytanie, czy proponowana zabudowa kontynuuje zabudowę zastaną, należy uwzględnić charakter zabudowy już istniejącej. W sytuacji gdy na danym terenie występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i usługowa, należy ocenić, czy są to przedsięwzięcia o różnej skali oddziaływania na środowisko – a jeśli na danym terenie znajdują się wyłącznie usługi nieuciążliwe, to czy planowane zagospodarowanie i zabudowa działki inwestycyjnej można zaliczyć do zabudowy usługowej o podobnym charakterze. Innymi słowy, w niniejszej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie co do możliwości pogodzenia występującej funkcji usługowej z planowaną przez skarżącego.Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i prawo cywilne przewidują ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Na gruncie zagospodarowania przestrzennego takim przepisem jest przede wszystkim art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało ukształtowane względnie spójne stanowisko, zgodnie z którym kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, jednak uzupełnienie to nie może wchodzić w kolizję z funkcjami istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym (por. m.in. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19 oraz 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1114/20). W obszarze występuje co prawda zabudowa usługowa, ale o zupełnie innym charakterze niż ta proponowana. Oznacza to, że skarżący może wnioskować o zabudowę usługową, niemniej o charakterze nieuciążliwym.W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w postaci warsztatu samochodowego (naprawczego) na terenie działki nr [...], obręb [...] należy zauważyć, że o ile dane przedsięwzięcie nie stanowi w sposób oczywisty przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, to zbadanie kwestii ewentualnej kwalifikacji zamierzenia jako dotyczącego zabudowy usługowej o charakterze uciążliwym [dla otoczenia], musi uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy. Wymaga to osadzenia rozważań i ocen organów orzekających w konkretnym kontekście przestrzennym danej sprawy oraz odniesienia się do pogłębionej analizy kwestii ewentualnej uciążliwości danych usług w porównaniu do zabudowy i zagospodarowania usługowego, które już występuje na danym terenie (obszarze analizowanym).I tak, w orzecznictwie na gruncie spraw o ustalenie warunków zabudowy prezentowany jest pogląd, że usługi nieuciążliwe to usługi świadczone dla zaspokajania podstawowych potrzeb ludności. Takie usługi lokalizuje się jako dopełnienie dzielnic mieszkaniowych. Dlatego też dopuszcza się lokalizację takich usług w budynkach mieszkalnych lub jako budynki wolnostojące towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Przyjmuje się, że usługi nieuciążliwe to takie usługi o charakterze podstawowym, które nie przeszkadzają ani nie utrudniają korzystania z nieruchomości, nie zakłócają ich funkcji mieszkaniowych, a ich zadaniem jest uzupełnienie infrastruktury osiedla mieszkaniowego (patrz np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1265/06, dostępny jw.).Niemniej jednak, w niniejszej sprawie na obszarze poddanym analizie urbanistyczno-architektonicznej poza występowaniem zabudowy mieszkaniowej stwierdzono również występowanie zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy usługowej. Jak zaś wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589), jeśli chodzi o rodzaj zabudowy, to taką jest m.in. zabudowa usługowa (por. § 2 pkt 1 lit. b). W przepisach ustawy planistycznej oraz przepisach wykonawczych brak definicji zabudowy usługowej. Stad też, ustalając znaczenie pojęcia "usług" w przypadku, gdy brak jest definicji legalnej na potrzeby zagospodarowania przestrzennego, celowe jest odwołanie do językowego (słownikowego) znaczenia tego pojęcia. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym warto zatem zauważyć, że w Encyklopedii PWN usługi określono jako ekonomiczną działalność gospodarczą, która nie polega na wytwarzaniu dóbr materialnych, ale ma charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób (patrz: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1564/18, dostępny jw.). Przywołane przepisy nie różnicują usług uciążliwych i nieuciążliwych, choć takie określenie usług jest stosowane choćby w tworzeniu norm planu miejscowego. Niewątpliwie jednak funkcja usługowa nie ma charakteru jednolitego, gdyż w zależności od rodzaju usług świadczonych może mieć zróżnicowany zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (patrz: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1460/23, dostępny jw.).Dlatego też, odnosząc się do stanowiska orzecznictwa przywoływanego w uzasadnieniu skargi, a dotyczącego m.in. lokalizowania warsztatów samochodowych (naprawczych) na danym terenie, na którym występuje już zabudowa usługowa, należy zauważyć, że lokalizacja warsztatu naprawczego sama w sobie nie oznacza, że taka zabudowa stanowi usługi uciążliwe. Konieczna jest bowiem zindywidualizowana ocena we wspomnianym już konkretnym kontekście przestrzennym danej sprawy. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji, rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią. Co do zasady funkcja usługowa o charakterze lokalnym stanowi uzupełnienie mieszkaniowej funkcji zabudowy, pod warunkiem braku kolizji z istniejącą funkcją mieszkaniową (por. np. wyroki NSA z dnia 7 października 2025 r. sygn. akt II OSK 780/23, 14 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 1914/23 i 4 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 2012/23, dostępne jw.).Typowa zabudowa mieszkaniowa i związana z nią zabudowa usługowa, jak też inna zabudowa o nieznacznej skali nie stanowią zagospodarowania znacząco oddziałującego na środowisko. Z kolei uciążliwość danego rodzaju zabudowy usługowej względem dominującej zabudowy mieszkaniowej powinna być poczyniona z pogłębionym, szczegółowym odniesieniem się do usług (zabudowy usługowej), jakie już występują na danym terenie. Gdyby bowiem na obszarze analizowanym występowała wprawdzie zabudowa usługowa, ale o zupełnie innym charakterze niż proponowana, to oznaczałoby, że na tym terenie skarżący może wystąpić o lokalizację zabudowy usługowej o takim samym charakterze co do uciążliwości względem zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym (w szeroko rozumianym sąsiedztwie).W niniejszej sprawie Kolegium, podzielając stanowisko organu Instancji, stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy budynku usługowego - warsztatu samochodowego nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym, bowiem nie można uznać, by usługa w postaci warsztatu samochodowego stanowiła powtórzenie funkcji istniejącej na tym obszarze albo też stanowiła jej uzupełnienie. Organ odwoławczy argumentował, że występująca na obszarze analizowanym funkcja usługowa jest funkcją innego rodzaju aniżeli wskazana we wniosku i trudno uznać, aby warsztat samochodowy stanowił uzupełnienie funkcji mieszkaniowej albo nawiązywał do usług fryzjerskich, edukacyjnych, gastronomii czy drobnego handlu.Takie stanowisko organu jest zbyt ogólnikowe, choć i tak rozbudowane względem uzasadnienia decyzji organu I instancji, który stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej (drobny handel, nieuciążliwe rzemiosło typu fryzjer, gastronomia, usługi edukacji, apteka, bank, usługi medyczne), jednakże wnioskowany warsztat samochodowy nie wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy pod względem funkcji, bowiem istniejąca zabudowa usługowa ma charakter nieuciążliwy, jest uzupełnieniem lokalnej funkcji mieszkaniowej, nie generuje hałasu ani wzmożonego ruchu pojazdów.Z gruntu też należy zdyskwalifikować wymaganie co do tego, żeby zabudowa usługowa w postaci warsztatu samochodowego stanowiła powtórzenie funkcji istniejącej na tym obszarze. Przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego takiego wymogu nie formułują. Z kolei warunek dotyczący stricte uzupełnienia funkcji istniejącej zakłada, że tylko funkcja mieszkaniowa (działki oznaczone symbolem MN) powinna być punktem odniesienia, podczas gdy na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa z uzupełnieniem w postaci funkcji usługowej (działki oznaczone symbolem MN/U), jak też samodzielna zabudowa usługowa (działki oznaczone symbolem U). Trafnie na to zwrócił uwagę skarżący w swojej skardze.Zdecydowanie zbyt powierzchowna i nieadekwatna do stanu ustaleń faktycznych w sprawie była także ocena organu II instancji, że na działkach nr [...] i [...], po przeciwnej stronie drogi znajdują się dwa połączone ze sobą budynki usługowe oraz duży parking, jednakże – jak wynika z załączonych do odwołania fotografii – świadczone są tam usługi stomatologiczne i fryzjerskie, dlatego też nie może budzić wątpliwości, że usługa w postaci warsztatu samochodowego nie nawiązuje do wskazanych usług. Według organu odwoławczego, nawet jeśli miałby to być warsztat samochodowy bez lakierni i myjni, to nie można uznać, by zachodziła kontynuacja funkcji. Ponadto organ zauważył, że sam inwestor przyznaje, iż zamierza zrealizować warsztat samochodowy na trzy samochody, a to oznacza, że nie będzie to warsztat niewielkich rozmiarów. W ocenie Kolegium, na obszarze analizowanym "brak usług, do których można by odnieść wnioskowany warsztat samochodowy".Takie stanowisko organu II instancji – niezależnie do tego, że jest zbyt restrykcyjne względem wymogów ustawowych, jak też warunków zawartych w przepisach wykonawczych – nie zostało oparte na w pełni ustalonym stanie faktycznym, tj. na podstawie urzędowo poczynionych własnych ustaleniach organów orzekających w sprawie, jak też zostało wyrażone bez szczegółowego scharakteryzowania i oceny usług występujących w sąsiedztwie, jak też ich ewentualnej uciążliwości. Tym bardziej, że inwestor w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2025 r. wskazywał na konkretne okoliczności dotyczące funkcjonowania planowanej inwestycji w stosunku do usług fryzjerskich, gastronomicznych czy medycznych (gabinetów lekarskich). Wtedy też sygnalizował brak przypisania konkretnego rodzaju usług do poszczególnych działek oznaczonych symbolami MN/U i U, jak też brak w analizie wyjaśnienia, co oznacza funkcja G na działce nr [...] oznaczonej na mapie jako tereny Bp (tereny zurbanizowane).Nadto trzeba zauważyć, że organ II instancji w żaden sposób nie umotywował twierdzenia, że skoro inwestor zamierza zrealizować warsztat samochodowy na trzy samochody, to oznacza, że nie będzie to warsztat niewielkich rozmiarów. Czy z takiego stanowiska wynika, że zasadniczo organ dopuszcza, że warsztat samochodowy o mniejszej skali - niewielkich rozmiarach (np. jednostanowiskowy), bez lakierni i myjni, mógłby kontynuować funkcję występującą w sąsiedztwie.Tu trzeba podkreślić, że jeżeli organ II instancji dopuszczał realizację inwestycji w mniejszym wymiarze niż wskazany we wniosku, to powinien zastosować art. 79a § 1 k.p.a. i wskazać inwestorowi przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tego jednak organ odwoławczy nie uczynił w przedmiotowej sprawie. Również organ I instancji, dopełniając obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. w tej spraye zaniechał zastosowania art. 79a § 1 k.p.a.W tym miejscu Sąd wskazuje, że generalnie należy się opowiedzieć za stanowiskiem, iż co do zasady niewielki warsztat samochodowy (naprawczy), nieobejmujący usług blacharskich i lakierniczych, może w danych warunkach stanowić zabudowę usługową o charakterze nieuciążliwym, jak też stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej na terenie, na którym poza taką zabudową występuje także inna zabudowa o charakterze usługowym (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2877/19, dostępny jw.). Niemniej jednak warto tu wspomnieć, że dwa inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2964/14 i wyrok z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1379/22), na jakie powołał się skarżący, dotyczyły innej sytuacji, w której wydawano decyzje o pozwoleniu na budowę dla terenu, na którym obwiązywał plan miejscowy.Zdaniem Sądu, w sprawie doszło w opisanym zakresie do istotnego naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zatem uznać, że organy administracji prawidłowo odniosły się do zarzutów i uwag strony przy rozstrzyganiu sprawy. Tym bardziej, że organ II instancji zbyt pochopnie zaaprobował działanie organu I instancji, mimo że nie wykonał on w pełni zaleceń Kolegium wynikających z poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 29 lutego 2024 r.Stwierdzone uchybienia, w tym brak pełnego wyjaśnienia i wymaganej analizy zgodności inwestycji z wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczyło kwestii, które powinny być jednoznacznie ustalone i ocenione przez organ, jak też następnie rozstrzygnięte w decyzji o warunkach zabudowy. W tym też względzie brak odpowiednich rozważań i wniosków organów obydwu instancji stanowił o naruszeniu przywołanych wyżej przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w powiązaniu z omówionymi przepisami prawa materialnego.Sąd zarazem zaznacza, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania decyzji o określonej treści i wydania warunków zabudowy. Podstawą uwzględnienia skargi nie jest jedynie ta, o której mowa w tym przepisie (naruszenie przepisów prawa materialnego - przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie takie nie jest zatem uzasadnione okolicznościami sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji było również skutkiem stwierdzenia przez Sąd istotnego uchybienia w zakresie przepisów postępowania co do ustalenia i wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy. W kontekście przedstawionych rozważań niniejszego uzasadnienia Sąd podkreśla, że rola sądu administracyjnego w takiej sytuacji nie mogła polegać na zastępowaniu organów w wykonywaniu ich zadań, w szczególności zaś merytorycznym rozstrzyganiu sprawy i prowadzeniu w tym celu własnych ustaleń (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 552/13, dostępny jw.).Sąd podkreśla, że organ w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania będzie zobowiązany jeszcze raz, od początku wyjaśnić wszystkie istotne kwestie i aspekty sprawy niezbędne dla jej rozstrzygnięcia oraz odpowiednio odnieść się do stanowiska skarżącego (inwestora). Przede wszystkim organ weźmie pod uwagę konieczność ponowienia analizy urbanistyczno-architektonicznej, odpowiedniego jej uszczegółowienia w zakresie wszystkich działek objętych zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową. Na jej podstawie podejmie wyjściowe rozstrzygnięcie, czy określony we wniosku rodzaj zabudowy stanowi kontynuację funkcji występującej na terenie analizowanym – z tym zastrzeżeniem, że dotychczas przedstawione przez organ okoliczności nie mogły przemawiać za uznaniem braku kontynuacji funkcji dla zamierzenia wskazanego we wniosku skarżącego. Następnie przeprowadzi wszystkie niezbędne czynności postępowania zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji.O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi).Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi).