sygn. III OSK 62/26 18 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 62/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Ośna Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 93/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Ośna Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 93/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca uczestnik postępowania apelujący / skarżący wnioskodawca uczestnik
Data orzeczenia 18 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Mariusz Kotulski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Ośna Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 93/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w O. na bezczynność Burmistrza Ośna Lubuskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 17 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 93/25, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w O. na bezczynność Burmistrza Ośna Lubuskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza Ośna Lubuskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej z 24 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że Burmistrz Ośna Lubuskiego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III) oraz zasądził od Burmistrza Ośna Lubuskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowym wnioskiem Stowarzyszenie [...] w O. (dalej jako "Stowarzyszenie") zwróciło się do Burmistrza Ośna Lubuskiego o udostępnienie, na podany adres e-mail, informacji publicznej w postaci dokumentów dotyczących postępowania rekrutacyjnego na stanowisko ds. podatków i opłat lokalnych (sygnatura: Sk.2110.2.2024), w którym jedyną kandydatką spełniającą wymogi formalne była Pani A. P., a które zakończyło się unieważnieniem naboru. Zgodnie bowiem z treścią protokołu z 20 sierpnia 2024 r., podstawą niestawiennictwa ww. kandydatki na rozmowę kwalifikacyjną było tzw. "wstępne porozumienie między pracodawcami w sprawie przeniesienia pracownika samorządowego" (art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz.U. z 2022 r. poz. 530). Stowarzyszenie wniosło w szczególności o: "1. Udostępnienie wszelkiej dokumentacji i korespondencji posiadanej przez Urząd Miejski w Ośnie Lubuskim, dotyczącej ww. "wstępnego porozumienia", w tym: o korespondencji (pisemnej i elektronicznej) prowadzonej z Panią A. P. oraz z innym pracodawcą samorządowym oraz notatek służbowych i wewnętrznych informacji dotyczących przedmiotowego porozumienia. 2. Udostępnienie dokumentów opisujących procedurę przeniesienia kandydatki, w szczególności: o treści porozumienia (jeśli zostało podpisane), o informacji o trybie i zakresie uzgodnień prowadzonych przez Urząd Miejski w Ośnie Lubuskim, o wszelkich dokumentów związanych z procedowaniem przeniesienia w trybie art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych. 3. Informację o zakończeniu procedury przeniesienia, a w przypadku jej skutecznego zakończenia - datę i podstawę zatrudnienia Pani A. P., wraz z dokumentem potwierdzającym (np. kopia porozumienia pracodawców, decyzja kadrowa, zarządzenie Burmistrza itp.). 4. Udostępnienie kopii umowy o pracę zawartej z Panią A. P., jeżeli doszło do jej zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w Ośnie Lubuskim — wraz ze wszystkimi aneksami, aktualizacjami oraz dokumentami dotyczącymi warunków pracy i płacy, pozostającymi w posiadaniu organu. 5. Wyjaśnienie, w jaki sposób "wstępne porozumienie" o przeniesieniu pracownika wpłynęło na decyzję o unieważnieniu postępowania rekrutacyjnego szczególności dokumentację dotyczącą "wstępnego porozumienia między pracodawcami w sprawie przeniesienia pracownika samorządowego", o którym mowa w protokole naboru z 20 sierpnia 2024 r.Wobec braku odpowiedzi ze strony organu Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Burmistrza Ośna Lubuskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nie załatwił skierowanego do niego wniosku zgodnie z przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Burmistrz Ośna Lubuskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a treść wniosku dotyczyła informacji publicznej. Strona skarżąca domagała się informacji i dokumentów związanych z postępowaniem rekrutacyjnym na stanowisko ds. podatków i opłat lokalnych abr także dokumentów związanych z przeniesieniem pracownika samorządowego do pracy w innej jednostce. Informacjami publicznymi są informacje o faktach (dokumentach) związanych z postępowaniem zmierzającym do zatrudnienia kandydatów na wolne stanowisko w organach administracji publicznej czy z przeniesieniem (treść zawartego porozumienia) pracownika w drodze porozumienia pracodawców.Dalej, Sąd I instancji odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazał, że jeśli organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu do którego skarżący skierował swoje wnioski, to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany będzie orzec jednak w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd dodał, że przedwczesna jest analiza zasadności stanowiska organu w tym zakresie na etapie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe zagadnienie może być przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na nadużywanie prawa do informacji publicznej, a zatem w odrębnym postępowaniu.Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w pkt I, II i IV. Zarzucił:1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, "przez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku wadliwego przyjęcia, iż nadużycie prawa do informacji publicznej może zachodzić dopiero wtedy gdy takowe prawo dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje, zatem w pierwszej kolejności koniecznym jest, aby żądana informacja była informacją publiczną a dopiero potem organ musi wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa, co powinno nastąpić formą decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy postępowanie wnioskodawcy mające cechy nadużycia prawa do informacji publicznej nie może zostać zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu, tym bardziej że może prowadzić do konstytucyjnego zagrożenia prawa dostępu do informacji innych osób, które chcą go zrealizować zgodnie z istotą tzw. "udręczenia urzędu", zakłócenia jego normalnego funkcjonowania, czy też ograniczenia dostępności dla innych podmiotów, co stanowi o fakcie tego rodzaju, że wniosek o dostęp do informacji publicznej stanowiący, w kontekście faktycznym sprawy, a także dotychczasowych czynności podejmowanych przez wnioskodawcę, niebudzący wątpliwości przejaw nadużycia prawa do tejże informacji publicznej, pozornie podlegający reżimowy postanowień wyszczególnionych treścią u.d.i.p., adresowany do organu władzy publicznej, nie podlega jakiejkolwiek ochronie, a co za tym idzie, organ władzy publicznej nie popada w bezczynność wymagającą interwencji sądu administracyjnego, w szczególności w zakresie stwierdzenia bezczynności po stronie organu władzy, czy też zobowiązania do rozpoznania wniosku, co niewątpliwie zaszło, jak i zachodzi w sprawie niniejszej oraz wielu innych, w których stroną pozostaje Stowarzyszenie [...] z siedzibą w O.",2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, "przez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy z istoty sprawy, a przede wszystkim właściwej oceny okoliczności przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie, jak i materiału dowodowego w tymże zakresie zeprezentowanego dot. działalności Stowarzyszenia, permanentności postępowania tegoż podmiotu, niemożności normalnego funkcjonowania przez tut. mały urząd, jego pracowników, czy też terminowego wykonywania - przypisanych aktami normatywnymi - czynności na rzecz mieszkańców społeczności lokalnej, niemal kilkuset wniosków złożonych przez wnioskodawcę, wykorzystywania uzyskanych informacji dla celów niezwiązanych z celami statutowymi Stowarzyszenia, czy też udostępniania otrzymanych informacji w celach pozamerytorycznych, jednoznacznie wynika, iż nie zachodziła podstawa do stwierdzenia bezczynności Burmistrza Ośna Lubuskiego oraz zobowiązania Skarżącego kasacyjnie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy",3. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, przez bezzasadne uwzględnienie skargi na bezczynność, mając na względzie zupełne nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich twierdzeń, argumentów, czy też wyjaśnień podniesionych na łamach odpowiedzi na skargę skarżącego kasacyjnie, podczas gdy obowiązkiem Sądu jest konieczność odniesienia się do wszystkich stanowisk stron, jak i kwestii prawnych wynikających z tychże wyjaśnień czy też oświadczeń podniesionych (zgłoszonych) przez skarżącego kasacyjnie na łamach stanowiska procesowego w formie obszernej odpowiedzi na skargę, czego Sądu I instancji w ogóle nie dokonał, a co uzasadniałoby przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie, jako w pełni zasadnego i prowadziłoby do oddalenia skargi w całości, co też uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy "w całości" do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie od strony postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o odstąpienie od obciążania Stowarzyszenia kosztami postępowania, także w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podniosło, że ustalenia Sądu I instancji są prawidłowe, a odmowa udostępnienia informacji z uwagi na rzekome nadużywanie prawa do informacji może nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej. Forma decyzji najpełniej realizuje funkcję gwarancyjną względem strony w tym sensie, że zwiększa jej ochronę prawną.Dopuszczone do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wniosło o uwzględnienie skargi. W złożonym piśmie procesowym podniosło, że podziela stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, a argumentacja skarżącego kasacyjnie organu ma na celu wyłącznie przedstawienie w negatywnym świetle strony skarżącej. Zdaniem uczestnika, przesłanka "nadużycia prawa do informacji" nie wynika z treści ustaw i z tego względu nie może być podstawą ograniczenia prawa do informacji.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., mającego polegać na bezzasadnym uwzględnieniu skargi na bezczynność, wobec nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich twierdzeń, argumentów, czy też wyjaśnień podniesionych na łamach odpowiedzi na skargę skarżącego kasacyjnie.Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony szczególnie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709). Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i argumentów z odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).W niniejszej sprawie Sąd I instancji odniósł się do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu w stopniu wystarczającym do poddania zaskarżonego orzeczenia kontroli instancyjnej. Sąd obszernie zreferował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a odnoszące się do nadużycia prawa przez skarżące Stowarzyszenie. Odnosząc się do tego stanowiska Sąd I instancji przyjął jednak, że jeśli organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu do którego skarżący skierował swoje wnioski, "to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany będzie orzec jednak w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p." Sąd wprost wyraził stanowisko, wedle którego "na obecnym etapie postępowania, którego przedmiotem jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako przedwczesną należałoby uznać analizę zasadności stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę o nadużywaniu przez skarżące Stowarzyszenie prawa do informacji publicznej. Powyższe zagadnienie może być przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na nadużywanie prawa do informacji publicznej, a zatem w odrębnym postępowaniu." Niepodzielanie tej argumentacji przez skarżący kasacyjnie organ nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Art. 149 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować przyjętej przez sąd wykładni prawa materialnego. Zaś art. 141 § 4 p.p.s.a., jak już wspomniano, określa wyłącznie wymogi związane ze sporządzeniem uzasadnienia wyroku. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji (np. wyrok NSA z 13 maja 2026 r., I OSK 28/26). Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tego organ upatruje w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w wyniku wadliwego przyjęcia, iż nadużycie prawa do informacji publicznej może zachodzić dopiero wtedy gdy takowe prawo dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje, podczas gdy w ocenie organu postępowanie wnioskodawcy mające cechy nadużycia prawa do informacji publicznej nie może zostać zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu.Zagadnienie prawnej formy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji nadużycia prawa było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Na chwilę obecną jednolicie w orzecznictwie przyjmuje się za niedopuszczalne uzależnianie kwalifikacji danego wniosku jako wniosku "o informację publiczną" w zależności od osoby wnioskodawcy i tego, czy podmiot wnioskujący żąda udostępnienia informacji w interesie własnym lub w innym celu kwalifikowanym jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Tym samym ocena wniosku jako dotyczącego informacji publicznej następuje wyłącznie z uwzględnieniem przedmiotu żądania, zaś analiza powodów żądania informacji może mieć miejsce dopiero na etapie postępowania prowadzonego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. O trafności tego stanowiska świadczą następujące ustalenia.W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "[c]elem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21, wyrok NSA z 10 października 2024 r. III OSK 1087/24).Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest, aby żądana informacja była informacją publiczną a dopiero należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z 2 października 2024 r. III OSK 92/23, z 10 października 2024 r. III OSK 89/24 i III OSK 311/24, z 10 października 2024 r. III OSK 1087/24, z 19 grudnia 2025 r. III OSK 934/25).Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu związana z nadużyciem prawa do informacji nie mogła zatem być uznana za skuteczną wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlegał tylko charakter żądanej informacji. NSA w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, iż forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe zapatrywania, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej skonstatować należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22).W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił, że żądana informacja jest informacją publiczną, a organ jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej. A skoro tak, to organ twierdząc, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, powinien wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia tej informacji publicznej. Ale takiej decyzji przed i w toku postępowania sądowego organ nie wydał. Zatem nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a.W konsekwencji powyższej argumentacji nietrafny okazał się także zarzut naruszenia 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skoro okoliczności podnoszone przez organ nie podlegają badaniu w postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.. ją oddalił.