sygn. III OSK 268/25 19 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 268/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 907/24 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2024 r.Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 907/24 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2024 r.
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 19 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Maciej Kobak
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 907/24 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., II SA/Wa 907/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ", "KGP") z 5 kwietnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KGP z 31 stycznia 2024 r., nr [...], w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.Raportem z 19 stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o zwolnienie go ze służby z 23 lutego 2024 r. w związku z nabyciem przez niego praw emerytalnych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] uwzględnił w całości żądanie skarżącego dokonując adnotacji na raporcie "Zgoda" oraz opatrując go pieczęcią i własnym podpisem w formie parafy.Rozkazem personalnym nr [...] z 19 stycznia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.) dalej: "ustawa o Policji" oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.) dalej: "rozporządzenie", podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny pierwszej kategorii od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. o kwotę 2.900 zł do wysokości 6.500 zł miesięcznie.Rozkazem personalnym nr [...]z 19 stycznia 2024 r., Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z [...] lutego 2024 r.24 stycznia 2024 r., w imieniu Komendanta Głównego Policji, przeprowadzono kontrolę w trybie uproszczonym, na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224), w jednostce podległej Komendzie Głównej Policji, tj. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], której celem było zweryfikowanie prawidłowości przyznawania dodatków do uposażenia funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz jednostek jej podległych.Wstępna analiza wydanych decyzji administracyjnych wykazała wysokie prawdopodobieństwo, iż decyzja dotycząca strony obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) dalej: "k.p.a.". Z uwagi na powyższe, 25 stycznia 2024 r. KGP wydał postanowienie nr [...], którym wstrzymał, na podstawie art. 159 k.p.a., wykonanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 19 stycznia 2024 r. W wyniku zaskarżenia wymienionego postanowienia, 7 marca 2024 r. KGP wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy ww. postanowienie.Decyzją z 31 stycznia 2024 r. KGP, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 19 stycznia 2024 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.KGP decyzją z 5 kwietnia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu wskazał, że organ w żaden sposób nie dokonał takiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez nią zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. o kwotę 2.900 zł. Na dokonaną ocenę służby policjanta Komendant Wojewódzki Policji w [...] powołuje się tylko i wyłącznie w uzasadnieniu rozkazu personalnego, przy czym uzasadnienie to jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 24 listopada 2023 r. Wówczas jednak te same okoliczności, tj. dokonana ocena postawy i zaangażowania tego policjanta w służbie stanowiły podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego o kwotę 300 zł. KGP podkreślił, że w kwestionowanym rozkazie personalnym tożsame okoliczności powodują podwyższenie należnego policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę niemal dziesięciokrotnie wyższą niż w analogicznej decyzji wydanej niespełna dwa miesiące przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Jednocześnie skutkowało to podwyższeniem przysługującego stronie dodatku funkcyjnego z kwoty 3.600 zł, o kwotę 2.900 zł, do kwoty 6.500 zł, a zatem tą decyzją dodatek funkcyjny (po upływie niespełna dwóch miesięcy od jego poprzedniego podwyższenia) został ponownie podwyższony o 81%. Zdaniem KGP nie można przyjąć, że ocena tych samych przymiotów funkcjonariusza, a zatem wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz sposobu realizacji zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w tak krótkim czasie (zwłaszcza, że brak jest jakichkolwiek informacji, by stopień wywiązywania się przez policjanta z jego obowiązków służbowych lub realizacja zadań i czynności służbowych na zajmowanym przez niego stanowisku wzrosły w sposób niewspółmierny w stosunku do poprzedniego okresu) zwiększyła się aż tak diametralnie, aby uzasadniało to podwyższenie o tak znaczną kwotę dodatku funkcyjnego.W ocenie KGP decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w takiej wysokości nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Organ w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W sytuacji natomiast, gdy organ zastosował inne kryterium niewypełniające przesłanki objętej tym przepisem, to również świadczy to w dobitny sposób o tym, że ocena zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ma charakter jedynie pozorny, co w konsekwencji bezsprzecznie dowodzi o rażącym naruszeniu tego przepisu.Zdaniem KGP w omawianej sprawie nie budzi wątpliwości, że w wyniku dokonanej subsumcji nastąpiło błędne przyporządkowanie normy prawnej wynikającej z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia do odmiennego stanu faktycznego niż ten, który objęty jest normą prawną wynikającą z wymienionego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym, zdaniem organu, istnieje podstawa do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.Ponadto KGP wskazał, że dzień wydania kwestionowanej decyzji o przyznaniu dodatku funkcyjnego skarżącemu był ostatnim dniem, w którym piastun organu sprawował funkcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (bowiem decyzją nr [...]Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 stycznia 2024 r. został on odwołany z tego stanowiska z 19 stycznia 2024 r.). Zestawienie tej okoliczności z faktem, że w tym samym dniu, ten sam piastun organu, wyraził zgodę na zwolnienie policjanta ze służby z [...] lutego 2024 r. i wydał decyzję administracyjną w tym zakresie, pozwala na stwierdzenie, że kwestionowana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego uwzględniała wyłącznie partykularny interes zwalnianego ze służby policjanta.Organ podkreślił, że jedynym dokumentem wytworzonym na potrzeby postępowania w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego temu policjantowi była sporządzona decyzja, która została umieszczona w aktach osobowych policjanta. Skoro decyzja in meriti nie została oparta o żaden materiał dowodowy (poza ewentualnie dokumentacją, która znajduje się w aktach osobowych tego policjanta), to organ administracyjny nie jest uprawniony do antycypowania, czy w istocie w ogóle istnieją inne dokumenty relewantne dla przedmiotu tego postępowania, które pozwoliłyby na dokonanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych mogących stać się podstawą do dokonania oceny, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.Zdaniem organu, porównanie wysokości przyznanego w tym przypadku dodatku funkcyjnego z poprzednio przyznawanymi temu policjantowi, także było uzasadnione, ale wyłącznie w określonym kontekście. Podkreślono, że organ nie oceniał poprzednio wydawanych decyzji, ani w aspekcie ich prawidłowości, ani wadliwości (w tym wad kwalifikowanych). Dokonywanie takiej oceny w tym postępowaniu byłoby wykroczeniem poza granice tej konkretnej sprawy administracyjnej. Organ wskazał jedynie, że dodatek funkcyjny funkcjonariusza pełniącego służbę na danym stanowisku służbowym, mającego ten sam zakres obowiązków (o czym świadczy dokumentacja zgromadzona w jego aktach osobowych), był systematycznie podwyższany, a skala poszczególnych podwyżek była nieproporcjonalna w stosunku do ostatniej podwyżki tego dodatku.W ocenie KGP argumentem przemawiającym za tym, że w tym przypadku przełożony właściwy w sprawach osobowych dokonał prawidłowej oceny w kontekście przesłanki zawartej w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie może być także fakt, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] przyznał dodatek funkcyjny 29 swoim podwładnym, zaś wysokość tych dodatków była inna dla każdego z nich. Fakty te nie potwierdzają prezentowanej przez pełnomocnika strony tezy. Wysokość tych dodatków mogła bowiem być zależna od wielu czynników. Zróżnicowanie ich wysokości, w odniesieniu do poszczególnych funkcjonariuszy, nie może jeszcze świadczyć ipso facto o tym, że w każdym przypadku organ administracyjny dokonał indywidualnej oceny w odniesieniu do każdego policjanta, któremu podwyższył dodatek funkcyjny o określoną kwotę. Świadczy natomiast wyłącznie o tym, że podwyższył tym funkcjonariuszom dodatki funkcyjne do określonej wysokości. Postawiona zatem przez pełnomocnika strony teza nie posiada żadnego podbudowania instrumentalnego, a jest jedynie pewną formą spekulacji, o tym jaka mogłaby być przyczyna tego zróżnicowania.Dalej KGP wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja jest wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ zobowiązany jest do potwierdzenia albo zaprzeczenia istnienia wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej. Skoro dowiedziono, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że w tym przypadku organ dokonał oceny, o której mowa § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, a tym samym nie podjął żadnego działania, które mogłoby doprowadzić do dokonania jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, który mógłby zostać podciągnięty do normy prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną wydanej przez niego decyzji, to niewątpliwie okoliczność ta świadczy o tym, że albo tej oceny w ogóle nie dokonał albo zastosował inne kryterium niż wymagane przez przepis prawa, które nie zobowiązuje do odniesienia się do stanu faktycznego. Nie można w tym przypadku także stwierdzić, że subsumcja była jedynie wadliwa. W okolicznościach związanych z wydaną decyzją była niemożliwa, co ewidentnie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. KGP podkreślił, że przedmiotowe postępowanie nie może zastępować pierwotnego postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego temu skarżącemu. Nie stanowi ono bowiem swoistego rodzaju kolejnej instancji, w której organ na nowo rozpatruje sprawę w jej całokształcie. Skoro nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych w postępowaniu w przedmiocie przyznania tego świadczenia, które umożliwiłyby dokonanie oceny w kontekście przesłanki, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, mających swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, to ani organ z urzędu, ani też na wniosek strony nie może podjąć działania mającego na celu wytworzenie takiego materiału. Brak jest również obecnie podstaw do ustalania przyczyn takiego stanu rzeczy. Istotne jest jednak to, że wskazana okoliczność miała miejsce. Z kolei subsumcja normy prawnej przez organ w administracyjnym toku instancji musi nastąpić w oparciu o prawidłowo ustalony w danej sprawie stan faktyczny, który ma swoje odzwierciedlenie w materiałach sprawy. Tworzenie materiału dowodowego niejako na nowo, w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym stanowiłoby jedynie próbę konwalidowania zaistniałych już uchybień. Nie może to jednak nastąpić w tym postępowaniu, którego jedynym celem jest ustalenie, czy wydana decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną.Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KGP z 31 stycznia 2024 r., nr [...].W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że KGP dopatrywał się wydania rozkazu nr [...] z 19 stycznia 2024 r. z rażącym naruszeniem prawa w niewspółmiernie wysokim podwyższeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego, wobec praktyki wcześniej. Uzasadnienie orzeczenia było przy tym w istocie tożsame ze sformułowanym we wcześniejszych rozkazach w przedmiocie przyznania podwyżki dodatku tego samego rodzaju lecz wielokrotnie mniejszego. Ujawnienie takich okoliczności faktycznych, w ocenie Sądu, nie mogło jednak (wbrew stanowisku organu) determinować uznania, że rozkaz nr [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.W ocenie WSA w rozpatrywanej sprawie nie wywodzono, aby wystąpiły przesłanki określone w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 k.p.a. Nie zachodzi też okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principia k.p.a. - decyzji nie wydano bez podstawy prawnej.Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną było, czy Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając rozkaz nr [...]rażąco naruszył prawo. Sąd podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego uchybienia, a jedynie to dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw - jakby od początku jej nie wydano.Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jest okolicznością niesporną, że wydana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy. W przypadku takiego aktu jest istotne, aby nie nosił on cech dowolności, organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz żeby wybór jakiego dokonuje, nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Zdaniem WSA w Warszawie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, że rozkaz nr [...] rażąco narusza prawo.W ocenie WSA w Warszawie o ile zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że uzasadnienie podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę 2.900 zł można uznać za skąpe i lakoniczne, o tyle nie można stąd wywieść, że rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie było prawnie dopuszczalne oraz aby wybór, jakiego dokonał (wysokość dodatku), nie nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów.Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ nadzoru miał podstawy ocenić, że zamieszczone uzasadnienie rozkazu nr [...] nie jest wystarczające, co może uzasadniać przypuszczenie, o dowolnym charakterze rozstrzygnięcia. Wskazał jednak, że przesłankę rażącego naruszenia prawa ocenia się w kontekście trzech elementów oraz, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Dano tym samym pierwszeństwo zasadzie stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie decyzji - podważenie zasady stabilności - pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a. Zdaniem Sądu sytuacja taka nie wystąpiła w tej sprawie. Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że KGP stwierdzając nieważność rozkazu nr [...]- nie zakwestionował w istocie wzorowego wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków służbowych. Nie podważono bowiem ustaleń Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] co do oceny wzorowego wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych.Dalej WSA podkreślił, że poprzez nadzwyczajny tryb, jakim jest postępowanie nieważnościowe, nie jest dopuszczalne - w takim zakresie, jak uczynił to organ w tej konkretnej sprawie - wkraczanie w kompetencje organów i ocenianie słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku, gdy zmierzające do wydania decyzji czynności oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.WSA wskazał również, że jednym z kryteriów oceny, czy ujawnionemu uchybieniu przypisać można miano rażącego naruszeniu prawa, jest analiza skutków społecznych i ekonomicznych rozstrzygnięcia, wobec którego procedowano w trybie nadzwyczajnym. Regułę tę należy odnosić nie tylko do rozważenia skutków pozostawania aktu w obrocie, lecz także jego wyeliminowania - zresztą z mocą wsteczną. W rozpoznawanej sprawie - gdzie organ w istocie nie kwestionował, że zasadne mogło być podniesienie skarżącemu dodatku funkcyjnego - wydanie zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności, ma z jego perspektywy ten skutek, że nie uzyska w ogóle w lutym 2024 r. podwyższenia wynagrodzenia. Ma to zaś kluczowe znaczenie dla jego uprawnień emerytalnych, co zresztą w sprawie organ odnotował. Nie jest bowiem możliwe orzeczenie o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w wysokości wedle organu nadzoru właściwej (proporcjonalnej), wobec byłego już funkcjonariusza. Skutki więc ewentualnie wadliwego rozstrzygnięcia, gdzie zdaniem organu nadmiernie wywindowano wysokość dodatku funkcyjnego, poniesie w istocie strona, co uchybia konstytucyjnej zasadzie pewności prawa znajdującej podstawę w postulacie państwa prawnego - tak art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) dalej: "Konstytucja RP".Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, iż w sytuacji, gdy Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał rozstrzygnięcie, które można by uznać za blankietowe lub szczątkowe (w ocenie Komendanta Głównego Policji - niedopuszczalne), został spełniony wymóg polegający na należytym umotywowaniu decyzji o przyznaniu lub podwyższeniu dodatku funkcyjnego na podstawie kryteriów określonych w § 8 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia, a jednocześnie nie ziściła się przesłanka do uznania, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach określanych, jako rażące naruszenia prawa, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z 5 kwietnia 2024 r. wydanej w trybie nadzorczym, mimo że zarówno rodzaj naruszenia prawa, jego oczywistość, jak też nieakceptowalność pozostawienia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w obrocie prawnym, wywołałaby skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz KGP kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zgłosił wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Niniejszy zarzut należało ocenić jako niezasadny.W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niedoskonałą konstrukcję przedmiotowego zarzutu – organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. przepisów "poprzez błędne przyjęcie". Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Tymczasem autor oparł skargę kasacyjną na nieznanej ustawie podstawie "błędnego przyjęcia".Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym.Omawiany zarzut, mimo wskazanych niedokładności, nadawał się do merytorycznego rozpoznania, bowiem z jego treści wynika, że Sądowi pierwszej instancji zarzucono niezastosowanie prawidłowo, w okolicznościach niniejszej sprawy, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że w sprawie nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa.Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy wydana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe jest szczególnym rodzajem postępowania, w którym nie dokonuje się ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi ono wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 in extenso k.p.a., stąd przesłanki określone przepisem art. 156 k.p.a. muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ograniczając możliwości interpretacyjne. Wady kwalifikowane wynikające z powołanego przepisu należy wszakże odróżnić od wad, których zaistnienie mogłoby ostatecznie skutkować uchyleniem decyzji w ramach postępowania zwykłego, ale nie w trybie nadzwyczajnym, do jakiego zalicza się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie jest jednak rolą Sądu odczytywanie intencji skarżącego kasacyjnie podmiotu skoro zdecydował się na wybór takiego, a nie innego trybu wzruszenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], lecz ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej żadnych wątpliwości, mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Dla ziszczenia się przyjętej przez organ przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., muszą zostać spełnione łącznie trzy odrębne elementy, na co także zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji: po pierwsze oczywistość naruszenia prawa, po drugie charakter przepisu oraz po trzecie skutki społeczno-gospodarcze decyzji niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Brak któregokolwiek z tych elementów uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji.O tyle o ile ostatecznie, wszak z pewnymi zastrzeżeniami, możliwe byłoby podzielenie stanowiska organu odnośnie skutków społeczno-gospodarczych pozostających w sprzeczności z zasadą praworządności, związanych z niepotwierdzoną wszakże żadnym dowodem przez organ praktyką przyznawania funkcjonariuszom, którzy przechodzą w stan spoczynku, różnego rodzaju dodatków i w tym zakresie obciążeniem Skarbu Państwa z tego tytułu, a także dysfunkcją w tej materii w zestawieniu z innymi grupami zawodowymi, które nie mogą liczyć na podobne świadczenia, o tyle nie sposób stwierdzić, że spełnione zostały pozostałe dwa elementy wymagane dla zastosowania sankcji wynikającej z analizowanego przepisu.Podstawę przyznania dodatku funkcyjnego stanowił przepis art. 104 ust. 2 ustawy o Policji wedle którego: "Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny". Skonkretyzowanie tego przepisu, w ramach delegacji ustawowej zawartej w ust. 6 cytowanego przepisu, znalazło odzwierciedlenie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stosownie do ust. 4 dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. W świetle ust. 5 pkt 1 rozporządzenia dodatek funkcyjny można, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Konstrukcja powołanego przepisu rozporządzenia wskazuje, iż decyzja właściwego organu w przedmiocie przyznania dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. To właściwy przełożony, dokonując własnej oceny sposobu wywiązywania się policjanta z nałożonych na niego obowiązków służbowych, może podwyższyć dodatek funkcyjny.Sporna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wydana została w ramach "luzu decyzyjnego", mieszcząc się przy tym w widełkach wynikających z § 8 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia, a zatem nie można stwierdzić, iż niewątpliwie doszło do naruszenia prawa, biorąc pod uwagę także charakter zastosowanego w sprawie przepisu, uprawniającego organ do wydania takiej decyzji. Podkreślenia wymaga, że w przypadku tzw. "luzów decyzyjnych" tylko jawne wyjście poza ich granice czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określony w przepisie prawnym, znajdującym w sprawie zastosowanie, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący. Nie sposób zatem podzielić zapatrywań skarżącego kasacyjnie organu, że ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa uprawniająca do wyeliminowania z obiegu prawnego wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] decyzji wskutek stwierdzenia jej nieważności, nawet wobec lakoniczności czy ogólnikowości jej uzasadnienia. Cechy te nie zaliczają się bowiem do katalogu uchybień procesowych stanowiących rażące naruszenie prawa o ile uzasadnienie odnosi się do elementów wyznaczających granice uznania organu, a związane z przesłankami warunkującymi podwyższenie dodatku funkcyjnego. Podobnie jak i nie zaistniała oczywista, dostrzegalna prima facie sprzeczność rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji z przepisem art. 104 ust. 2 ustawy o Policji w powiązaniu z § 8 ust. 5 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie organ, poza przedstawieniem własnego, subiektywnego oglądu na sprawę, a tym samym wyłączną polemiką z twierdzeniami Sądu meriti, nie dostarczył żadnego wiarygodnego dowodu, tudzież przekonywującego argumentu uprawniającego do uznania, iż doszło do "rażącego naruszenia prawa" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uprawniałoby do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Należy przy tym zauważyć, że wydając zaskarżoną decyzję KGP w istocie dążył do merytorycznej oceny rozkazu personalnego z 19 stycznia 2024 r., co w postępowaniu nieważnościowym nie powinno mieć miejsca. Tego rodzaju ocena mogłaby nastąpić wyłącznie w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Instytucja stwierdzenia nieważności ma bowiem charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego nie każde naruszenie prawa — nawet uzasadnione — może prowadzić do wzruszenia decyzji w tym trybie.Wprawdzie Sąd zarzucił organowi, że ten nie podważył oceny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wywiązywania się policjanta z powierzonych mu obowiązków, a następnie zasygnalizował, że ocena taka była wyłączona w świetle uwarunkowań prawnych związanych z nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji administracyjnej, jednakże sprzeczność takiego stanowiska nie jest na tyle kluczowa w niniejszej sprawie, że mogłaby mieć wpływ na jej ostateczny wynik. Innymi słowy okoliczność ta nie była przesądzająca o treści zapadłego wyroku.Należy też wskazać, że w powiązaniu z ww. przepisami, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KGP wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał treść dyrektywy określonej w art. 2 Konstytucji RP ograniczając jej zasięg wyłącznie do osoby skarżącego. Z racji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa skutek w postaci cofnięcia jej skutków wstecz jest oczywisty. Niema tutaj, w ocenie KGP, znaczenia, że na skutek bezprawnego działania organu polegającego na wydaniu niezgodnej w sposób rażący z prawem decyzji tylko strona poniesie ujemne konsekwencje takiego działania. KGP podkreślił, że zasada państwa prawnego nie jest skierowana wyłącznie do obywateli w tym sensie, że ma zabezpieczać ich żywotne interesy z uszczerbkiem dla dobra ogólnego, w tym akurat przypadku - dobra finansów publicznych. Doprowadzenie do tzw. ładu prawnego pewnego stanu, który z tym ładem nie koreluje jest obowiązkiem władz publicznych nawet z narażeniem słusznego interesu jednostki.W kwestii powyższej należy wskazać, że zasada demokratycznego państwa prawnego zawarta w art. 2 Konstytucji RP "od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ta stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (...) Składową zasady państwa prawnego jest pewność prawa, czyli taki zespół cech przysługujących prawu, które "zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r. P 3/00)" (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 2.).W odniesieniu do powyższych rozważań, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie, gdzie organ w istocie nie kwestionował zasadności podniesienia skarżącemu dodatku funkcyjnego, wydanie zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu nieważności odniesie skutek w postaci nieuzyskania przez skarżącego w ogóle w lutym 2024 r. podwyższenia wynagrodzenia. Ma to kluczowe znaczenie dla jego uprawnień emerytalnych, których wysokość zależna jest też od wysokości świadczeń dodatkowych, ponieważ nie jest możliwe orzekanie o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, w wysokości właściwej według organu nadzoru, wobec byłego już funkcjonariusza. W związku z tym ewentualne skutki wadliwego rozstrzygnięcia poniesie w istocie skarżący, co uchybia konstytucyjnej zasadzie pewności prawa, znajdującej podstawę w postulacie państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny.Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł podstaw do uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej, stąd orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. w związku z faktem, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.Podstawę zasądzenia kosztów postępowania stanowił art. 204 pkt 2 p.p.s.a..