Wyrok - III OSK 2800/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodek Zamiejscowy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 187/23 w sprawieOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodek Zamiejscowy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 187/23 w sprawie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa z zakresu prawa pracy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
świadczenia pracownicze
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca
Data orzeczenia
19 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Maciej Kobak
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 lipca 2023 r., III SA/Łd 187/23, po rozpoznaniu skargi [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (dalej: "Urząd Wojewódzki") na decyzję Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - Ośrodek Zamiejscowy w [...] z 8 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcy, uchylił zaskarżoną decyzję.Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.27 września 2022 r. Urząd Wojewódzki wystąpił do Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o wypłatę świadczenia pieniężnego w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika K.K. (dalej: "pracownik"), odbywającej szkolenie podstawowe w okresie od 2 września 2022 r. do 17 września 2022 r.Decyzją z 30 listopada 2022 r., nr [...], organ pierwszej instancji ustalił kwotę przysługującego świadczenia pieniężnego w wysokości 2 336,80 zł.W wyniku rozpoznania odwołania Urzędu Wojewódzkiego, decyzją z 8 lutego 2023 r., nr [...], Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - Ośrodek Zamiejscowy w [...] (dalej: "organ drugiej instancji", "Szef CWCR") utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu decyzji Szef CWCR wskazał, że zasadniczym argumentem odwołania jest przyjęcie przez organ pierwszej instancji niewłaściwego sposobu obliczania wysokości odprawy, przez co uległa ona obniżeniu względem wnioskowanej wartości. Urząd Wojewódzki w odwołaniu podniósł, że zamiast rozporządzenia z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. z 1997 r., Nr 2 poz. 14 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie MPIPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego"), zastosowanie powinny znaleźć przepisy rozporządzenia z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 927, dalej: "rozporządzenie MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia").Organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie z 306 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2305, dalej: "ustawa o obronie Ojczyzny") pracownik powołany do terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Biorąc to pod uwagę, Szef CWCR wskazał, że rozporządzenie MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia wydane zostało na podstawie art. 297 Kodeksu pracy, będącego delegacją ustawową w sprawach sposobów ustalania wynagrodzenia przysługującego w okresie niewykonywania pracy, stanowiącego podstawę ustalania wysokości kar pieniężnych, potrąceń, odszkodowań, odpraw pośmiertnych lub innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy, wysokości dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia. Zdaniem organu drugiej instancji, zakres przedmiotowy art. 297 Kodeksu pracy nie stanowi zatem wprost o sposobie obliczenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. W jego ocenie, taki zakres regulacji wynika natomiast z art. 173 Kodeksu pracy, będącego delegacją ustawową do wydania rozporządzenie MPIPS w sprawie zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, który stanowi, że "Minister Pracy i Polityki Socjalnej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop". Wobec powyższego, zarzut Urzędu Wojewódzkiego o błędnie przyjętym przez organ pierwszej instancji sposobie obliczenia kwoty odprawy, poprzez zastosowanie niewłaściwego aktu wykonawczego, Szef CWCR uznał za chybiony.Organ drugiej instancji przeprowadził analizę poprawności obliczenia wysokości świadczenia, która nie wykazała nieprawidłowości. W tym zakresie odnotował że zgodnie z § 18 rozporządzenie MPIPS w sprawie zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ekwiwalent za niewykorzystany przez pracownika urlop wypoczynkowy oblicza się dzieląc sumę miesięcznych wynagrodzeń ustalonych na podstawie § 15-17 przez współczynnik, o którym mowa w § 19, a następnie, dzieląc tak otrzymany ekwiwalent za jeden dzień urlopu przez liczbę odpowiadającą dobowej normie czasu pracy obowiązującej pracownika, a następnie, mnożąc tak otrzymany ekwiwalent za jedną godzinę urlopu przez liczbę godzin niewykorzystanego przez pracownika urlopu wypoczynkowego. Zgodnie natomiast z § 14 ww. rozporządzenia ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy ustala się stosując zasady obowiązujące przy obliczaniu wynagrodzenia urlopowego, ze zmianami określonymi w § 15-19 tego rozporządzenia. Wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego ustala się z uwzględnieniem wynagrodzenia i innych świadczeń ze stosunku pracy, z wyłączeniem m. in. jednorazowych lub nieperiodycznych wypłat za spełnienie określonego zadania bądź za określone osiągnięcie (§ 6 pkt 1 ww. rozporządzenia). Zgodnie z § 19 współczynnik ustala się odejmując od liczby dni w danym roku kalendarzowym łączną liczbę przypadających w tym roku niedziel, świąt oraz dni wolnych od pracy wynikających z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, a otrzymany wynik dzieli się przez 12. W myśl § 16 ww. rozporządzenia składniki wynagrodzenia przysługujące pracownikowi za okresy nie dłuższe niż miesiąc (z wyjątkiem określonych w § 7), wypłacone w okresie 3 miesięcy bezpośrednio poprzedzających miesiąc nabycia prawa do ekwiwalentu, uwzględnia się przy ustalaniu ekwiwalentu w średniej wysokości z tego okresu. Jeśli natomiast pracownik nie przepracował pełnego okresu, o którym mowa w ust. 1, wynagrodzenie faktycznie wypłacone mu w tym okresie dzieli się przez liczbę dni pracy, za które przysługiwało to wynagrodzenie, a otrzymany wynik mnoży się przez liczbę dni, jakie pracownik przepracowałby w ramach normalnego czasu pracy, zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy.Biorąc to pod uwagę, Szef CWCR wskazał, że w sprawie należało uwzględnić współczynnik służący do ustalenia ekwiwalentu w 2022 r., który wynosił 20,92. W jego ocenie, organ pierwszej instancji przyjął również prawidłowo okres, z jakiego należy obliczyć średnią wartość składników zmiennych: czerwiec - sierpień 2022 roku w kwocie 133,65 zł (wynagrodzenie za pracę w godzinach nocnych). Ekwiwalent za jeden dzień urlopu stanowiący sumę miesięcznych wynagrodzeń podzielonych przez wyżej opisany współczynnik wynosi 290,40 zł, obliczony: 4 888,43 zł (wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią pracę): 20,92 (współczynnik) = 233,67 zł.W ocenie organu drugiej instancji, tak otrzymany ekwiwalent za jeden dzień urlopu należało podzielić przez liczbę odpowiadającą dobowej normie czasu pracy obowiązującej pracownika: 233,67 zł: 8 (dobowa norma czasu pracy) = 29,21 zł. Następnie otrzymany ekwiwalent za jedną godzinę urlopu należało pomnożyć przez liczbę godzin niewykorzystanego przez pracownika urlopu wypoczynkowego (żołnierz otrzymał odprawę za okres dwóch tygodni, tj. 10 dni roboczych, dobowa norma czasu pracy wynosi 8 godzin, więc liczba godzin niewykorzystanego przez pracownika urlopu wypoczynkowego wynosi 80 godzin (10 dni x 8 godzin = 80)): 80 godzin x 29,21 zł = 2 336,80 zł.W ocenie Szefa CWCR, organ pierwszej instancji właściwie ustalił stan faktyczny, dostosowując następnie odpowiednie podstawy prawne do ostatecznego załatwienia sprawy. Przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało w zaskarżonym rozstrzygnięciu nieprawidłowości formalnych lub merytorycznych dających podstawę do jego uchylenia.Na powyższe rozstrzygnięcie Urząd Wojewódzki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 6 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji odnotował, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Pracownica Urzędu Wojewódzkiego odbyła szkolenie podstawowe w ramach terytorialnej służby wojskowej w okresie od 2 września 2022 r. do 17 września 2022 r. Pracodawca wypłacił jej odprawę, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, a następnie w terminie określonym w art. 309 ust. 3, wystąpił do właściwego szefa wojskowego centrum rekrutacji o wypłatę świadczenia, o którym mowa w art. 309 ust. 1 ustawy. Wniosek zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 309 ust. 4 ustawy. Sporna nie była także wysokość podstawy wyliczenia odprawy, która wynosi 4.888,43 zł brutto i stanowi miesięczne średnie wynagrodzenie z okresu poprzedzającego nabycie prawa do tej odprawy ustalone zgodnie z regułami określonymi w § 14 - 17 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczególnych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego. Sąd Wojewódzki uznał takie wyliczenie podstawy do ustalenia wysokości odprawy należy uznać za prawidłowe.Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, przedmiotem sporu był sposób obliczenia odprawy należnej pracownikowi i tym samym świadczenia należnego pracodawcy, który wypłacił odprawę, od właściwego szefa wojskowego centrum rekrutacji. Urząd Wojewódzki ustalił odprawę należną pracownikowi na podstawie art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w wysokości połowy ustalonej podstawy i wypłacił swojej pracownicy kwotę 2.444,22 zł brutto, a następnie o wypłatę takiej kwoty zwrócił się do właściwego szefa wojskowego centrum rekrutacji. Z kolei Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] uznał takie wyliczenie za błędne i stosując przepisy § 18-19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczególnych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego. wyliczył wysokość odprawy ustalając wysokość ekwiwalentu za 1 dzień urlopu, a następnie wysokość ekwiwalentu za 1 godzinę urlopu i przemnożył przez liczbę godzin roboczych zawartych w 10 dniach roboczych, co dało wynik 2336,80 zł.WSA w Łodzi rację przyznał Urzędowi Wojewódzkiemu wskazując, że wynagrodzenie stanowiące podstawę do określenia odprawy ma być ustalone według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, a pracownik otrzymuje odprawę w wysokości dwutygodniowego tak obliczonego wynagrodzenia. Ustawa o obronie Ojczyzny posługuje się pojęciem "odprawy w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia" i jednocześnie wskazuje sposób obliczania wynagrodzenia, które ma stanowić podstawę do obliczenia wysokości odprawy. W świetle tak brzmiącej regulacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie znajduje uzasadnienia obliczenie odprawy "w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia" przez ustalenie wynagrodzenia za urlop za 10 dni roboczych, tak jak to zrobił organ.Sąd Wojewódzki podkreślił, że ustawa o obronie Ojczyzny, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 2022 r w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym pracowników będących żołnierzami rezerwy albo będących żołnierzami obrony terytorialnej pełniącymi terytorialną służbę wojskową rotacyjnie ( Dz. U. z 2022 r., poz. 1193) nie zawierają definicji pojęcia "dwutygodniowe wynagrodzenie" i nie wyjaśniają, w jaki sposób je obliczać. Dlatego w pełni usprawiedliwione jest odwołanie się do regulacji zawartych w rozporządzeniu MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia, które w § 2 ust. 2 stanowi, że odszkodowania, o których mowa w ust. 1 pkt 3, 4, 5 (odszkodowania przysługujące pracownikowi, który rozwiązał umowę o pracę bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia przez pracodawcę podstawowych obowiązków wobec pracownika, lub którego umowa wygasła z powodu śmierci pracodawcy i odszkodowania przysługujące pracodawcy w razie nieuzasadnionego rozwiązania przez pracownika umowy o pracę bez wypowiedzenia), przysługujące w wysokości wynagrodzenia za okres dwóch tygodni, stanowią połowę miesięcznej kwoty ustalonej według zasad przewidzianych w ust. 1.WSA w Łodzi zwrócił uwagę, że przyjęta przez Urząd Wojewódzki metodologia ustalania wysokości odprawy jest zgodna z dotychczas stosowaną praktyką, na gruncie nieobowiązującej już ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, której art. 125 zawierał identyczne w swojej treści unormowanie. Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że na gruncie uprzednio obowiązującej regulacji wykształciła się linia orzecznicza oparta o uchwałę Sądu Najwyższego z 9 maja 2000 r., III ZP 12/00.Sąd Wojewódzki wskazał, że ww. uchwale Sąd Najwyższy, dokonując szczegółowej analizy przepisów rozporządzenia z 1997 r, w sposób szczegółowy wyjaśnił, że stosowanie reguł, a więc i współczynnika, ujętych w § 18-19 rozporządzenia z 1997 r., prowadzi do sytuacji, w których wysokość odpraw byłaby w każdym przypadku trudna od ustalenia w sposób jednolity dla każdego ubiegającego się o taką odprawę. Biorąc to pod uwagę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie, intencją prawodawcy, który w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny wysokość odprawy ujął jako "dwutygodniowe wynagrodzenie", nie było wypłacenie pracownikowi świadczenia za jedynie 10 dni roboczych.Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia, stanowiący, że odszkodowania, o których mowa w ust. 1 pkt 3, 4 i 5, przysługujące w wysokości wynagrodzenia za okres dwóch tygodni, stanowią połowę miesięcznej kwoty ustalonej według zasad przewidzianych w ust. 1, zawiera regulacje nieodnoszące się wprost do odprawy, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Tym niemniej Sąd Wojewódzki podkreślił, że system prawa tworzy zamkniętą całość zatem, w jego ocenie, mogą wystąpić sytuacje, w których należy sięgnąć do przepisów regulujących zbliżone stany faktyczne, by wydane rozstrzygnięcie zgodne było z zasadami logicznego myślenia oraz z celem ustawodawcy.W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wysokość dwutygodniowej odprawy, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, stanowi połowę miesięcznej kwoty wynagrodzenia ustalonej zgodnie z regułami określonymi w § 14-17 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczególnych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, z pominięciem współczynnika ekwiwalentu urlopowego.Od powyższego wyroku Szef CWCR wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa CWCR, podczas gdy decyzja ta odpowiadała prawu,2) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie skarżonej decyzji Szefa CWCR, podczas gdy przy prawidłowym rozstrzygnięciu zasadne było zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi Urzędu Wojewódzkiego w całości;a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:3) art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że dopuszczalne i poprawne jest zastosowanie przy wyliczaniu kwoty odprawy dodatkowego "uproszczenia" uregulowanego w przepisach nie dotyczących ekwiwalentu urlopowego polegającego na podzieleniu miesięcznego wynagrodzenia na pół, podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadne i zgodne z wolą ustawodawcy jest zastosowanie metodologii dokładnie takiej jak przy obliczaniu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, czyli z wykorzystaniem współczynnika ekwiwalentu urlopowego, tak jak zostało to wykonane przez Szefa CWCR w decyzji z 8 lutego 2023 r., nr [...] bez dodatkowych modyfikacji przewidzianych w innych aktach prawnych,4) art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, przez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że brak definicji dwutygodniowego wynagrodzenia w ustawie o obronie Ojczyzny uprawnia do zastosowania rozumienia tego zwrotu w taki sposób jak przyjmuje się to w rozporządzeniu MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia, podczas gdy stanowisko takie stanowi nadinterpretację przepisu, działanie bezpodstawne i zupełnie dowolne, ponieważ brak jest podstaw do odwoływania się do innych aktów prawnych przy definiowaniu okresu dwóch tygodni, 5) art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z § 14 w zw. z § 18 w zw. z § 19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że można przy obliczaniu należnej kwoty świadczenia dokonać modyfikacji wskazanych przepisów i niestosować współczynnika służącego do ustalenia ekwiwalentu za urlop, podczas gdy istotą obliczania wysokości ekwiwalentu za urlop, a co za tym idzie metodologii jaką należy zastosować w niniejszej sprawie jest właśnie zastosowanie tego współczynnika,6) § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu do świadczenia do którego nie ma on zastosowania, ponieważ nie ma podstawy wskazującej na zasadność stosowania tej normy i dodatkowo sam przepis wskazuje na zamknięty katalog świadczeń do których należy go stosować i nie ma w tym katalogu świadczenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania.Z uwagi na powyższe zarzuty Szef CWCR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Urząd Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia polega na nieprawidłowym zrozumieniu treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, czyli niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 498).Podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, a jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Nie w każdym przypadku autor skargi kasacyjnej zrealizował odpowiednio ten wymóg. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Podstawę rozpoznania, co do zasady, winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19, 1 marca 2023 r., I FSK 375/20).Rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi ponadto zostać poprzedzone uwagą, że mogą one zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.Na wstępie odnotowania wymaga, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z trzech kolejnych jednostek redakcyjnych, oznaczonych literami, z których każda wyznacza odrębną przesłankę uzasadniającą konieczność uchylenia decyzji lub postanowienia. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zaistniałą niedokładność należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, która umożliwia merytoryczne rozpatrzenie tego zarzutu, który jednak i tak okazał się niezasadny.Wynika to z tego, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Taka sama sytuacja występuje gdy sąd oddala skargę, uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.Brak bezpośredniego powiązania zarzutu błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz niezastosowania art. 151 p.p.s.a. z innymi przepisami skutkuje ich nieskutecznością.Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.Zgodnie z art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny pracownik powołany do terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie stanowiące podstawę do określenia odprawy ma być ustalone według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, a pracownik otrzymuje odprawę w wysokości dwutygodniowego obliczonego w ten sposób wynagrodzenia.Aktem prawnym, który reguluje kwestie ustalania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za urlop jest rozporządzenie MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego. Wyliczenie wynagrodzenia dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej wedle "zasad określonych dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy" powinno zatem nastąpić zgodnie z regułami określonymi w § 14–17 tego rozporządzenia. Kwestia ta nie była w niniejszej sprawie sporna i zgodne są co do tego obie strony, jak i Sąd Wojewódzki. Czyni to zarzut naruszenia § 14 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego bezpodstawnym.Odnosząc się natomiast do spornej problematyki dotyczącej wysokości należnej odprawy, podkreślenia wymaga, że wykładnia językowa art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny prowadzi do wniosku, że należna jest ona w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, a nie w wysokości stanowiącej dwutygodniowy ekwiwalent za urlop wypoczynkowy. Sąd Wojewódzki trafnie odnotował przy tym, że zarówno ustawa o obronie Ojczyzny, jak i rozporządzenie MON w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom, nie precyzują terminu "dwutygodniowe wynagrodzenie". W takiej sytuacji, przy odkodowaniu normy zawartej w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, konieczne jest sięgnięcie po funkcjonalne i systemowe dyrektywy wykładni.Dokonując tego, Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że treść art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny jest tożsama z uprzednio obowiązującym art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. W tym kontekście trafnie podkreślił znaczenie uchwały Sądu Najwyższego z 9 maja 2000 r., III ZP 12/00, w której wskazano, że zważywszy na odmienność celów i konstrukcji prawnej odprawy pieniężnej oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należy dojść do wniosku, że przepisy § 18 i § 19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego nie tylko nie mogą być bezpośrednio stosowane do odprawy pieniężnej, ale nie ma podstaw, by przenosić na grunt tej odprawy sposobu obliczania ekwiwalentu, który został w nich zawarty.Jeżeli odprawa o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny odpowiadać ma "wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia", to przyjęcie interpretacji Szefa CWCR o konieczności stosowania § 18 i § 19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego prowadziłoby do nieuzasadnionego poszkodowania pracownika. Tak obliczone wynagrodzenie w istocie obejmowałoby jedynie ekwiwalent za 10 dni roboczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki rezultat wykładni byłby sprzeczny z intencją prawodawcy. Podkreślić należy bowiem, że art. 306 ust. 2 omawianej ustawy odsyła jedynie do zasad obowiązujących dla ustalania ekwiwalentu, nie zaś do wszystkich przepisów obowiązujących w tym zakresie. Wynika z tego, że ustawodawca założył, iż przepisy dotyczące obliczania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy nie mogą być przy ustalaniu odprawy pieniężnej stosowane w całości i w sposób mechaniczny. W przeciwnym bowiem razie w ustawie o obronie Ojczyzny przewidziane zostałoby, że przy ustalaniu odprawy stosować należy "przepisy", a nie "zasady" obowiązujące przy ustalaniu ekwiwalentu za urlop.W celu wzmocnienia powyższej wykładni, WSA w Łodzi prawidłowo odniósł się także do regulacji rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia. W tym zakresie odnotowania wymaga, że podobnie jak art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, akt ten, w kwestii obliczenia poszczególnych świadczeń, odwołuje się do zasad obowiązujących przy obliczeniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlopu wypoczynkowy lub wynagrodzenia urlopowego. Jednocześnie w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że odszkodowania, o których mowa w ust. 1 pkt 3, 4 i 5, przysługujące w wysokości wynagrodzenia za okres dwóch tygodni, stanowią połowę miesięcznej kwoty ustalonej według zasad przewidzianych w ust. 1.Rację ma Szef CWCR wskazując, że przepis ten nie odnosi się wprost do odprawy, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Na fakt ten zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji. Wbrew zastrzeżeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie stwierdził, że § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia znajduje bezpośrednie zastosowanie w sprawie, a jedynie, wobec braku definicji legalnej "dwutygodniowego wynagrodzenia" na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny, odniósł się do jego treści w sposób pośredni i pomocniczy. Czyniąc to, prawidłowo podkreślił znaczenie wykładni systemowej, a w szczególności tego, że system prawa tworzy spójną i zamkniętą całość. W sytuacjach wątpliwych możliwe jest zatem odwołanie się do przepisów regulujących zbliżone stany faktyczne.Nauka prawa opowiada się za możliwością stosowania analogii legis i analogii iuris z licznymi zastrzeżeniami, uwzględniającymi przedmiot analogii (prawo cywilne, a prawo administracyjne czy podatkowe, prawo materialne czy procesowe), jak również efektów tego procesu (poszerzenia czy ograniczenia zakresu praw i obowiązków adresata). Stosowanie analogii legis dopuszczalne jest jedynie w razie wystąpienia w systemie prawnym luki normatywnej. Chodzi więc wyłącznie o takie skonfigurowania, w których ustawodawca dla pewnych normatywnie wskazanych układów faktycznych nie przewidział prawnie określonych skutków (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r., III OSK 2923/24). Granicę stosowania analogii legis wobec norm materialnoprawnych prawa administracyjnego stanowią sytuacje, w których w wyniku jej zastosowania jednostka zostałby obarczona obowiązkiem lub doznała ograniczenia swych praw (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 53; Z. Duniewska, Luki i analogia w prawie administracyjnym, w: M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 245 i powołany tam wyrok NSA z 5 października 2006 r., I OSK 540/06 oraz uchwała NSA z 2 października 1995 r., VI SA 14/95).Zważywszy zatem na fakt wystąpienia luki normatywnej, polegającej na braku zdefiniowania pojęcia dwutygodniowego wynagrodzenia na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny, możliwe jest jej uzupełnienie za pomocą analogicznego zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia. Zasadność takiego postępowania została potwierdzona także na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2026 r., III OSK 2802/23).Czyni to zarzut niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia nieuprawnionym.W świetle powyższych wskazań należy uznać, że odprawę, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, stanowi połowa miesięcznej kwoty ustalonej według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, wynikających z § 14-17 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego.Przedstawiona przez WSA w Łodzi interpretacja spornych przepisów była prawidłowa, a zatem zarzuty błędnej wykładni art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny oraz błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania § 18 i § 19 rozporządzenie MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, należy uznać za nieusprawiedliwione.Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a..