sygn. III OSK 1165/24 19 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 1165/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodka Zamiejscowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 519/23 w sprOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodka Zamiejscowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 519/23 w spr
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa z zakresu prawa pracy
Etap postępowanie kasacyjne przed Sądem Najwyższym
Tryb rozprawa
Tematy
świadczenia pracownicze
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca
Data orzeczenia 19 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Maciej Kobak
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodka Zamiejscowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 519/23 w sprawie ze skargi [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] na decyzję Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji – Ośrodka Zamiejscowego w [...] z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty świadczenia pieniężnego w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika pełniącego terytorialną służbę wojskową oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., III SA/Łd 519/23, po rozpoznaniu skargi [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (dalej: "Urząd Wojewódzki") na decyzję Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji - Ośrodka Zamiejscowego w [...] (dalej: "organ drugiej instancji", "Szef CWCR") z 15 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty świadczenia pieniężnego w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika pełniącego terytorialną służbę wojskową, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Szefa CWCR na rzecz Urzędu Wojewódzkiego kwotę 90 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.19 stycznia 2023 r. Urząd Wojewódzki wystąpił do Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] z wnioskiem o wypłatę świadczenia pieniężnego w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika K.G. (dalej: "pracownik") odbywającego szkolenie podstawowe w ramach terytorialnej służby wojskowej w okresach od 10 do 11 grudnia 2022 r. oraz od 15 do 28 stycznia 2023 r. Po wstępnej analizie wniosku organ ten, stwierdzając swoją niewłaściwość, 20 stycznia 2023 r. przekazał materiały, w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), do Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji").Decyzją z 28 marca 2023 r., nr [...], organ pierwszej instancji ustalił kwotę przysługującego świadczenia pieniężnego w wysokości 3 350,40 zł.W wyniku rozpoznania odwołania Urzędu Wojewódzkiego, decyzją z 15 czerwca 2023 r., nr [...], Szef CWCR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji uznał za prawidłowe przyjęcie za podstawę obliczenia kwoty odprawy przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm., dalej: "rozporządzenie MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego"). Odnotował także, że zgodnie z art. 306 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2305, dalej: "ustawa o obronie Ojczyzny") pracownik powołany do terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.W ocenie Szefa CWCR rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 927, dalej: "rozporządzenie MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia"), nie stanowi wprost o sposobie obliczenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Taki zakres regulacji wynika natomiast z art. 173 Kodeksu pracy, będącego delegacją ustawową do wydania rozporządzenie MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, a który stanowi, że Minister Pracy i Polityki Socjalnej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop.Biorąc powyższe pod uwagę, Szef CWCR ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął wartość składników stałych wynagrodzenia w postaci: wynagrodzenia zasadniczego w kwocie 5 368,61 zł, dodatku stażowego w wysokości 858,98 zł stanowiącej 16% wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku funkcyjnego w kwocie 700,00 zł. Następnie, jego zdaniem, właściwie dokonano obliczeń wartości składników zmiennych wynagrodzenia, tj. dodatku za pracę w nocy z miesięcy: września 2022 r. (162,69 zł), października 2022 r. (12,20 zł + 15,77 zł) oraz listopada 2022 r. (51,12 zł), których średnia miesięczna wartość wyniosła 80,59 zł. W sprawie należało uwzględnić współczynnik służący do ustalenia ekwiwalentu w 2022 r., który wynosił 20,92. Według organu drugiej instancji, prawidłowo przyjęto również okres z jakiego należy obliczyć średnią wartość składników zmiennych: wrzesień – listopad 2022 r. w kwocie 80,59 zł (wynagrodzenie za pracę w godzinach nocnych). Szef CWCR odnotował, że ekwiwalent za jeden dzień urlopu stanowiący sumę miesięcznych wynagrodzeń podzielonych przez wyżej opisany współczynnik wynosi 335,00 zł, obliczony jak poniżej: 7 008,18 zł (wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem stażowym i funkcyjnym) : 20,92 (współczynnik) = 335,00 zł. Kontynuując obliczenia wskazał, że otrzymany ekwiwalent za jeden dzień urlopu należało podzielić przez liczbę odpowiadającą dobowej normie czasu pracy obowiązującej pracownika: 335,00 zł: 8 (dobowa norma czasu pracy) = 41,88 zł. Otrzymany ekwiwalent za jedną godzinę urlopu należy pomnożyć przez liczbę godzin niewykorzystanego przez pracownika urlopu wypoczynkowego (żołnierz otrzymał odprawę za okres dwóch tygodni, tj. 10 dni roboczych, dobowa norma czasu pracy wynosi 8 godzin, więc liczba godzin niewykorzystanego przez pracownika urlopu wypoczynkowego wynosi 80 godzin (10 dni x 8 godzin = 80): 80 godzin x 41,88 zł = 3 350,40 zł.Na powyższe rozstrzygnięcie Urząd Wojewódzki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji odnotował, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny i nie budzi wątpliwości. Pracownik Urzędu Wojewódzkiego odbył szkolenie podstawowe w ramach terytorialnej służby wojskowej. Pracodawca wypłacił pracownikowi odprawę, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, a następnie w terminie określonym w art. 309 ust. 3, wystąpił do właściwego szefa wojskowego centrum rekrutacji o wypłatę świadczenia, o którym mowa w art. 309 ust. 1 ustawy. Wniosek zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 309 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny. Sporna nie była także wysokości podstawy wyliczenia odprawy, która wynosi 7 008,18 zł brutto i stanowi miesięczne średnie wynagrodzenie z okresu poprzedzającego nabycie prawa do tej odprawy ustalone zgodnie z regułami określonymi w § 14-17 rozporządzenie MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego.Jak podkreślił Sąd Wojewódzki istotą sporu był sposób obliczenia odprawy należnej pracownikowi i tym samym świadczenia należnego pracodawcy, który wypłacił odprawę, od właściwego szefa wojskowego centrum rekrutacji. Urząd Wojewódzki ustalił odprawę należną pracownikowi na podstawie art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w wysokości połowy ustalonej podstawy i wypłacił swojemu pracownikowi kwotę 3 504,09 zł brutto, a następnie o wypłatę takiej kwoty zwrócił się do właściwego szefa wojskowego centrum rekrutacji. Z kolei Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] uznał takie wyliczenie za błędne i stosując przepisy § 18-19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego wyliczył wysokość odprawy ustalając wysokość ekwiwalentu za 1 dzień urlopu, a następnie wysokość ekwiwalentu za 1 godzinę urlopu i przemnożył przez liczbę godzin roboczych zawartych w 10 dniach roboczych, co dało wynik 3 350,40 zł.WSA w Łodzi przyznał rację Urzędowi Wojewódzkiemu wskazując, że art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny wynika, że wynagrodzenie stanowiące podstawę do określenia odprawy ma być ustalone według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, a pracownik otrzymuje odprawę w wysokości dwutygodniowego tak obliczonego wynagrodzenia. Ustawa posługuje się pojęciem "odprawy w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia" i jednocześnie wskazuje sposób obliczania wynagrodzenia, które ma stanowić podstawę do obliczenia wysokości odprawy. W świetle tak brzmiącej regulacji nie znajduje uzasadnienia obliczenie odprawy "w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia" przez ustalenie wynagrodzenia za urlop za 10 dni roboczych, tak jak to zrobił organ.Sąd Wojewódzki podkreślił, że ustawa o obronie Ojczyzny, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 maja 2022 r w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym pracowników będących żołnierzami rezerwy albo będących żołnierzami obrony terytorialnej pełniącymi terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1193, dalej: "rozporządzenie MON w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom") nie zawierają definicji pojęcia "dwutygodniowe wynagrodzenie" i nie wyjaśniają, w jaki sposób je obliczać. Dlatego w pełni usprawiedliwione jest odwołanie się do regulacji zawartych w rozporządzeniu MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia, które w § 2 ust. 2 stanowi, że odszkodowania, o których mowa w ust. 1 pkt 3, 4, 5 (odszkodowania przysługujące pracownikowi, który rozwiązał umowę o pracę bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia przez pracodawcę podstawowych obowiązków wobec pracownika, lub którego umowa wygasła z powodu śmierci pracodawcy i odszkodowania przysługujące pracodawcy w razie nieuzasadnionego rozwiązania przez pracownika umowy o pracę bez wypowiedzenia), przysługujące w wysokości wynagrodzenia za okres dwóch tygodni, stanowią połowę miesięcznej kwoty ustalonej według zasad przewidzianych w ust. 1.WSA w Łodzi zwrócił uwagę, że przyjęta przez Urząd Wojewódzki metodologia ustalania wysokości odprawy jest zgodna z dotychczas stosowaną praktyką, na gruncie nieobowiązującej już ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, której art. 125 zawierał identyczne w swojej treści unormowanie. Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że na gruncie uprzednio obowiązującej regulacji wykształciła się linia orzecznicza oparta o uchwałę Sądu Najwyższego z 9 maja 2000 r., III ZP 12/00.Sąd Wojewódzki wskazał, że ww. uchwale Sąd Najwyższy, dokonując szczegółowej analizy przepisów rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, wyjaśnił, że stosowanie reguł, a więc i współczynnika, ujętych w § 18-19 ww. rozporządzenia, prowadzi do sytuacji, w których wysokość odpraw byłaby w każdym przypadku trudna od ustalenia w sposób jednolity dla każdego ubiegającego się o taką odprawę. Biorąc to pod uwagę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie, intencją prawodawcy, który w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny wysokość odprawy ujął jako "dwutygodniowe wynagrodzenie", nie było wypłacenie pracownikowi świadczenia za jedynie 10 dni roboczych.Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia, stanowiący, że odszkodowania, o których mowa w ust. 1 pkt 3, 4 i 5, przysługujące w wysokości wynagrodzenia za okres dwóch tygodni, stanowią połowę miesięcznej kwoty ustalonej według zasad przewidzianych w ust. 1, zawiera regulacje nieodnoszące się wprost do odprawy, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Tym niemniej Sąd Wojewódzki podkreślił, że system prawa tworzy zamkniętą całość zatem, w jego ocenie, mogą wystąpić sytuacje, w których należy sięgnąć do przepisów regulujących zbliżone stany faktyczne, by wydane rozstrzygnięcie zgodne było z zasadami logicznego myślenia oraz z celem ustawodawcy.W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wysokość dwutygodniowej odprawy, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, stanowi połowę miesięcznej kwoty wynagrodzenia ustalonej zgodnie z regułami określonymi w § 14-17 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczególnych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, z pominięciem współczynnika ekwiwalentu urlopowego.Od powyższego wyroku Szef CWCR wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z § 14 - § 19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa CWCR podczas gdy decyzja ta odpowiadała prawu,2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z § 14 - § 19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, poprzez jego niezastosowanie i uchylenie skarżonej decyzji Szefa CWCR, podczas gdy przy prawidłowym rozstrzygnięciu zasadne było zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi Urzędu Wojewódzkiego w całości, naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ poprawne zastosowanie naruszonych przepisów spowodowałoby oddalenie skargi strony i utrzymanie w mocy decyzji Szefa CWCR,3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu w uzasadnieniu jak organ powinien rozpoznać sprawę, podczas gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że skarga nie jest zasadna oraz Sąd stwierdził, że organ nie naruszył prawa, co oznacza, że dalsza część uzasadnienia, w której Sąd pierwszej instancji wskazuje na odmienną interpretację przepisów od dokonanej przez organ jest niespójna z pozostałą częścią uzasadnienia, dodatkowo Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Szefa CWCR nie wskazując konkretnych przepisów które organ naruszył wydając decyzję oraz sposobu ich naruszenia, a także zasadności i podstawy prawnej do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów wykonawczych rozporządzenia rozporządzenie MPiPS w sprawie ustalania wynagrodzenia,4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu podczas gdy działając w zakresie swoich kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził naruszenia przez organ prawa materialnego lub procesowego, co oznacza, że w zakresie kryterium legalności nie wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi strony w całości jak wnosił organ podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku jasno wskazał, że skarga nie jest zasadna oraz, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego lub procesowego, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu drugiej instancji, naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie,6) art. 153 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na związaniu organu oceną prawną sądu przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy, podczas gdy z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego lub materialnego, co oznacza, że nie ma podstaw do nakładania na organ obowiązku przyjęcia oceny prawnej wskazanej przez Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skoro decyzja organu odpowiada prawu i organ nie naruszył przepisów prawa, co stwierdził Sąd pierwszej instancji, to też nie ma podstaw do ponownego rozpoznawania sprawy;a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:7) art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że dopuszczalne i poprawne jest zastosowanie przy wyliczaniu kwoty odprawy dodatkowego "uproszczenia" uregulowanego w przepisach nie dotyczących ekwiwalentu urlopowego polegającego na podzieleniu miesięcznego wynagrodzenia na pół, podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadne i zgodne z wolą ustawodawcy jest zastosowanie metodologii dokładnie takiej jak przy obliczaniu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, czyli z wykorzystaniem współczynnika ekwiwalentu urlopowego, tak jak zostało to wykonane przez Szefa CWCR w decyzji z 15 czerwca 2023 r., nr [...], bez dodatkowych modyfikacji przewidzianych w innych aktach prawnych,8) art. 306 ust. 2 ustawy o Obronie Ojczyzny, przez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że brak definicji dwutygodniowego wynagrodzenia w ustawie o Obronie Ojczyzny uprawnia do zastosowania rozumienia tego zwrotu w taki sposób jak przyjmuje się to w rozporządzeniu MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia, podczas gdy stanowisko takie stanowi nadinterpretację przepisu, działanie bezpodstawne i zupełnie dowolne, ponieważ brak jest podstaw do odwoływania się do innych aktów prawnych przy definiowaniu okresu dwóch tygodni,9) art. 306 ust. 2 ustawy o Obronie Ojczyzny w zw. z § 14 w zw. z § 18 w zw. z § 19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że można przy obliczaniu należnej kwoty świadczenia dokonać modyfikacji wskazanych przepisów i niestosować współczynnika służącego do ustalenia ekwiwalentu za urlop, podczas gdy istotą obliczania wysokości ekwiwalentu za urlop, a co za tym idzie metodologii jaką należy zastosować w niniejszej sprawie, jest właśnie zastosowanie tego współczynnika,10) § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu do świadczenia do którego nie ma on zastosowania, ponieważ nie ma podstawy prawnej wskazującej na zasadność stosowania tej normy i dodatkowo sam przepis wskazuje na zamknięty katalog świadczeń do których należy go stosować i nie ma w tym katalogu świadczenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania.11) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez dokonanie kontroli decyzji administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z przekroczeniem kryterium legalności, podczas gdy wskazany przepis określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.Z uwagi na powyższe zarzuty Szef CWCR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia polega na nieprawidłowym zrozumieniu treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, czyli niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 498).W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19, 1 marca 2023 r., I FSK 375/20).Rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi ponadto zostać poprzedzone uwagą, że mogą one zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).Przechodząc do oceny zasadności poszczególnych zarzutów należy na wstępie podkreślić, że autor skargi kasacyjnej kilkukrotnie dokonał ich rzeczywistego powtórzenia, wskazując kolejno, że doszło do naruszenia zarówno art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez ich błędne zastosowanie. Wyjaśnienia wymaga zatem, że wskazane przepisy zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd Wojewódzki nie stosował art. 151 p.p.s.a. (oddalenie skargi) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a (uwzględnienie skargi z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Nie mogło zatem dojść do ich naruszenia.Podkreślenia wymaga także, co trafnie odnotował także Szef CWCR w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że powyższe przepisy mają charakter ogólny (blankietowy) i wynikowy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., determinowana jest zatem oceną pozostałych wskazanych przez autora skargi kasacyjnej uchybień.Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu dotyczącego wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji należy wskazać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08), a także w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Biorąc powyższe pod uwagę, należy odnotować, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzeczywiście znalazły się sformułowania "skarga nie jest zasadna" oraz "sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego...", które w sposób oczywisty pozostają w sprzeczności z sentencją wydanego orzeczenia oraz merytoryczną treścią uzasadnienia.Pomimo tego faktu podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyrok WSA w Łodzi zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Urzędu Wojewódzkiego zasługiwała na uwzględnienie. Treść wyroku jest jednoznaczna – Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, a w jego uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że "rację w sporze należy przyznać Urzędowi Wojewódzkiemu", po czym szczegółowo wyjaśnił powody takiego stanowiska.Lektura sentencji wyroku oraz całości uzasadnienia prowadzi do wniosku, że obiektywnie zaistniałe i odnotowane przez Szefa CWCR nieścisłości, miały wyłącznie charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Niezależnie od ich stwierdzenia, należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej. Wprost wynika z niego bowiem rezultat i wnioski przeprowadzonej weryfikacji działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja, w tym odnosząca się do wykładni i zastosowania art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, jest czytelna, o czym świadczy także to, że autor skargi kasacyjnej prawidłowo odczytał rzeczywiste intencje Sądu Wojewódzkiego i skonstruował zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do ich zakwestionowania.Oczywista omyłka pisarska Sądu pierwszej instancji nie miała zatem wpływu na wynik sprawy, co świadczy o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do przedstawienia wiążącej oceny prawnej oraz przedstawienia wytycznych do dalszego postępowania, co też prawidłowo uczynił.Bezzasadne są także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepisy te mają charakter ustrojowy. Stanowią one o właściwości sądów administracyjnych – kontroli działalności administracji publicznej oraz jej kryterium – zgodności z prawem. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., I GSK 1145/20).W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że sąd administracyjny był właściwy do kontroli decyzji Szefa CWCR oraz przeprowadził ją pod względem zgodności z prawem, kwestionując wykładnię przepisów zaprezentowaną przez organ drugiej instancji. Autor skargi kasacyjnej może prezentować pogląd, że wyniki tej kontroli są błędne, jednakże ewentualne dokonanie nienależytej kontroli nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a., czy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Także odnotowanie oczywistej omyłki pisarskiej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie świadczy o zasadności stawianego zarzutu.Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.Zgodnie z art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny pracownik powołany do terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie stanowiące podstawę do określenia odprawy ma być ustalone według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, a pracownik otrzymuje odprawę w wysokości dwutygodniowego obliczonego w ten sposób wynagrodzenia.Aktem prawnym, który reguluje kwestie ustalania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za urlop jest rozporządzenie MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego. Wyliczenie wynagrodzenia dla pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej wedle "zasad określonych dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy" powinno zatem nastąpić zgodnie z regułami określonymi w § 14–17 tego rozporządzenia. Kwestia ta nie była w niniejszej sprawie sporna i zgodne są co do tego obie strony, jak i Sąd Wojewódzki. Czyni to zarzut naruszenia tych przepisów jest bezpodstawnym.Odnosząc się natomiast do spornej problematyki dotyczącej wysokości należnej odprawy, podkreślenia wymaga, że wykładnia językowa art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny prowadzi do wniosku, że należna jest ona w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, a nie w wysokości stanowiącej dwutygodniowy ekwiwalent za urlop wypoczynkowy. Sąd Wojewódzki trafnie odnotował przy tym, że zarówno ustawa o obronie Ojczyzny, jak i rozporządzenie MON w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom, nie precyzują terminu "dwutygodniowe wynagrodzenie". W takiej sytuacji, przy odkodowaniu normy zawartej w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, konieczne jest sięgnięcie po funkcjonalne i systemowe dyrektywy wykładni.Dokonując tego, Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że treść art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny jest tożsama z uprzednio obowiązującym art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. W tym kontekście trafnie podkreślił znaczenie uchwały Sądu Najwyższego z 9 maja 2000 r., III ZP 12/00, w której wskazano, że zważywszy na odmienność celów i konstrukcji prawnej odprawy pieniężnej oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należy dojść do wniosku, że przepisy § 18 i § 19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego nie tylko nie mogą być bezpośrednio stosowane do odprawy pieniężnej, ale nie ma podstaw, by przenosić na grunt tej odprawy sposobu obliczania ekwiwalentu, który został w nich zawarty.Jeżeli odprawa o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny odpowiadać ma "wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia", to przyjęcie interpretacji Szefa CWCR o konieczności stosowania § 18 i § 19 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego prowadziłoby do nieuzasadnionego poszkodowania pracownika. Tak obliczone wynagrodzenie w istocie obejmowałoby jedynie ekwiwalent za 10 dni roboczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki rezultat wykładni byłby sprzeczny z intencją prawodawcy. Podkreślić należy bowiem, że art. 306 ust. 2 omawianej ustawy odsyła jedynie do zasad obowiązujących dla ustalania ekwiwalentu, nie zaś do wszystkich przepisów obowiązujących w tym zakresie. Wynika z tego, że ustawodawca założył, iż przepisy dotyczące obliczania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy nie mogą być przy ustalaniu odprawy pieniężnej stosowane w całości i w sposób mechaniczny. W przeciwnym bowiem razie w ustawie o obronie Ojczyzny przewidziane zostałoby, że przy ustalaniu odprawy stosować należy "przepisy", a nie "zasady" obowiązujące przy ustalaniu ekwiwalentu za urlop.W celu wzmocnienia powyższej wykładni, WSA w Łodzi prawidłowo odniósł się także do regulacji rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia. W tym zakresie odnotowania wymaga, że podobnie jak art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, akt ten, w kwestii obliczenia poszczególnych świadczeń, odwołuje się do zasad obowiązujących przy obliczeniu ekwiwalentu za niewykorzystany urlopu wypoczynkowy lub wynagrodzenia urlopowego. Jednocześnie w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że odszkodowania, o których mowa w ust. 1 pkt 3, 4 i 5, przysługujące w wysokości wynagrodzenia za okres dwóch tygodni, stanowią połowę miesięcznej kwoty ustalonej według zasad przewidzianych w ust. 1.Rację ma Szef CWCR wskazując, że przepis ten nie odnosi się wprost do odprawy, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Na fakt ten zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji. Wbrew zastrzeżeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie stwierdził, że § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia znajduje bezpośrednie zastosowanie w sprawie, a jedynie, wobec braku definicji legalnej "dwutygodniowego wynagrodzenia" na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny, odniósł się do jego treści w sposób pośredni i pomocniczy. Czyniąc to, prawidłowo podkreślił znaczenie wykładni systemowej, a w szczególności tego, że system prawa tworzy spójną i zamkniętą całość. W sytuacjach wątpliwych możliwe jest zatem odwołanie się do przepisów regulujących zbliżone stany faktyczne.Nauka prawa opowiada się za możliwością stosowania analogii legis i analogii iuris z licznymi zastrzeżeniami, uwzględniającymi przedmiot analogii (prawo cywilne, a prawo administracyjne czy podatkowe, prawo materialne czy procesowe), jak również efektów tego procesu (poszerzenia czy ograniczenia zakresu praw i obowiązków adresata). Stosowanie analogii legis dopuszczalne jest jedynie w razie wystąpienia w systemie prawnym luki normatywnej. Chodzi więc wyłącznie o takie skonfigurowania, w których ustawodawca dla pewnych normatywnie wskazanych układów faktycznych nie przewidział prawnie określonych skutków (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r., III OSK 2923/24). Granicę stosowania analogii legis wobec norm materialnoprawnych prawa administracyjnego stanowią sytuacje, w których w wyniku jej zastosowania jednostka zostałby obarczona obowiązkiem lub doznała ograniczenia swych praw (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 53; Z. Duniewska, Luki i analogia w prawie administracyjnym, w: M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 245 i powołany tam wyrok NSA z 5 października 2006 r., I OSK 540/06 oraz uchwała NSA z 2 października 1995 r., VI SA 14/95).Zważywszy zatem na fakt wystąpienia luki normatywnej, polegającej na braku zdefiniowania pojęcia dwutygodniowego wynagrodzenia na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny, możliwe jest jej uzupełnienie za pomocą analogicznego zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia. Zasadność takiego postępowania została potwierdzona także na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2026 r., III OSK 2802/23).Czyni to zarzut niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia MPiPS w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia nieuprawnionym.W świetle powyższych wskazań należy uznać, że odprawę, o której mowa w art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, stanowi połowa miesięcznej kwoty ustalonej według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, wynikających z § 14-17 rozporządzenia MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego.Przedstawiona przez WSA w Łodzi interpretacja spornych przepisów była prawidłowa, a zatem zarzuty błędnej wykładni art. 306 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny oraz błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania § 18 i § 19 rozporządzenie MPiPS w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, należy uznać za nieusprawiedliwione.Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.