Wyrok - II SA/Kr 572/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 19 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr XXX/425/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Liszki I. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uStwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr XXX/425/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Liszki I. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej u
Data orzeczenia
19 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Agnieszka Nawara-Dubiel
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały
UZASADNIENIE
K. S. i M. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Liszki nr XXX/425/2021 z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Liszki, zarzucając jej, że w zakresie § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 6 i załączniku graficznym dla terenu A oznaczonego symbolem 3MNU1 w zakresie działek nr [...] i [...] w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi publicznej nr 2881K (teren oznaczony na planie symbolem 3 KDZ2) narusza w sposób rażący przepisy art.1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, przez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały polegającej na niezgodnym z obowiązującymi przepisami prawa, zbyt daleko idącym, nieproporcjonalnym nieuzasadnionym naruszeniu prawa własności skarżących, ograniczeniu wolności zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...], poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi publicznej powiatowej nr 2881K w znacznej odległości od tej drogi, w sposób istotnie przekraczający wymogi określone w przepisach, w tym przepisach ustawy o drogach publicznych, przy jednoczesnym braku uzasadnionego interesu publicznego dla tak rygorystycznych i znacznych ograniczeń prawa własności.Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w zakresie wyznaczonej na tych działkach nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi publicznej powiatowej nr 2881K (teren oznaczony na planie symbolem 3 KDZ2) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Rada Gminy zaskarżoną uchwałą wyznaczyła na ich działce nieprzekraczalna linię zabudowy od drogi powiatowej w odległości 20 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jest to odległość ponad dwukrotnie większa od odległości określonej w art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych.Działki skarżących są usytuowane w terenie zabudowy, określonym tym przepisem, na terenach określonych symbolem MNU - są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Ponadto, bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością skarżących - działka nr [...] jest zabudowana, a usytuowany na niej budynek wybudowany po 2012 r. jest zlokalizowany ok. 9 m krawędzi jezdni drogi powiatowej.Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w gminie Liszki, przy takiej samej zabudowie i przeznaczeniu, mają przez ten sam organ wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy od tych dróg w odległości znacznie mniejszej niż w przypadku linii zabudowy wyznaczonej na działkach skarżących. Dla przykładu przytoczono uchwałę nr XXXI/441/2021, dla obszarów położonych przy tej samej drodze powiatowej nr 2881K, który dla terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy od tej drogi w odległości 8 m od krawędzi jezdni.Rada Gminy wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy tak daleko odsuniętą od krawędzi jezdni nie uzasadniła tej ingerencji interesem publicznym i niezasadne wyłączyła prawie połowę nieruchomości skarżących spod możliwości zabudowy.Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1244/23 stwierdzający nieważność części graficznej tej samej uchwały w części dotyczącej działek sąsiadujących z działką skarżących w zakresie wyznaczonych na tych działkach linii zabudowy od drogi publicznej.Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.Zdaniem organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy, a przeznaczenie terenu w zakresie działek skarżących zostało określone zgodnie z postanowieniami Studium.Zatem organy planistyczne sporządzając projekt planu, a następnie podejmując zaskarżoną uchwałę, zastosowały zasady sporządzania planu, równocześnie - wbrew twierdzeniom skargi - dokonując wyważenia pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym. Ocena, któremu interesowi przyznać pierwszeństwo w określonej sytuacji zapada w procedurze planistycznej poprzez odpowiednie uwzględnienie zasad sporządzania planu tj. między innymi zasady zrównoważonego rozwoju, zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, czy też wymagania ochrony środowiska, zasady poszanowania prawa własności.Wprowadzone zaskarżoną uchwałą rozwiązania planistyczne nie przekreśliły możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności, a także zagospodarowania ich zgodnie z ustaleniami skarżonego planu, w tym możliwości zabudowy w części, która pozostała przeznaczona na tereny 3MNU1 (poza linią zabudowy od drogi 3KDZ2).Organ podkreślił, że lokalizacja nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg powiatowych (w tym dróg, przy których usytuowana jest nieruchomość skarżących) była przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu wsi Liszki i jest analogiczna jak w ustaleniach planu miejscowego z 2007 r. Głównym powodem, dla której zarówno w planie z 2007 r. jak i w zaskarżonej uchwale przyjęto taki jej przebieg, są regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych, gdzie w art. 43 tej ustawy przewidziano, że dla terenów niezabudowanych, a takie generalnie występują w tej części miejscowości Liszki, odległość ta powinna wynosić co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.W odniesieniu zaś do przywołanego w uzasadnieniu skargi wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt: II SA/Kr 1244/23 podniesiono, że dotyczył on innego stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś nieruchomości, które były zabudowane, w przeciwieństwie do nieruchomości skarżących.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2026 r., poz.143), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz.143), dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części wskazanej w wyroku.W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Z uwagi na to zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.W niniejszej sprawie interes prawny skarżących został naruszony, gdyż wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na ich nieruchomości, w sposób oczywisty wpływa na jej zagospodarowanie, w tym poprzez ograniczenie zabudowy. Skarżący wykazali przy tym, że wskazane w skardze działki stanowią ich współwłasność, o czym świadczą wpisy w przedłożonych przez nich numerach ksiąg wieczystych.Na wstępie należy pokreślić, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie może naruszać przepisów prawa. I tak, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 289 ze zm., dalej: "u.d.p."), obiekty budowlane przy drogach powiatowych w terenie zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast poza tym terenem – w odległości 20 metrów od tej krawędzi.Wobec powyższego rozróżnienia, kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy teren, na którym znajdują się działki skarżących należy kwalifikować w rozumieniu ww. przepisu jako teren zabudowy.W orzecznictwie wyrażany jest pogląd (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 2715/18), że pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje.W tym zakresie należy zauważyć, że tereny, przez które na analizowanym fragmencie przebiega ww. droga oznaczone są symbolami MNU, w przypadku działek samych skarżących jest to symbol 3MNU1 i znaczna część tych terenów, w tym nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z działką skarżących jest zabudowana.Dlatego uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy w tym zakresie tj. w szczególności przeznaczenie terenów wzdłuż w/w dróg w pobliżu działek skarżących i sposób ich zagospodarowania, nie można tych terenów zakwalifikować jako terenów nie będących terenami zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. Wbrew twierdzeniom organu, powyższej kwalifikacji nie zmienia fakt, że sama nieruchomość skarżących nie jest jeszcze sama w sobie zabudowana. Jak wskazano powyżej, zgodnie z przeznaczeniem planistycznym nadaje się ona pod zabudowę, podobnie jak sąsiednie tereny.W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są zdaniem Sądu zarzuty skarżących, że takie wyznaczenie jak w zaskarżonej uchwale na ich działkach nieprzekraczalnych linii zabudowy w związku z przebiegiem drogi o symbolu 3KDZ2 – w odległości ponad dwukrotnie większej niż nakazuje ustawa, kwalifikować należy jako nadużycie władztwa planistycznego. Organ planistyczny wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy od tej drogi w odległości 20 metrów od granic jezdni znajdującej się na działce skarżących. Obiektywnie oceniając jest to odległość znaczna, istotnie ograniczająca możliwości zabudowy działek skarżących, wyłączając obszar wynoszący ok. 14 ar.Takie usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, istotnie ograniczającej prawo własności skarżących, wymagało wykazania przez organ okoliczności, które uzasadniałyby takie postanowienia planu. Organ tego nie uczynił. Powołanie się na to, że takie były uzgodnienia z zarządcą dróg nie jest bowiem wystarczające. To bowiem, że zarządca dróg pozytywnie uzgodnił wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w bardzo znacznej odległości od jezdni jest oczywiste. Nie oznacza jednak, że przeprowadzenie przez organ planistyczny w ten sposób uzgodnienia, samo z siebie uzasadnia wyznaczenie tych linii w takiej odległości.Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia przy tym wymaga, że jak najbardziej trafne są zarzuty skarżących, że w sąsiednich planach miejscowych dla tych samych dróg, w obszarze o analogicznej zabudowie i przeznaczeniu, organ wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości znacznie mniejszej niż w przypadku planu dla wsi Liszki. Co więcej, budynek znajdujący się na sąsiedniej działce jest usytuowany w odległości ok. 9 m od drogi. Organ do tego zarzutu w zasadzie się nie odniósł.Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że nieprzekraczalna linia zabudowy na działkach skarżących została wyznaczona w sposób znacznie przekraczający minimalne progi określone przez art. 43 ust. 1 u.d.p. Zostało to przy tym dokonane bez żadnego uzasadnienia obiektywnie istniejącymi okolicznościami, które uzasadniałyby takie wyznaczenie tych linii. Biorąc natomiast pod uwagę, że takie wyznaczenie tych linii niezwykle istotnie ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących (art. 140 k.c.) poprzez wyłączenie z zabudowy ok. 12 arów ich nieruchomości formalnie przeznaczonych pod zabudowę, stanowi ono w okolicznościach niniejszej sprawy nadużycie władztwa planistycznego i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w wyroku.Należy w tym miejscu podkreślić, że w podobny sposób orzekł Sąd w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1244/23, a wbrew twierdzeniom organu, zawarte tam rozważania są w pełni analogiczne do okoliczności niniejszej sprawy. Dotyczą one bowiem postanowień tej samej uchwały oraz wyznaczonej przez nią nieprzekraczalną linię zabudowy względem tej samej drogi powiatowej. Fakt, że nieruchomość, której dotyczyła tamta sprawa była zabudowana nie stanowi istotnej różnicy, pojęcie "terenu zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie jest bowiem równoznaczny z "terenem zabudowanym".Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku.O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego od skargi wpisu w wysokości 300 zł.., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego od skargi wpisu w wysokości 300 zł.