sygn. III OSK 2256/23 19 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 2256/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 czerwca 2026

Teza

Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 199/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na deOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 199/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na de

Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę

Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego

Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego

Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt

Tryb rozprawa

Tematy

skarga administracyjna kontrola administracyjna samorząd terytorialny

Role w sprawie

Skarb Państwa uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik

Data orzeczenia 19 czerwca 2026

Sąd Naczelny Sąd Administracyjny

Przewodniczący Maciej Kobak

Podstawa prawna

art. 107 kpa art. 7 bkpa art. 12 kpa art. 1 kpa art. 183 ppsa art. 174 ppsa art. 145 ppsa art. 161 ppsa

Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)

art. 153 ppsa art. 141 ppsa art. 170 ppsa art. 184 ppsa art. 11 zwalczanie nieuczciwej konkurencji art. 61 k

Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 199/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2022 r. nr DP.1511.8.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Prezesa Rady Ministrów (dalej także jako: organ) z dnia 14 grudnia 2022 r. nr DP.1511.8.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt: II SA/Wa 199/23, uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2 zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Pismem z dnia 7 września 2022 r. skarżący zwrócił się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii:1) pisma Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z drugiej połowy 2018 r. skierowanego do spółek Skarbu Państwa w sprawie przesłania "szczegółowego zestawienia wydatków spółki na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe" oraz2) wszystkich odpowiedzi na pismo wymienione w pkt 1.Pismem z dnia 20 września 2022 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała skarżącego o wydłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku, wskazując przyczyny oraz nowy termin udzielenia odpowiedzi.Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów przesłała skarżącemu kopię pisma Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2018 r. dotyczącego poniesionych przez spółki w 2017 r. oraz w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 października 2018 r., wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe. W treści pisma wskazano, że wszystkie spółki nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów, do których skierowano powyższe pismo, udzieliły odpowiedzi, przy czym przekazując zestawienia wydatków zastrzegły, że przekazane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki, w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i bez zgody przedsiębiorcy nie mogą być publikowane i udostępniane osobom trzecim lub poinformowały o nieponoszeniu wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe lub co do zasady jako spółki publiczne nie przekazały informacji we wskazanym zakresie, powołując się na swój status.Decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr DP.1511.8.2022 Prezes Rady Ministrów odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej punktu 2 wniosku z dnia 7 września 2022 r., tj. kopii wszystkich odpowiedzi na pismo skierowane do spółek Skarbu Państwa przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dotyczące "szczegółowego zestawienia wydatków spółki na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe".W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe uwzględnienie żądania skarżącego, gdyż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto organ podkreślił, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest prawem konstytucyjnym, zagwarantowanym obywatelom w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to nie jest jednak prawem nieograniczonym; wszystkie dokumenty publiczne są jawne z wyjątkiem tych, które chronią prywatność lub zostały utajnione na mocy właściwych przepisów.Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Organ zaznaczył, że bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Zdaniem organu, jeżeli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można zatem uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wówczas, jeśli jest ona poufna. Organ stwierdził więc, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.Organ wskazał dalej, że wszystkie spółki nadzorowane przez niego, do których skierowano powyższe pismo, udzieliły odpowiedzi, przy czym zastrzegły, że przekazane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki, w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i bez zgody przedsiębiorcy nie mogą być publikowane i udostępniane osobom trzecim, bądź nie przekazując danych, wskazały na tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółki publiczne natomiast nie przekazały informacji we wskazanym zakresie powołując się na przepisy ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych i wskazując, że są zobowiązane do przekazywania do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ww. ustawy, emitenci papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym są obowiązani zapewnić posiadaczom papierów tego samego rodzaju, w takich samych okolicznościach, jednakowe traktowanie. Tym samym informacje o działalności tych podmiotów są dostępne w raportach rocznych publikowanych na stronach internetowych spółek publicznych.Organ podkreślił, że dokumenty, których udostępnienia odmówiono, są źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii finansowych odnoszących się do nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów spółek, a przez to po udostępnieniu przedmiotowych informacji pozycja konkurencyjna i negocjacyjna ww. podmiotów mogłaby ulec pogorszeniu.Organ stwierdził także, że podmiot udzielający dostępu do informacji publicznej kieruje się generalnym obowiązkiem ujawniania posiadanych informacji, jednakże musi jednocześnie respektować prawo przedsiębiorcy do zachowania w poufności informacji, w kształcie w jakim określa to art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Gdyby organ administracji publicznej – zdaniem organu - stwierdził, że w konkretnej sytuacji zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy, a mimo to ujawniłby takie informacje, dopuściłby się umyślnego naruszenia nałożonego na niego obowiązku zachowania tajemnicy.Pismem z dnia 14 stycznia 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: DP.1511.8.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie stanowiących informacją publiczną kopii odpowiedzi na pismo skierowane do spółek Skarbu Państwa przez Szefa KPRM dotyczących szczegółowego zestawienia wydatków ponoszonych przez te spółki na cele marketingowe, pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;2) art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej, pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;3) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności dające do tego podstawę.Skarżący wskazał, że rzeczywiście prawo do informacji publicznej ulega ograniczeniu ze względu m.in. na tajemnicę przedsiębiorstwa, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.Skarżący podkreślił, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", to jednak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej można posiłkować się odwołaniem do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skarżący przytaczając treść art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazał, że wykładania językowa tego przepisu wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej gospodarczą wartością. Innymi słowy - zdaniem skarżącego - dla zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej konieczne jest aby informacja była tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji. Skarżący podkreślił, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy oraz że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej.Skarżący wskazał również, że ograniczenie dostępności informacji publicznej powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, a w przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji Prezesa Rady Ministrów nie zawiera żadnej pogłębionej analizy wystąpienia przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa, która mogłaby rzeczywiście stanowić podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny i materialny, z których pierwszy odnosi się do woli przedsiębiorcy utajnienia informacji i jego działań w celu zachowania ich w poufności, a drugi - wiąże się z wartością gospodarczą informacji i z negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. Dla stwierdzenia tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest wystarczająca jedynie wola przedsiębiorstwa, co zdaniem skarżącego miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż organ nie dokonał żadnej interpretacji i odniesienia do konkretnej sytuacji przytoczonej przez siebie definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa". Skarżący podkreślił, że w takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że organ ograniczył jego konstytucyjne prawo, a przez to uzasadnienie dla takiego postępowania powinno być szczegółowe, odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy, a nie jedynie powoływać się na obowiązujący w tym zakresie przepis i wolę spółek. Skarżący wskazał, że nie wie, z jakich powodów informacje o wydatkach spółek na cele marketingowe, wizerunkowe, komunikacyjne i sponsoringowe miałyby być uznane za informację techniczną, technologiczną, organizacyjną przedsiębiorstwa czy inną informację posiadającą wartość gospodarczą. Ponadto skarżący zaznaczył, że spółki Skarbu Państwa dysponują mieniem publicznym, a przez to transparentność zarządzania takimi spółkami i ponoszonych przez nie wydatków jest istotnym elementem wiedzy o podmiotach publicznych i sposobie dysponowania majątkiem.Skarżący stwierdził, że wydatki ponoszone przez spółki na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu prowadzonych przez te spółki działalności i stanowią one przedmiot prawa do informacji publicznej, a jego ograniczenie powinno mieć więc wyjątkowy charakter.Ponadto skarżący wskazał, że organ powołując się na przepisy ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz brak uzyskania od spółek informacji w zakresie żądanym przez organ jako podstawa odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji, jest dla skarżącego całkowicie niezrozumiała. Nie jest wiadome w szczególności jakich miałoby to spółek w ogóle dotyczyć, gdyż organ nie wskazał bowiem, które spółki w ramach udzielonej na pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z drugiej połowy 2018 r. odpowiedzi wskazały, iż przedmiotowe wydatki są wyszczególnione w publikowanych przez nie raportach rocznych. Skarżący zaznaczył, że nie wie również w jaki sposób udzielenie informacji o wydatkach ponoszonych na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe miałoby naruszać zasadę równego traktowania posiadaczy papierów wartościowych tego samego rodzaju.Reasumując skarżący w uzasadnieniu skargi podkreślił, że podmioty publiczne powinny działać w zgodzie z zasadą transparentności, a prawo dostępu do informacji publicznej przysługujące każdemu jest niezbędną przesłanką istnienia społeczeństwa obywatelskiego i jednym ze sposobów kontroli organów państwa. Dostęp do informacji publicznej w ocenie skarżącego nabiera w tym kontekście szczególnego wymiaru, co oznacza, że jego ograniczenie powinno mieć wyjątkowy charakter, a przesłanki takiego ograniczenia powinny być w należyty sposób uzasadnione, czego organ nie dokonał w przedmiotowej sprawie. Skarżący podkreślił, że konieczne jest wykazanie, że żądane dane nie mogą zostać ujawnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, która to musi być oceniona w sposób obiektywny - nie wystarczy aby żądana informacja odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy była objęta tajemnicą.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wszystkie spółki nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów, do których skierowano pismo w zakresie udzielenia informacji nt. wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe udzieliły odpowiedzi, przy czym przekazując zestawienia wydatków zastrzegły, że przekazane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki, w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i bez zgody przedsiębiorcy nie mogą być publikowane i udostępniane osobom trzecim lub poinformowały w pismach, że nie ponosiły wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe. Organ zaznaczył, że spółki publiczne natomiast nie przekazały informacji we wskazanym zakresie powołując się na swój status, gdyż każda z tych spółek jest zobowiązana, w szczególności zgodnie z właściwymi przepisami ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, do przekazywania do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych. Organ podkreślił, że informacje o działalności tych podmiotów są dostępne w raportach rocznych publikowanych na stronach internetowych spółek publicznych.Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z wygenerowaniem przez poszczególne spółki Skarbu Państwa danych niezbędnych jednostce rządowej dla celów ustawowych w ramach wykonywanej władzy wykonawczej. W ocenie organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Prezes Rady Ministrów wskazał, że jest faktem bezspornym, iż w kontekście obowiązków ustawowych w zakresie zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa przekazanie danych nie mogłoby nastąpić w formie zanonimizowanej, ponieważ okoliczność ta nie zmieniłaby faktu, że powiązanie ich z konkretną spółką, przy założeniu posiadania odpowiednich danych uzupełniających nie jest wykluczone. Co więcej są one w aktualnym zapisie żądanych baz danych powiązane z poszczególnymi kontrahentami, a w oparciu o dodatkowe informacje można je odcyfrować ze szkodą dla konkurencyjności podmiotów. Zdaniem organu dane mają bezspornie walor danych indywidualnych, a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej każda z osobna i w konsekwencji również in gremium.Organ wskazał, że stanowiłaby informację publiczną suma poszczególnych pozycji liczbowych zestawienia, które wykorzystane zostało przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. W tym bowiem zakresie byłaby informacją o sprawach publicznych, a mianowicie informacją o majątku państwowym w zakresie wykorzystanym na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe w latach 2017 i 2018 przez nadzorowane spółki. Organ podkreślił, że czym innym jednak są dane zbiorcze, a czym innym dane indywidualne choćby w zakresie zanonimizowanym.Prezes Rady Ministrów wskazał, że określając charakter prawny baz danych pozostających w zainteresowaniu skarżącego należy stwierdzić, że jako zestawienie informacji stanowią one substrat dla prowadzonych w zakresie zadań ustawowych analiz przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, stanowiących z kolei narzędzie dla wywiązania się przez Radę Ministrów z poruczonych jej kompetencji w ramach inicjatywy ustawodawczej dotyczącej kształtowania polityki właścicielskiej państwa. Zdaniem organu dane te są wykorzystywane w celach określanych jako polityka wewnętrzna państwa i co do swojej wagi mają w tym zakresie znaczenie strategiczne. Przyjmując, iż państwa stanowią podmioty globalnego rynku finansowego, na którym ich pozycja kształtowana jest w oparciu o relacje zarówno z innymi państwami, jak i międzynarodowymi instytucjami finansowymi, zestawienia danych jednostkowych dotyczących wydatków poszczególnych spółek Skarbu Państwa muszą z punktu widzenia interesów państwowych być postrzegane jako informacja wrażliwa, w tym znaczeniu, że jej posiadanie przez inne podmioty rynkowe osłabiać może pozycję tychże spółek w kontaktach dwustronnych. Organ wskazał, że opisane uwarunkowania prawne Kancelaria Prezesa Rady Ministrów rozpoznała i zinterpretowała wstępnie w ten sposób, że informacje w przekazywanej zagregowanej formie nie stanowią informacji publicznej. W wyniku ponownej weryfikacji została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, gdyż organ doszedł do przekonania, że bazy danych będące zbiorem informacji w odpowiedzi na zapytanie organu stanowią informację publiczną, tym niemniej informację publiczną o szczególnym charakterze, tj. związaną wprost z tajemnicą przedsiębiorcy związaną z ochroną (interesów) indywidualnego podmiotu. Organ wskazał, że w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.Organ wskazał również, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów otrzymała od spółek Skarbu Państwa stosowne jednoznaczne stanowiska, z których wynikało, że informacje przekazane w odpowiedzi traktują jako ograniczone w zakresie możliwości upubliczniania ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W opinii organu udostępnienie wnioskowanych informacji w sposób zasadniczy wpłynęłoby na uzyskanie przewagi konkurencyjnej przez podmioty gospodarcze zajmujące się analogiczną działalnością gospodarczą oraz podmioty wykonujące usługi w zakresie omawianym.Prezes Rady Ministrów zaznaczył, że art. 17 ust. 6 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym określa konkretnie zakres, w jakim informacje na temat wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe mają charakter udostępnianych publicznie i możliwych do wglądu dla ogółu obywateli. Przepis ten obciąża spółki z udziałem Skarbu Państwa obowiązkami znacznie dalej idącymi niż innych uczestników rynku, co dzieje się właśnie ze względu na państwowy substrat mienia tych podmiotów. Zdaniem organu, nie sposób dopatrzeć się w zaistniałej sytuacji podkreślanej wielokrotnie oczywistości w zakresie konieczności udostępnienia skarżącemu żądanych informacji. Fakt, że zestawienie obejmować miało między innymi działania promocyjne i sponsoringowe nie stanowi wcale zdaniem organu, że brak jest możliwości zastrzeżenia w takiej sytuacji tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie przekazywanych informacji. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, struktura i podział wydatków na cele promocyjne i sponsoringowe w sposób oczywisty - opierając się na określonym, wykoncypowanym przez dany podmiot modelu biznesowym - może stanowić o konkurencyjności danego podmiotu na rynku oraz może również stać się podstawą dla określonych działań konkurentów rynkowych.Organ stwierdził, że sens normy prawnej art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa polega na tym, że konsekwencje ujawnienia takiej tajemnicy muszą zostać zestawione ze standardowym stanem faktycznym związanym z generalną zasadą dostępu do informacji publicznej. Ponadto zdaniem organu przepis ten stanowi wyjątek od reguły i odwołuje się do pojęcia możliwego do zinterpretowania w kontekście doktryny prawniczej. Organ wskazał, że zasadnicze znaczenie ma sama interpretacja stanu faktycznego, która jest transparentna i w oparciu o treść decyzji umożliwia dokładne odcyfrowanie stanowiska organu. Wskazano zatem jakie informacje, dlaczego i w oparciu o jakie przepisy prawa nie podlegają udostępnieniu. Organ wskazał, że konieczność dodatkowego wyjaśniania każdej konkretnej informacji w tym kontekście – czego żąda skarżący - nie wnosi do sprawy dodatkowych istotnych informacji, przy czym służyć może do próby wykoncypowania treści, jakie zgodnie z prawem nie powinny być udostępniane.Prezes Rady Ministrów podkreślił, że do zachowania określonych danych w tajemnicy niezbędne są dwa elementy tj. wola przedsiębiorcy do utajnienia informacji, a także wartość gospodarcza informacji, która wiązać się będzie z negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, zaszły łącznie wyżej wymienione elementy, a przez to organ uznał charakter poufny ww. informacji o wydatkach na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe, w związku z czym nie udostępnił ww. informacji.Organ zaznaczył, że wydatki na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe obejmują stosunki prawne zawierane z szeregiem dalszych podmiotów, przy czym na temat ustaleń indagowanych spółek Skarbu Państwa z tymi podmiotami organ nie posiada informacji, czy zawarły one stosowne klauzule dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto organ wskazał, że innym zagadnieniem jest publiczny charakter działań promocyjnych i sponsoringowych niż struktura wydatków w zakresie ich zestawienia na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe. Zdaniem organu fakt upubliczniania działań promocyjnych i sponsoringowych nie wpływa z przyczyn oczywistych na brak możliwości objęcia tajemnicą przedsiębiorcy jego polityki marketingowej. Organ wskazał również, że nie posiada specjalistów w zakresie ustalania, które aspekty zarządzania majątkiem spółki stanowią jeszcze tajemnice przedsiębiorstwa, a od którego etapu lub zagadnienia o takiej tajemnicy mówić już nie można.Podsumowując organ stwierdził, że zasadność uznania wskazanych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa w opinii organu nie ulega wątpliwości. Podmiot udzielający dostępu do informacji publicznej kieruje się generalnym obowiązkiem ujawniania posiadanych informacji, jednakże musi jednocześnie respektować prawo przedsiębiorcy do zachowania w poufności informacji, w kształcie w jakim określa to art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, która nie podlega udostępnieniu, gdyż podlega ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i biorąc pod uwagę art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącego na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2022 r. nr DP.1511.8.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt: II SA/Wa 199/23, uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2 zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd I instancji zaznaczył, że otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej oraz że żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do tego, czy żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia na podstawie tego przepisu.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorcy nie została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, toteż wyprowadza się ją z definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zdaniem Sądu I instancji, uznanie określonej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa zależy od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek - formalnej i materialnej. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.Sąd I instancji wskazał, że organ odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez stronę skarżącą w punkcie 2 wniosku, tj. "kopii wszystkich odpowiedzi spółek Skarbu Państwa na pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z drugiej połowy 2018 r. skierowanego do ww. spółek dotyczące szczegółowego zestawienia wydatków spółki na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe", jednakże skarżący nie wnioskował o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zestawienia wydatków spółek Skarbu Państwa na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe, ale właśnie odpowiedzi spółek na wspomniane wyżej pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że wszystkie spółki udzieliły odpowiedzi, a odpowiedzi te można podzielić na trzy kategorie. Pierwsza kategoria to odpowiedzi, w których spółki przekazując zestawienia wydatków zastrzegły, że przekazane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki i bez zgody przedsiębiorcy nie mogą być publikowane i udostępniane osobom trzecim. Druga kategoria to odpowiedzi, w których spółki poinformowały o nieponoszeniu wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe. Z kolei trzecia kategoria to odpowiedzi, w których spółki publiczne nie przekazały informacji we wskazanym zakresie, powołując się na swój status.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że nie wszystkie odpowiedzi spółek zawierają informację o wydatkach na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe. Informacji takich nie zawierają odpowiedzi, które można zaliczyć do drugiej i trzeciej z opisanych wyżej kategorii. Nie wszystkie te odpowiedzi zawierają więc informacje, które organ uznał za tajemnicę przedsiębiorcy, a przez to w przypadku części tych odpowiedzi nie jest spełniona przesłanka materialna i formalna ich utajnienia. Sąd I instancji wskazał, że z nadesłanych do Sądu pism spółek nie wynika bowiem, że spółki wskazując, iż nie poniosły wydatków na powyższe cele bądź nie przekazując tych informacji z powołaniem się na swój status, jednocześnie zastrzegłyby, iż taka odpowiedź stanowi tajemnicę przedsiębiorcy.Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do części wnioskowanych informacji organ błędnie zastosował art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy części wnioskowanych odpowiedzi spółek na pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z drugiej połowy 2018 r. nie zawiera tego rodzaju informacji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem - zdaniem Sądu I instancji - wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analiza tej regulacji ustawowej nie daje podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że niezbędne jest wyważenie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy". Sąd I instancji zaznaczył, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. W ocenie Sądu I instancji, wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.Sąd I instancji stwierdził, że przesłanka formalna do uznania za tajemnicę przedsiębiorcy części wnioskowanych przez skarżącego informacji, tj. odpowiedzi spółek należących do pierwszej z przedstawionych kategorii, została w niniejszej sprawie spełniona, gdyż część odpowiedzi spółek na wskazane wyżej pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zawiera informację o ich wydatkach na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe i jednocześnie spółki te oświadczyły o woli zachowania poufności tych informacji. Sąd I instancji zaznaczył również, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zostały wykazane podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym, a w sprawie w ogóle nie dokonano wyważenia relewantnych wartości.WSA w Warszawie podkreślił, że sformułowanie organu w treści decyzji w zakresie oceny możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji nie jest miarodajne ani wystarczające i na podstawie tych stwierdzeń trudno jest uznać, dlaczego wnioskowana informacja stanowi "wartość gospodarczą" dla przedmiotowych spółek. Sąd I instancji podkreślił, że szersza argumentacja organu w tym zakresie przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła być uwzględniona, gdyż kontroli sądu podlega wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu, zaś do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia i kompletność motywów. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia; brak jest w nim podstaw do zidentyfikowania "tajemnicy przedsiębiorcy", ze względu na którą prawo do informacji miałoby podlegać ograniczeniu. WSA w Warszawie stwierdził, że nawet gdyby do takiego zidentyfikowania doszło, nie byłoby to jeszcze samoistną podstawą do wydania decyzji odmownej, gdyż wtedy pojawiłaby się potrzeba wyważenia wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że to wyważenie oraz konkluzje z niego płynące musiałyby znaleźć odzwierciedlenie w podjętym rozstrzygnięciu, czego zaskarżona decyzja tej materii w ogóle nie podejmuje.Sąd I instancji wskazał również, że nie podziela stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że art. 17 ust. 6 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym "określa konkretnie zakres, w jakim informacje na temat wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe mają charakter udostępnianych publicznie i możliwych do wglądu dla ogółu obywateli". W ocenie Sądu I instancji, przepis ten nie modyfikuje zakresu, w jakim ustalona może być podlegająca ochronie tajemnica przedsiębiorcy dotycząca takiej spółki, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, a stanowi wyłącznie o obowiązkach podmiotów uprawnionych do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych w zakresie podejmowania działań mających na celu wprowadzenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub w statucie tej spółki obowiązku przedkładania walnemu zgromadzeniu przez organ zarządzający zaopiniowanego przez organ nadzorczy, sprawozdania o wydatkach reprezentacyjnych, a także wydatkach na usługi prawne, usługi marketingowe, usługi w zakresie stosunków międzyludzkich (public relations) i komunikacji społecznej oraz usługi doradztwa związanego z zarządzaniem, a także sprawozdania ze stosowania dobrych praktyk, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 2, wraz ze sprawozdaniem organu zarządzającego z działalności spółki za ubiegły rok obrotowy.Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ w niniejszej sprawie co do części wnioskowanych przez skarżącego informacji błędnie zastosował art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawiając ich udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy nie zachodziła przesłanka formalna i materialna do uznania tych informacji za tego rodzaju tajemnicę. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, wyjaśnienia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują na podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem strony skarżącej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, a przez to zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:I. naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:1) naruszenie art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nie jest wystarczające w zakresie wykazania istnienia materialnych przesłanek uzasadniających uznanie odpowiedzi w zakresie szczegółowych zestawień wydatków spółek na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe za tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy w decyzji zawarto stosowne uzasadnienie wskazujące na znaczenie i wartość gospodarczą tych informacji, które jest zrozumiałe w świetle zasad doświadczenia życiowego i znajomości podstawowych zasad gospodarki rynkowej opartej na wolnej konkurencji oraz błędne uznanie, że w przypadku analizy każdej z odpowiedzi spółek w zakresie "szczegółowego zestawienia wydatków spółki na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe" konieczne jest dalsze indywidualne badanie projektowanych konsekwencji określających dokładnie wartość gospodarczą upublicznionych informacji, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu;2) naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku merytorycznego ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wieloaspektowej argumentacji Prezesa Rady Ministrów zawartej w odpowiedzi na skargę jako pomijalnej ze względu na brak analogicznych wywodów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co z kolei czyni dla organu niejasną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu;II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:1) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu polegające na błędnym przyjęciu, że odpowiedzi dotyczące szczegółowych zestawień wydatków spółek na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa przysługującej przedsiębiorcy podlegającemu nadzorowi Szefa KPRM jako podmiotu wykonującego prawa z akcji przysługujące Skarbowi Państwa, a w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu;2) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w sprawie nie było podstaw do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy;3) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że odpowiedzi spółek wskazujące na brak wydatków w zakresie zapytania o szczegółowe zestawienia wydatków spółek na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe są - z przyczyny wskazania wartości zerowych wydatków - innym rodzajowo charakterem odpowiedzi, w szczególności nie mogącym zawierać tajemnicy przedsiębiorcy, a w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu;4) naruszenie art. 11, art. 12, art. 77 § 4 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na nieuzasadnionym rozszerzeniu zasady przekonywania w ten sposób, że uzasadnienie decyzji administracyjnej miałoby zawierać dodatkowe rozważania nad oczywistymi w świetle zasad doświadczenia życiowego i znajomości podstawowych zasad gospodarki rynkowej opartej na wolnej konkurencji i jednoznacznie wyartykułowanymi uwarunkowaniami uwzględnionymi przez organ a mającymi ściśle określone i niesporne konsekwencje, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia prawidłowego rozstrzygnięcia organu.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dla spółek, które przesłały informację o nieponoszeniu wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe brak jest podstaw do ustalenia, że odpowiedzi zawierają informację o wydatkach na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe, a zatem nie zawierają informacji, które organ uznał za tajemnicę przedsiębiorcy. Organ podkreślił, że z faktu przesłania takowych odpowiedzi nie wynika wcale, że odpowiedzi nie zawierały informacji na temat wydatków na wskazane cele, ale odczytywać należy je w ten sposób, że w każdej z wyszczególnionych w zapytaniu pozycji wartość liczbowa to 0.Organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że merytoryczny zakres odpowiedzi wyznaczonej przez Sąd I instancji "drugiej kategorii" spółek pokrywa się z odpowiedziami spółek, które wydatki we wskazanych zakresach poniosły. Błędne jest - zdaniem organu - w konsekwencji stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że odpowiedzi spółek z kategorii drugiej nie zawierają informacji o wydatkach na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał ponadto, że w zakresie trzeciej kategorii spółek wyróżnionych przez Sąd I instancji, które odmówiły udzielenia żądanych informacji, zdaniem organu treść odpowiedzi spółek również uznać należy jako objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że fakt, że pośród kilkudziesięciu podmiotów, kilka nie zastrzegło w treści pisma, że informacje przekazane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy może co prawda świadczyć o zaniechaniu utrzymania ich w poufności, ale w większym stopniu może być interpretowane jako niedopełnienie obowiązków przez reprezentanta danego podmiotu w zakresie zabezpieczenia interesu spółki. Zdaniem organu, jeżeli z odpowiedzi zdecydowanej większości spółek wynika, że zawierają informacje o charakterze tajemnicy przedsiębiorcy, to kilka takich, które analogicznego zastrzeżenia nie zawierają, a obejmują informacje rodzajowo tożsame musi rodzić co najmniej wątpliwości co do adekwatności przyjętych założeń i powodować reakcję adekwatną do zastosowanej w innych przypadkach tego samego rodzaju.Organ skarżący kasacyjnie wskazał na rozumienie tajemnicy przedsiębiorstwa, dekodując jej znaczenie z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stwierdzając zarazem, że w rozumieniu tej definicji wola utajnienia danych informacji stanowi warunek dla przyjęcia takiego ich charakteru, jednakże nie tracą swojego charakteru tajemnicy przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono podmiotów zobowiązanych do dyskrecji. Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się w kontekście definicji tajemnicy przedsiębiorcy istnienie przesłanki materialnej odnoszącej się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności oraz przesłanki formalnej w postaci woli utajnienia danych informacji. Należy jednak uwzględnić fakt, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie wskazuje, że owa przesłanka formalna w postaci woli utrzymania w tajemnicy określonych wiadomości uzupełniona może zostać wyłącznie poprzez każdorazowe zastrzeżenie ujęte w obejmującej ją korespondencji. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że w omawianej sprawie nie miał wątpliwości, że informacje uzyskiwane w zakresie podejmowanych czynności rozpytywania spółek Skarbu Państwa nie będą upubliczniane i stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.Organ skarżący kasacyjnie wskazał również, że obowiązek podejmowania działania mającego na celu wprowadzenie, w drodze uchwały walnego zgromadzenia lub do statutu tej spółki, wymogu przedkładania walnemu zgromadzeniu przez organ zarządzający zaopiniowanego przez organ nadzorczy, sprawozdania o wydatkach reprezentacyjnych, a także wydatkach na usługi prawne, usługi marketingowe, usługi w zakresie stosunków międzyludzkich (public relations) i komunikacji społecznej oraz usługi doradztwa związanego z zarządzaniem, w spółkach z udziałem Skarbu Państwa został wykonany, a przedmiotowe pismo skierowano w celu uszczegółowienia danych zamieszczonych w rocznych sprawozdaniach zarządów z działalności spółek za rok 2017 oraz pozyskania wstępnych danych za rok 2018.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że podmioty, w stosunku do których Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wykonywał prawa podmiotu uprawnionego z akcji należących do Skarbu Państwa miały co do zasady wszelkie przesłanki sądzić, że dotyczące ich informacje zachowane zostaną w tajemnicy. Czym innym – w ocenie organu - jest wykonywanie obowiązków organu państwowego podlegającego kontroli społecznej, w tym między innymi obowiązkowi udostępniania informacji publicznej, a czym innym przekazywanie piastunowi prawa z akcji informacji niezbędnych dla podjęcia czynności ustawowo mu poruczonych. Co prawda nie są to informacje objęte klauzulą tajności, tym niemniej nie jest to równoznaczne z możliwością uznania takich informacji za całkowicie neutralne z punktu widzenia interesu prowadzonego przez daną spółkę przedsiębiorstwa. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z wygenerowaniem przez poszczególne spółki Skarbu Państwa danych niezbędnych jednostce rządowej dla celów ustawowych w ramach wykonywanej władzy wykonawczej. Ponadto organ podkreślił, że przepisy nie definiują przesłanek uznania konkretnej informacji za informację niejawną w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - ustawodawca nie określił katalogu dowodów ani też nie sprecyzował czego mają one dotyczyć. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie powyższe należy oceniać każdorazowo, w okolicznościach danej sprawy, biorąc pod uwagę treść dokonanego zastrzeżenia, a zatem na jakie okoliczności wskazuje organ w swoim uzasadnieniu, jak też specyfikę działania podmiotu trzeciego.Odnośnie do zarzutu dotyczącego stanowiska Sądu I instancji o braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ podstaw ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy organ skarżący kasacyjnie wskazał, że stanowisko to nie posiada odpowiedniego, wynikającego z przepisów prawa umocowania. Organ podkreślił, że zgodnie z uzasadnieniem analizowanej decyzji wskazano w jaki sposób organ rozumie tajemnicę przedsiębiorcy (analogiczny do wywodu Sądu), a następnie wywody przełożono na grunt analizowanego stanu faktycznego.Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że całość obszernego uzasadnienia organu traktować i interpretować należy łącznie. Stwierdzając zasadność objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy organ wskazał przy tym na konkretne uwarunkowania prawne, na jakich oparł swoje stanowisko oraz na charakter informacji, z którego wynikała w sposób oczywisty określona wartość ekonomiczna. Organ podkreślił, że podstawę dla jego argumentacji stanowi wytyczna w postaci konieczności ustalenia istnienia "nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu". Organ podkreślił, iż "szczegółowe zestawienia wydatków spółki na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe" mają w obrocie gospodarczym wymierną i nie podlegającą wątpliwości wartość ekonomiczną, skoro wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.W ocenie organu skarżącego kasacyjnie ustalenia te mają charakter na tyle oczywisty, że trudno jest ustalić jakie - w opinii Sądu I instancji - dodatkowe wyjaśnienia w uzasadnieniu świadczyłyby o wystarczająco pogłębionej analizie zagadnienia. Organ zaznaczył, że oczywistym jest przecież, że kompilacja wskazanych wyżej wartości w ujęciu efektów przychodowych podmiotu badanego (powszechnie dostępnych) pozwala na stwierdzenie czy wydatki te przełożyły się na wynik finansowy, czy są zatem opłacalne w perspektywie przyszłej działalności. Ponadto zdaniem organu skarżącego kasacyjnie podmiot trzeci może wykorzystać ustalone informacje na temat potencjalnych cen w charakterze argumentu w kontaktach z podmiotem trzecim, którego politykę cenową można z zestawień wykoncypować.Zdaniem organu, wskazane wnioski dotyczące istnienia wartości gospodarczej omawianych informacji mają charakter oczywisty. Uzasadnienie decyzji ma - jak wskazał Sąd I instancji - charakteryzować się związkiem logicznym treści z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodu, ale również zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie takie rozumienie wzorcowego uzasadnienia nie może zatem korespondować z postulowaną w zaskarżonym wyroku koniecznością obudowywania treści właściwej uzasadnienia wywodami posiadającymi charakter truizmów wyjaśniających zagadnienia o charakterze notoryjnym.W opinii organu powyżej wskazane możliwości wykorzystania wiedzy na temat prowadzonego biznesu przez konkurenta w postaci rozpisanych kosztów przeznaczanych na cele marketingowe, sponsoringowe czy wizerunkowe w zakresie własnej działalności gospodarczej mają charakter faktów notorycznych w ujęciu przywołanego cytowania, bo są oczywiste dla każdego człowieka myślącego rozsądnie i posiadającego przeciętne doświadczenie życiowe. Organ stwierdził, że pojawia się w tym miejscu zasadne pytanie, jak daleko posunąć się winien organ dowodowo, aby ustalić wartość gospodarczą zestawień i odpowiedzi. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie nie wydaje się zasadnym przedstawianie konsekwencji oczywistych konkretnego rozstrzygnięcia, czyli wskazywanie, że skoro podmiot konkurencyjny wejdzie w posiadanie zestawienia opisującego w sposób liczbowy (przez odwołanie do wartości poszczególnych usług) całą jego strategię w zakresie marketingu, komunikacji, wizerunku i sponsoringu to uzyska określoną przewagę nad podmiotem, który jego strategii i uwarunkowań gospodarczych (np. ceny usług) w tym zakresie nie zna.Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie uzasadniania tajemnicy przedsiębiorcy w stopniu znacznym zdają się wskazywać, że organ musi wykazać się dogłębną umiejętnością dokonywania wyceny i szacowania wartości poszczególnych informacji na temat prowadzonego przez podmiot trzeci biznesu na poziomie zbliżonym co najmniej do biegłego rewidenta, a to nie jest do pogodzenia z charakterem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, które ma skrócone w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego terminy i uproszczoną procedurę. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie sposób znaleźć zasadności twierdzenia, że ustalenia organu mają posiadać wymiar inny niż wynikający z charakteru podejmowanej decyzji, a zatem wykazujący, że oczywiste w sensie logicznym uwarunkowania posiadają wykazany liczbowo wymiar, bo tego typu proces poznawczy nie jest adekwatny do charakteru postępowania o dostępie do informacji publicznej i właściwości organu, który proces ów ma przeprowadzić.Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że jego wywód miał charakter spójny logicznie i precyzyjny i jego zdaniem charakter wymiernej wartości gospodarczej "szczegółowego zestawienia wydatków spółki na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe" jest oczywisty i nie podlega dyskusji. Organ stwierdził ponadto, że należałoby ustalić, gdzie organ popełnił błąd w swoim rozumowaniu, a w tym celu wyjaśnić w formie choćby najbardziej pobieżnej w jaki sposób szczegółowe zestawienie wydatków, o którym mowa wyżej, mogłoby wartości gospodarczej nie posiadać. Wszelkie w tym zakresie dodatkowe twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu musiałyby mieć charakter dywagacji odnoszących się do przypuszczalnych i oderwanych od realnego postrzegania zdarzeń wątpliwości potencjalnych podmiotów prezentujących odmienne stanowisko w sprawie we wszelkich możliwych jej zakresach.Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że jeśli zatem wartość gospodarcza istnieje, to sam ten fakt obliguje organ do przyjęcia, że przedsiębiorca ma prawo do zachowania określonych informacji jako poufnych, a w konsekwencji do odmowy ich udostępnienia zgodnie ze stosownym przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął w swoim wywodzie na temat konieczności dogłębnego badania charakteru i wysokości wartości gospodarczej informacji, uwarunkowania postępowania wynikające z jednej strony ze szczególnej procedury dostępu do informacji publicznej a z drugiej ujętych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad działania organu. W szczególności organ zwrócił uwagę na zasadę proporcjonalności i adekwatności postępowania administracyjnego, pośrednio wynikającą z art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek działać przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, a także na zasadę szybkości i prostoty postępowania ujętą w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie wskazano, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie utrudnionym wydaje się pogodzenie realizacji wskazanych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego z koncepcją konieczności wyjaśniania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej wszelkich możliwych okoliczności, jakie wiązać się mogą z ujawnieniem informacji na temat wydatków biznesowych na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe, przy jednoczesnym zestawieniu wzajemnej relacji wykazanej wymiernej wartości gospodarczej z konstytucyjnym prawem do uzyskania informacji publicznej i kompleksowym wyjaśnieniem przyczyn wyważenia relewantnych wartości.Organ skarżący kasacyjnie podniósł również, że Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że kontroli Sądu podlega wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a nie stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. W ocenie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do znakomitej większości twierdzeń odpowiedzi na skargę nie odniósł się wcale, a to w pierwszej kolejności oznacza uchylenie się od kwestii rozstrzygnięcia zasadności wskazanych w odpowiedzi na skargę argumentów, a z drugiej w znacznym stopniu utrudnia możliwość prawidłowego wykonania zobowiązania sądu w zakresie ponownego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wskazał jednak, że Sąd pierwszej instancji zakwestionował natomiast stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że art. 17 ust. 6 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym określa konkretnie zakres, w jakim informacje na temat wydatków na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe mają charakter udostępnianych publicznie i możliwych do wglądu dla obywateli. Jednakże zdaniem organu skarżącego kasacyjnie nie jest jednoznacznie wyjaśnionym, czy stanowisko Sądu I instancji dotyczy sformułowania zawartego w odpowiedzi na skargę "określa konkretnie zakres" czy też Sąd I instancji kwestionuje fakt, że przepis obciąża spółki z udziałem Skarbu Państwa obowiązkami znacznie dalej idącymi niż innych uczestników rynku.Organ wskazał, że brak jednoznacznego wyjaśnienia swojego stanowiska wyrażonego w sentencji orzeczenia stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a określony zarzut naruszenia wskazanego przepisu uznać należy za w pełni uzasadniony.Reasumując organ skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem wskazanych powyżej norm prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – zwanej dalej: k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., którego upatruje w błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nie jest wystarczające w zakresie wykazania istnienia materialnych przesłanek uzasadniających uznanie odpowiedzi w zakresie szczegółowych zestawień wydatków spółek na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe za tajemnicę przedsiębiorcy. Zarzut ten okazał się nieskuteczny.Odnosząc się jednak do konstrukcji zarzutu w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenia organ skarżący kasacyjnie zarzuca, podobnie zresztą jak art. 149 § 1, czy § 1a, art. 146 § 1, art. 147, art. 151 czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).Z uwagi na fakt, że organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisu k.p.a. kwestionując na tej podstawie prawidłowość ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uznanie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nie jest wystarczające w zakresie wykazania istnienia materialnych przesłanek uzasadniających uznanie odpowiedzi w zakresie szczegółowych zestawień wydatków spółek na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe za tajemnicę przedsiębiorcy, wskazać należy, że powiązanie takie nie mogło jednak okazać się skuteczne w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – zwanej dalej: u.d.i.p. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do uznania za nieprawidłową wydaną w sprawie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jej uzasadnienia za niewystarczające, konieczne było bowiem nie tylko przywołanie właściwej podstawy orzekania przez Sąd I instancji, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiazaniu z przepisami k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego uwzględnienia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie określonych przepisów k.p.a., z wyjaśnieniem, w jaki sposób odnoszą się one do specyfiki sprawy dostępu do informacji publicznej. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.Na marginesie należy jednak w tym miejscu wskazać, że Sąd I instancji trafnie zaznaczył, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a w przypadku uznania, że dana informacja została zidentyfikowana jako "tajemnica przedsiębiorcy", konieczne jest ustalenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na tę wartość. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, i wiąże się z obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej szczegółowego określenia, z czego dany podmiot wywodzi przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej i jakie ta odmowa ma uzasadnienie. Obowiązek ten przejawia się również w braku możliwości zdawkowego i skrótowego przedstawienia argumentacji w treści uzasadnienia decyzji odmownej, a przez to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w przypadku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinien w sposób wyczerpujący i precyzyjny przedstawić argumentację dotyczącą realizacji przesłanki stanowiącej o odmowie udostępnienia informacji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie argumentacji spełnienia przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, a to uznania wnioskowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, nie czyni zadość ww. wymaganiom. Dopiero taka analiza sprawy i wykazanie jej rezultatów w uzasadnieniu decyzji, pozwoliłoby na ewentualne prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 5 ust. 2 u.d.i.p.W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art 153 p.p.s.a. którego naruszenia upatruje w braku merytorycznego ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wieloaspektowej argumentacji Prezesa Rady Ministrów zawartej w odpowiedzi na skargę jako pomijalnej ze względu na brak analogicznych wywodów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co z kolei czyni dla organu niejasną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. Zarzut ten jest niezasadny.Należy wskazać, ze treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że przepis ten nie może służyć skutecznemu kwestionowaniu prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a należy w pierwszej kolejności wskazać, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, a to już z tego powodu zarzut ten należy uznać za niezasadny.Na marginesie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Uwzględniając powyższe podkreślić należy, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna zawarta w prawomocnym orzeczeniu sądu I instancji wiąże organ i sądy niejako na przyszłość, a przez to Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie mógł naruszyć art. 153 p.p.s.a. konstruując daną ocenę, gdyż nie stosował tego przepisu, a przez to zarzut ten okazał się nieskuteczny.Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).W ramach zarzutu pierwszego, drugiego i trzeciego opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj.1. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 85) – zwanej dalej: u.z.n.k., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu polegające na błędnym przyjęciu, że odpowiedzi dotyczące szczegółowych zestawień wydatków spółek na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa przysługującej przedsiębiorcy podlegającemu nadzorowi Szefa KPRM jako podmiotu wykonującego prawa z akcji przysługujące Skarbowi Państwa, a w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu,2. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez błędne zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w sprawie nie było podstaw do ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy,3. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że odpowiedzi spółek wskazujące na brak wydatków w zakresie zapytania o szczegółowe zestawienia wydatków spółek na cele marketingowe, komunikacyjne, wizerunkowe i sponsoringowe są - z przyczyny wskazania wartości zerowych wydatków - innym rodzajowo charakterem odpowiedzi, w szczególności nie mogącym zawierać tajemnicy przedsiębiorcy, a w konsekwencji uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia organu.Treść powyższych zarzutów pozwala na ich łączne rozpoznanie i prowadzi do wniosku, że organ skarżący kasacyjnie wytykając błędną wykładnię i błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów u.d.i.p. i u.z.n.k., w rzeczywistości usiłuje podważyć prawidłowość ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, co nie jest możliwe na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego.W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie przywołanych przepisów u.d.i.p. i u.z.n.k. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, koncentrując się na próbie wykazania, że informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący, stanowią informację publiczną objętą tajemnicą przedsiębiorcy.Ponadto, w treści omawianych zarzutów wskazano również na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi.O nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy zatem przede wszystkim ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej kwalifikacji informacji żądanych przez skarżącego, a przez to stwierdzenia, że informacje wnioskowane przez skarżącego nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.Na podstawie czwartego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 11, art. 12, art. 77 § 4 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na nieuzasadnionym rozszerzeniu zasady przekonywania w ten sposób, że uzasadnienie decyzji administracyjnej miałoby zawierać dodatkowe rozważania nad oczywistymi w świetle zasad doświadczenia życiowego i znajomości podstawowych zasad gospodarki rynkowej opartej na wolnej konkurencji i jednoznacznie wyartykułowanymi uwarunkowaniami uwzględnionymi przez organ a mającymi ściśle określone i niesporne konsekwencje, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia prawidłowego rozstrzygnięcia organu. Należy ponownie w tym miejscu wskazać, że konstruowanie ewentualnego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. winno być powiązane z odpowiednimi przepisami stosowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a to szczególnie p.p.s.a., ale przede wszystkim skarżący kasacyjnie winien wskazać odpowiednie przepisy postępowania zawierające unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Omawiany zarzut nie wskazuje na naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani nie wiąże naruszenia przepisów k.p.a. z odpowiednią regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przez to zarzut ten nie jest skuteczny.Niezależnie od powyższych uwag należy dodać, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. są przepisami postępowania i wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie nie zostały naruszone przez Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy, co zostało wyżej wyjaśnione w odniesieniu do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa procesowego.Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a..