Wyrok - I OSK 2089/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1271/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia 28 mOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1271/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia 28 m
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
prokurator
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
22 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1271/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Mogilnie (dalej również: "Prokurator Rejonowy") na uchwałę Rady Gminy w J. (dalej również: "organ", "Rada Gminy") z 28 marca 2023 r., nr LIII/304/2023 (dalej: "zaskarżona uchwała/akt", "uchwała/akt z 28 marca 2023 r."), w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy J.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w Bydgoszczy (dalej: "Prokurator", "Prokurator Okręgowy", "skarżący kasacyjnie"), kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając:I. naruszenie prawa materialnego, cyt.: "(...) a mianowicie art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 a contrario ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.609 t.j. z dnia 22.04.2024..."; przypis NSA - publikator na datę wydania wyroku wsa: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "usg") cyt.: "(...) w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023.1580 t.j. z dnia 10.08.2023" przypis NSA publikator na datę wydania uchwały: Dz. U. z 2023 r., poz. 572, dalej: "uoz"), cyt.: "(...) polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów poprzez przyjęcie, że:- zaniechanie wskazania w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały Rady Gminy J. z dnia 28.03.2023 r., nr LIII/304/2023 kwestii dotyczącej sposobu zapewnienia dokarmiania kotów wolno żyjących oraz wody pitnej, w szczególności miejsc i częstotliwości ich dokarmiania, częstotliwości zakupu karmy, ustalenia miejsc dokarmiania, nie stanowi nieuprawnionego zawężenia obowiązku ustawowego i nie stanowi istotnego naruszenia prawa;- wprowadzenie w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej ww. uchwały terminu 30 dni, po upływie którego zabiegom sterylizacji i kastracji będą podlegać zwierzęta umieszczane w schronisku, nie stanowiło przekroczenia upoważnienia ustawowego, ani istotnego naruszenia prawa, podczas gdy ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje w tym zakresie żadnego terminu;- zaniechanie wskazania, w § 9 ust. 2 pkt 1 załącznika do w.w. uchwały, szczegółowego sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi i określenie zbiorczej kwoty 30 tys. zł, bez wyszczególnieniasum na poszczególne zadania programu, nie stanowi istotnego naruszenia prawa;-zapis w § 9 ust 2 pkt 7 załącznika zaskarżonej uchwały , iż "zabiegom sterylizacji i kastracji będą poddane zwierzęta domowe posiadające właściciela", nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, ani istotnego naruszenia prawa;- posłużenie się w § 9 pkt. 3 zaskarżonej uchwały pojęciem niedookreślonym "inne usługi weterynaryjne" i zaniechanie wskazania podmiotowi prywatnemu, jakie dokładnie usługi weterynaryjne na rzecz zwierząt bezdomnych, mają być świadczone i finansowane ze środków publicznych, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, ani istotnego naruszenia prawa;II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności w części załącznika do uchwały Rady Gminy J. z dnia 28.03.2023 r. nr LIII/3 04/2023, w zakresie § 4 pkt 2, pomimo uznania, iż doszło w nim do modyfikacji definicji ustawowej zwierzęcia bezdomnego, a tym samym do naruszenia prawa, i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie w całości, zamiast w części."W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiono argumenty, które w ocenie autora, mają świadczyć o jej zasadności.Podnosząc powyższe Prokurator wniósł o uchylenie wyroku WSA w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.Pismem z 8 lipca 2024 r. organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, którą zarządzeniem z 7 sierpnia 2024 r. zwrócono nadawcy w trybie art. 66 § 1 ppsa. Pismami z 27 września 2024 r. i 28 kwietnia 2026 r. Rada Gminy przedstawiła stanowisko w sprawie, wskazując na: bezzasadność skargi kasacyjnej (ze stosowną argumentacją w tym zakresie) wraz żądaniem zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczeniem o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W treści obu pism zaakcentowano również wadliwość zwrotu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pisma z 8 lipca 2024 r.Zarządzeniem z 16 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarządzenie WSA w Bydgoszczy z 7 sierpnia 2024 r. o zwrocie odpowiedzi na skargę kasacyjną w trybie art. 66 § 1 ppsa.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądał jej przeprowadzenia.Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, tj.: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) urzeczywistnia się poprzez dopuszczenie badania naruszenia jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, a postulowana wadliwość powinna zostać skonkretyzowana i uprawdopodobniona stosownym pod względem merytorycznym i czytelnym uzasadnieniem. Ze względu na ograniczenia wynikające z ww. regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, czy też w inny sposób korygować.Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie posiada ona waloru zasadności.Na wstępie zauważenia wymaga, że wniesiony przez Prokuratora środek zaskarżenia wyroku nie do końca odpowiada wskazanym powyżej wymogom.I tak, nietrafny i wadliwy konstrukcyjnie jest zarzut II. petitum środka zaskarżenia. Wyjaśnić w tym kontekście wypada, że art. 147 § 1 i art. 151 ppsa to regulacje o charakterze blankietowym (wynikowym), określające jedynie przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Pierwszy z ww. przepisów stanowi podstawę uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i stwierdzenia nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 151 ppsa odzwierciedla zaś przypadek, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie uwzględnienia skargi, stwierdzając tym samym, że dany akt organu odpowiada prawu. Powołane w ramach zarzutu II. przepisy kierunkowe to forma wyrażenia przez sąd oceny o zgodności/bądź niezgodności z prawem kontrolowanej uchwały (aktu administracyjnego), która to forma nie może sama w sobie zostać skutecznie naruszona (chyba, że sąd, powołałby niewłaściwą podstawę wyroku - do czego w tej sprawie nie doszło). Każdorazowo nieprawidłowe będzie zatem zestawienie dwóch, alternatywnych względem siebie regulacji kierunkowych (tu: art. 147 § 1 i art. 151 ppsa) - tym bardziej, jako przepisów pozostających w związku - ich łączne naruszenie nie jest bowiem możliwe. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisu blankietowego polega na wskazaniu podstawy rozstrzygnięcia w zestawieniu z konkretnym przepisem prawa materialnego lub procesowego, który – zdaniem skarżącego kasacyjnie – został wadliwie oceniony przez sąd I instancji. Konstrukcja zarzutu II. petitum skargi kasacyjnej w tej sprawie uniemożliwia jego weryfikację instancyjną w oparciu o wniesiony środek zaskarżenia. Z samego tego względu zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.Odnosząc się zaś do naruszenia, opisanego w pkt I. środka zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że - podobnie jak zarzut procesowy - obarczony jest on wadą konstrukcyjną, a nawet przy jej pominięciu pozostaje nietrafnym. Prokurator nie powołał bowiem przepisu zastosowanego przez Sąd wojewódzki w tej sprawie (art. 151 ppsa), wskazał zaś jedynie regulacje stosowane w postępowaniu przed organami, których sposób wykładni WSA oceniał. Wskazany w petitum zarzutu z pkt I. - art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 usg - nie był stosowany, ani przez Radę Gminy, ani też jego wykładnia i zastosowanie nie było weryfikowane przez Sąd I instancji, a zatem nie mogło dojść do wadliwej wykładni tego przepisu przez organ, sanowane następnie wyrokiem WSA - jak postuluje Prokurator. Szczególnie zaś niezrozumiałym jest sformułowanie cyt. "(...) art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 a contrario ustawy z dnia 8 marca 1990 roku..." - które Sąd kasacyjny uznać może jedynie za niezamierzony błąd językowy. Raz jeszcze Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest rzeczą tego Sądu prawidłowe formułowanie zarzutów kasacyjnych i zastępowanie w tym obowiązku profesjonalnych podmiotów (art. 175 ppsa), ani też domniemywanie intencji kasatora w sytuacji, gdy sformułował on zarzut w sposób nieprawidłowy, czy niezrozumiały.W kwestii prawidłowości zarzutu w zakresie wykładni art. 11a ust. 2 uoz, cyt.: "poprzez przyjęcie, że..." - jak wskazano na wstępie - wadliwość w obrębie wykładni danego przepisu prawa materialnego, opierać się musi na konkretyzacji nieprawidłowego zrozumienia danego przepisu przez sąd wojewódzki (jego przytoczeniu) i wskazaniu wykładni prawidłowej, nie zaś jedynie na przywołaniu danego zapisu uchwały i ocenie, że jest on nieprawidłowy. Ponadto art. 11a ust. 2 uoz podzielony jest na jednostki redakcyjne w postaci pkt 1 do 8 - które odnoszą się do poszczególnych, obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej: "program", "program opieki nad zwierzętami") i obejmują zróżnicowane postanowienia, których sporządzający środek zaskarżenia nie wyszczególnił, co implikuje niedookreślenie granic zaskarżenia.W tej zaś sytuacji, Sąd kasacyjny - opierając się o treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 - postanowił rozpoznać zarzut w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną – tj. naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, który to przepis został skonkretyzowany w treści uzasadnienia środka zaskarżenia.Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 uoz, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 uoz). W myśl art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.W tej sprawie Prokurator kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że brak wyznaczenia w przyjętym uchwałą programie konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących w gminie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności § 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonego aktu Rady Gminy. Przesłanki wadliwości uchwał organu gminy określa art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, naruszenia tego rodzaju stanowią podstawę do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 91 ust. 1 usg, nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Kryterium sprzeczności z prawem ma charakter ocenny, wymagający skonfrontowania treści danego, kwestionowanego zapisu uchwały z przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę. Prokurator stawia tezę, że brak regulacji w ww. zakresie nie jest jedynie nieistotnym naruszeniem prawa, a powinien być uzasadnieniem dla uznania sprzeczności skarżonej uchwały z uoz. Jako wzorzec kontroli skarżący podaje art. 11a ust. 2 uoz – z dookreśleniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz).W tym miejscu zauważyć wypada, że art. 11a ust. 2 uoz określa obligatoryjne treści, które powinny być zawarte w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. W pkt 2 tej regulacji zawarto postanowienie, że akt organu gminy w odniesieniu do wolno żyjących kotów powinien obejmować cyt.: "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Dokarmianie umiejscowić zatem należy w szerokim pojęciu "opieka", wyznaczonym potrzebami tej grupy zwierząt. Ustawa nie artykułuje przy tym literalnie wymogu skonkretyzowania w programie miejsc dokarmiania. Program powinien natomiast być aktem ukierunkowanym na podejmowanie skutecznych i realnych działań w wyznaczonym ustawą zakresie. Sam brak określenia w załączniku do uchwały miejsc dokarmiania kotów nie jest zatem sprzeczny z ustawą, przy czym rozwiązania przyjęte w programie powinny umożliwiać skuteczną realizację tej formy opieki nad kotami wolno żyjącymi w gminie. Program wymaga zatem analizy w szerszym kontekście. W kontrolowanym przypadku gmina w sposób generalny i systemowy uregulowała metodę ustalania miejsc bytowania i dokarmiania kotów, umożliwiając ich elastyczne dostosowywanie do pojawiających się w trakcie roku, aktualnych okoliczności – związanych ze sposobem ich funkcjonowania, jako zwierząt nieudomowionych. Identyfikacja takiego miejsca prowadzi zaś do bieżącego i skutecznego dokarmiania tych zwierząt. Alternatywnie - arbitralny sposób określenia takiego miejsca - bez uwzględnienia dynamiki w ww. zakresie, mógłby doprowadzić do nieskutecznej realizacji tej właśnie, obligatoryjnej w odniesieniu do art. 11 ust. 2 pkt 2 uoz, formy opieki. Podobnie, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nie jest możliwe precyzyjne określenie częstotliwości wydawania karmy oraz jej ilości. Powyższe uwzględniać powinno bieżące potrzeby zwierząt, związane tak z ich liczebnością w danym miejscu, porą roku, czy warunkami metrologicznymi. Okoliczności te również są dynamiczne (podlegają zmianom), wymagają zatem działania dostosowywanego do stanu aktualnego na dany moment. Potrzeby te – zgodnie z zapisami planu mają być aktualizowane i monitorowane, a ich realizacja wykonywana przez wyspecjalizowanych w tym aspekcie - pracowników Fundacji [...] (organizacji pozostającej we współpracy z gminą, której jednym z celów statutowych jest dokarmianie kotów wolno żyjących; KRS: [...]). Opisane wyżej postanowienie programu (§ 2 pkt 2 załącznika do uchwały) nie może być zatem ocenione, jako sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, gdyż nie jest pozorne, a więc cel uregulowania - opieka nad kotami bezdomnymi, w tym dostarczanie im pożywienia – został przez organ uchwałodawczy prawidłowo zabezpieczony.W tej sytuacji, uznając zarzuty I. i II. petitum środka zaskarżenia za bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17.Uzasadnienie wyroku sporządzono z uwzględnieniem art. 193 in fine ppsa., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17.Uzasadnienie wyroku sporządzono z uwzględnieniem art. 193 in fine ppsa.