Wyrok - I OSK 149/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 538/24 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2024 r. znak: WS-VI.7534.3.108.2022.PB w przedmiocie odmoOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 538/24 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2024 r. znak: WS-VI.7534.3.108.2022.PB w przedmiocie odmo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
22 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 151
ppsa
art. 170
ppsa
art. 190
ppsa
art. 176
ppsa
art. 185
ppsa
art. 203
ppsa
art. 182
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 538/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2024 r. znak: WS-VI.7534.3.108.2022.PB w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.Skargę kasacyjną wywiodła K. K. (dalej jako: skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. R. K., zaskarżając wyrok II SA/Kr 538/24 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: ppsa) w zw. z art. 151 ppsa przez niezastosowanie wiążącej oceny prawnej i wskazań (wytycznych) dot. dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 960/01, nakazujących zwrot działek [...] i [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. i poczynienie ustaleń jedynie co do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nie uchyleniem błędnej decyzji organu II instancji;2) art. 170 ppsa w zw. z art. 151 ppsa przez niezastosowanie wiążącej oceny prawnej i wskazań (wytycznych) dot. dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 960/01, nakazujących zwrot działek [...] i [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. i sformułowanie oceny prawnej sprzecznej z dotychczasowym stanowiskiem NSA, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nie uchyleniem błędnej decyzji organu II instancji;3) art. 190 ppsa przez dokonanie własnej wykładni prawa w przedmiocie zwrotu działek [...] i [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K. zamiast zastosowania wiążącej wykładni wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 960/01, orzeczonym w ramach rozpatrywania tej samej sprawy.Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 ppsa w zw. z art. 185 § 1 ppsa, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto, po myśli art. 203 pkt 1 ppsa, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 ppsa zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od kasatora konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 193 zda. drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.Rozpoznawszy skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlegała oddaleniu.Analiza skargi kasacyjnej uprawnia do wniosku, że została ona oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie niezastosowanie wiążącej oceny prawnej i wskazań (wytycznych) dot. dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 960, nakazujących zwrot działek [...] i [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., jak również dokonanie w kwestionowanym wyroku Sądu I instancji własnej wykładni prawa w przedmiocie zwrotu działek [...] i [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. K. m. K., zamiast zastosowania wiążącej wykładni wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uogólniając można więc powiedzieć, że kasator zarzuca Sądowi I instancji orzeczenie wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonemu w tym judykacie.W odniesieniu do tych zarzutów należy wyjaśnić, że nie znajdowały one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wyrok NSA z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 960/01, dotyczył – w aspekcie zakresu przedmiotowego kontroli – innych nieruchomości niż te, których odmowa zwrotu była kwestionowana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Na mocy ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 stycznia 2001 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, była decyzja kasacyjna Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako organu II instancji, który na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku rozpoznania skargi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionowana decyzja kasacyjna Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 stycznia 2001 r. nie naruszała prawa. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ocenę prawną, zgodnie z którą postępowanie przed Wojewodą [...] powinno być uzupełnione pod innym kątem aniżeli wskazał to w swojej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości ustalono, że zwrotowi mogą podlegać tylko dwie działki nr [...] i nr [...] wydzielone z działki nr [...]. Zarazem sprawa miała wymagać ponownego wyjaśnienia o tyle, że nie ustalono stanu zagospodarowania działki nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i nr [...] co do pozostałej wywłaszczonej powierzchni. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wywłaszczone zostały działki nr [...] i [...]. Wojewoda [...] ustalił, że działka nr [...] odpowiada dawnej działce [...] i części działki [...] i z uwagi na to, że znajduje się w użytkowaniu wieczystym nie może być zwrócona. Z kolei pozostała część działki [...] to obecnie, a więc w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, działki [...], [...], [...] i [...], co oznacza, że jeżeli idzie o dawną działkę [...] brak jest ustaleń co do zagospodarowania ok 300 m² znajdujących się najpewniej w działce nr [...]. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny doprecyzował w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku o sygn. I SA 960/01, że w ponownym postępowaniu organ poczyni dokładne ustalenia co do zagospodarowania pozostałej części wywłaszczonych nieruchomości i wyda rozstrzygnięcie stosowanie do ich wyniku, gdyż niewątpliwe jest bowiem tylko to, że działki nr [...] i [...] podlegają zwrotowi.W kontrolowanej obecnie sprawie zamiar wywłaszczenia dotyczył początkowo jedynie pgr l.kat [...], zaś po rozprawie wywłaszczeniowej do wywłaszczenia przeznaczono powierzchnię 205 m² z parceli [...]. Następnie Prezydium Rady Narodowej m. K. orzekło o wywłaszczeniu całej parceli pgr l. kat. [...], gdyż wniosła o to jej właścicielka. W sprawie miało zatem miejsce tzw. "dowłaszczenie". Decyzja Starosty [...] GN.III.WS.72211-261a/05 z 2015 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nieruchomość ta została wykorzystana na cele wskazane w orzeczeniu o wywłaszczeniu, dotyczyła parceli katastralnej nr [...] powstałej z parceli kat. [...] i od początku przewidzianej do wywłaszczenia, której obecnie odpowiada część działki nr [...]. Jak natomiast wyjaśnił organ I instancji w pozostałym zakresie, tj. w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] oraz część działki [...] położonej w granicach parceli 1. kat. [...] ze względu na odmienny stan prawny tych nieruchomości miało zostać wydane osobne rozstrzygnięcie. I tak na mocy decyzji z 2022 r. GN.III.JM.72211-261/05, Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] wskazując m. in., że parcela l. kat. [...], z której powstały działki nr [...] i [...] oraz części działki nr [...], objęta został wywłaszczeniem orzeczonym na żądanie właściciela (tzw. "dowłaszczeniem").Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając fakt, że zwrot "dowłaszczonej" nieruchomości jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone w związku z zamiarem ich wykorzystania na konkretny cel wywłaszczenia, Sąd I instancji, bazując na ustaleniach organów, wyprowadził prawidłowy wniosek, zgodnie z którym gdyby w sprawie zwrócono część nieruchomości o numerze [...] odpowiadającej pgr l.kat. [...], która była od początku przeznaczona do wywłaszczenia, wówczas mogłyby podlegać zwrotowi także pozostałe działki, a więc działki nr [...] i [...] oraz części działki nr [...], jako od początku zbędne dla celu wywłaszczenia.Istotne jest przy tym, że w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. I SA 960/01, nie zostało wyjaśnione, co słusznie podkreślił Sąd I instancji – iż działki nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] w odniesieniu do których Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się o ich zwrocie – zostały "dowłaszczone". W konsekwencji decyzja o odmowie zwrotu pozostałej części dz. [...] odpowiadającej parceli pgr l.kat. [...] (pozostałej części pgr l.kat. [...]), którą to działkę od początku planowano wywłaszczyć na cele publiczne, przesądziła o bezzasadności zwrotu pozostałych nieruchomości, czego nie mógł wiedzieć Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok w sprawie o sygn. I SA 960/01.Dlatego też nie sposób zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, aby jego wyrok naruszał art. 153 i art. 170 ppsa. Wynikające z tych przepisów związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem (w tym wskazaniami) oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować w przyszłości nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku.Nie mógł odnieść także skutku zarzut naruszenia art. 190 ppsa, gdyż przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z rzeczonym przepisem, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przede wszystkim nie sposób mówić o przekazaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny Sądowi I instancji w wyniku wydania wyroku o sygn. I SA 960/01, skoro to orzeczenie zostało wydane w warunkach jednoinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, a więc w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny działał ramach struktury poziomej w Warszawie i w ośrodkach zamiejscowych tego Sądu tworzonych dla jednego lub kilku województw. Natomiast zakaz oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, został skierowany do sporządzającego skargę kasacyjną, a nie wojewódzkiego sądu administracyjnego.Konkludując, jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. orzekł jak w sentencji wyroku.