Wyrok - I OSK 151/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 326/24 w sprawie ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr SKO.GN-70/8164/23Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 326/24 w sprawie ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr SKO.GN-70/8164/23
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
22 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
art. 144
kpa
art. 136
kpa
art. 11
kpa
art. 61
akpa
art. 105
kpa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KIELCACH WYROKIEM Z 3 PAŹDZIERNIKA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ S. L. NA POSTANOWIENIE SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 23 KWIETNIA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA ROZGRANICZENIOWEGO.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygniecie w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy Kolegium nieprawidłowo oceniło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a Sąd powielił tę ocenę, w szczególności przez oparcie się na wyjaśnieniach jednej ze stron postępowania przy jednoczesnym pominięciu wyjaśnień skarżącego co doprowadziło to ustalenia, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomimo niezmienionego stanu prawnego i stanu faktycznego związanego z władaniem nieruchomościami skarżącego i uczestniczki postępowania;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 136 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, podczas gdy Kolegium w treści uzasadnienia nie wskazało, dlaczego dokonało odmiennych ustaleń stanu faktycznego z pominięciem wyjaśnień S. L. oraz z pominięciem treści aktu ugody z 14 czerwca 1991 r. co doprowadziło do uznania, że pomiędzy właścicielami działek [...], [...] i [...], a właścicielami działek [...], [...] i [...] istnieje spór graniczny, a Sąd nie dostrzegł powyższego uchybienia, uznając, że nie doszło do naruszenia zasady określonej w art. 11 k.p.a.;c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu przez Kolegium, że nie zachodzą podstawy w sprawie niniejszej do odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, co powielił i zaakceptował Sąd, wskazując, że w niniejszej sprawie zakres ustaleń, które należy poczynić, wykracza poza zakres postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie, konieczne jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami [...], [...] i [...], a właścicielami działkami [...], [...] i [...];2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1752, z późn. zm.) w zw. z art. 105 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że nie ma dokumentu potwierdzającego zawarcie ugody, i że dokument taki nie wiąże organów na tyle, że obecnie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, pomimo że istnieje oryginał dokumentu ugody zawartej pomiędzy stronami w dniu 14 czerwca 1991 r. sporządzonej zgodnie z obowiązującymi wtedy przepisami prawa, co powodowało konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a czego nie dostrzegł Sąd.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że postanowieniem z 11 października 2023 r. Burmistrz Gminy i Miasta C. odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami należącymi do skarżącego i uczestniczki postępowania, wskazując, że pomiędzy stronami stosunki graniczne zostały ustalone ugodą z 1991 r. i nie zaistniały okoliczności, które doprowadziłyby do różnic stanu władania nieruchomościami i tytułów prawnych tego władania.Postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustalenia przeprowadzone przez Burmistrza nie zmierzały wyłącznie do ustalenia zasadności wszczęcia postępowania i zostały podjęte w ramach postępowania rozgraniczeniowego.Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na postanowienie Kolegium. Wyjaśnił, że przez wprowadzenie do systemu prawnego art. 61a k.p.a. nastąpiło rozróżnienie wstępnego etapu dotyczącego wszczęcia albo odmowy wszczęcia postępowania od fazy postępowania merytorycznego. W ramach pierwszej fazy dopuszczalne jest wyłącznie podejmowanie czynności, które służą określeniu czy zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn oczywistych i dostrzegalnych bez dokonywania dodatkowych ustaleń. Sąd podkreślił istniejące w sprawie wątpliwości w zakresie przeprowadzenia w 1991 r. postępowania rozgraniczeniowego zakończonego zawarciem ugody, w związku z brakiem dokumentacji tego postępowania w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zaznaczył także, że ewentualne uregulowanie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami nie oznacza, że w ciągu 30 lat nie doszło do powstania wątpliwości i sporu uzasadniającego przeprowadzenie ponownego postępowania rozgraniczeniowego. Sąd odnotował także, że z uwagi na nadanie nowych numerów działek zachodzi konieczność ustalenia, czy ewentualna ugoda zawarta w 1991 r. dotyczy tych samych działek, które objęte zostały wnioskiem uczestniczki postępowania.Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół problematyki odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych postanowienie wydawane na podstawie przywołanego powyżej przepisu ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Powoduje to, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. W fazie inicjatywnej nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie może być poprzedzone gromadzeniem dowodów ani ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Organ w tej fazie ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 559/25). Podjęcie zatem przez organ czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, w tym w szczególności zgromadzenie dowodów takich jak wyjaśnienia stron i innych podmiotów oznacza przejście do zasadniczej fazy postępowania następującej już po jego wszczęciu. W tej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest niedopuszczalne jako spóźnione. Postępowanie to już bowiem się toczy i brak jest podstaw do wstecznego zniesienia tego postępowania w formie odmowy jego wszczęcia. Stwierdzenie bezprzedmiotowości w toku postępowania powinno zatem skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie odmową wszczęcia.Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, Burmistrz po otrzymaniu wniosku uczestniczki postępowania o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wystąpił do wnioskodawczyni i skarżącego o zajęcie stanowiska w sprawie oraz dokonał sprawdzenia stanu nieruchomości, których dotyczy postępowanie w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Czynności te prawidłowo zostały zakwalifikowane przez Kolegium jako czynności postępowania wyjaśniającego, co czyni zasadną konkluzję tego organu o niedopuszczalności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.W świetle wywodów dotyczących warunków dopuszczalnego stosowania art. 61a § 1 k.p.a. oraz ustalonego i niezakwestionowanego przez skarżącego i jego pełnomocnika stanu faktycznego sprawy za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.Powyższe powoduje również, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Jak wskazano powyżej, w fazie inicjatywnej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dających podstawę do gromadzenia materiału dowodowego i jego ocenę. Przepisy te są stosowane dopiero w fazie postępowania merytorycznego następującej po wszczęciu postępowania. Nie mogą one w związku z tym być stosowane do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocena tych przesłanek następuje wyłącznie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do zgromadzenia i nieprawidłowej, wybiórczej jego zdaniem oceny zgromadzonego materiału dowodowego stanowi argument wystarczający do uznania, że postępowanie przeszło z fazy inicjatywnej do merytorycznej, co powoduje, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trakcie jego trwania należało uznać za wadliwe w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego.Z podobnych przyczyn nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 136 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Odwołanie się bowiem w podstawach prawnych zarzutu do art. 136 § 2 k.p.a. umożliwiającego organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania dowodowego na zgodny wniosek stron ponownie wskazuje, że zdaniem autora skargi kasacyjnej kontrolowane postępowanie wykroczyło z fazy inicjatywnej i wkroczyło w fazę merytoryczną, uniemożliwiając prawidłowe wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można przy tym uznać za trafną argumentacji pełnomocnika skarżącego, że organ odwoławczy nie wskazał, dlaczego dokonał odmiennych ustaleń i pominął wyjaśnienia skarżącego i zawarcie w dniu 14 czerwca 1991 r. ugody w sprawie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Kolegium wskazało bowiem, że z uwagi na brak odpowiedniej dokumentacji w zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją poważne wątpliwości czy postępowanie rozgraniczeniowe z 1991 r. zostało rzeczywiście przeprowadzone, w związku z czym kwestia ta wymaga dodatkowych wyjaśnień w toku postępowania wyjaśniającego wykraczających poza fazę inicjatywną.Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 33 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 105 k.p.a. ponownie należy odnotować nieadekwatność stawianego zarzutu w stosunku do przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestionuje uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Niezasadne jest zatem w takiej sytuacji stawianie zarzutów naruszenia przepisów, które mogą być stosowane wyłącznie w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego, tj. przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego o rozgraniczeniu nieruchomości czy art. 105 k.p.a., który umożliwia umorzenie wszczętego, tj. toczącego się już, postępowania administracyjnego. Odnotować także należy, że uzasadnienie zarzutu i uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się w żaden sposób do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowiącej jedną z podstaw prawnych analizowanego zarzutu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczną ocenę, czyniąc taki zarzut bezskutecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24).W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 33 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 105 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.