Postanowienie - III SA/Po 613/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 23 czerwca 2026
Teza
Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na akt Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Zarządu Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 marca 2026 r. znak [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu oOdrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na akt Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Zarządu Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 marca 2026 r. znak [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu o
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
23 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 4 maja 2026 r. R. S. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa" Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że akt ten wydano 27 marca 2026 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku z art. 190 ust. 1 Prawo wodne. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że jest właścicielem jednostki pływającej stanowiącej tzw. houseboat, a organ błędnie zastosował przepis art. 190 Prawa wodnego, albowiem nie zaistniały ku temu żadne okoliczności.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, albowiem przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem organu sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, wskazany organ nie podejmował żadnych czynności, a tym samym w sprawie nie doszło do podjęcia innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ wniósł ewentualnie o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Sąd administracyjny, rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Na wstępie wymaga więc rozważenia czy kwestionowana czynność pochodzi od organu administracji publicznej i czy ma ona charakter czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądu administracyjnego.Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m.in. w art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Wskazane przepisy zawierają szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:1) decyzje administracyjne;2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle treści art. 3 § 2a powołanej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, z art. 3 § 3 powołanej ustawy wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.W świetle powyższego przyjąć należy, że sądy administracyjne są właściwe w zakresie kontroli administracji publicznej w sprawach administracyjnych (art. 1 p.p.s.a.). Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są: upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.).Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 marca 2026 r., które skarżący określił jako "akt". Skarżący twierdzi bowiem, że pismem tym nałożono na niego obowiązek legalizacji urządzenia wodnego, o którym mowa w art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960). Organ w niniejszej sprawie wskazywał z kolei, że rzeczone pismo z dnia 27 marca 2026 r. stanowi jedynie pismo informacyjne w związku z wniesionym przez skarżącego wnioskiem o zawarcie umowy użytkowania gruntów pokrytych wodami stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 261 Prawo wodne.Analiza pisma z dnia 27 marca 2026 r., innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej oraz przepisów ustawy Prawo wodne prowadzi do wniosku, że zasadny jest wniosek organu o odrzucenie wniesionej skargi.Zgodnie z art. 190 ust. 1 Prawa wodnego jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 Prawa wodengo.Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 190 ust. 12 Prawa wodnego).Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 190 ust. 15 Prawa wodnego).Jak wynika z analizy powołanych wyżej przepisów art. 190 ustawy Prawo wodne faktycznie dotyczy legalizacji obiektów wodnych. Analiza powyższych uregulowań prowadzi też do wniosku, że postępowanie to jest wyłącznie uprawnieniem podmiotu dopuszczającego się samowoli, a przepisy nie przewidują żadnych mechanizmów prawnych pozwalających "nakłonić zobowiązanego do złożenia wniosku o legalizację". W przypadku zrealizowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia i niewystąpienia przez inwestora o wdrożenia trybu legalizacyjnego, Prawo wodne przewiduje wyłącznie obowiązek likwidacji takiego urządzenia. Przy czym, co należy podkreślić, obowiązek ten jest nakładany przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 70/23, LEX nr 3515319), czego brak w sprawie.W niniejszej sprawie nie została, bowiem wydana decyzja nakazująca legalizację obiektu wodnego. W piśmie kierowanym do skarżącego wskazano jedynie, że organ wzywa do legalizacji urządzenia wodnego, a w odmiennym przypadku zastosowanie będą miały przepisy art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne – nałożenie na właściciela, w drodze decyzji, obowiązku likwidacji urządzenia. Nawet jeśli by uznać, że wezwanie to zostało skonkretyzowane w piśmie z dnia 27 marca 2026 r., to i tak nie podlega ono wykonaniu. Proces legalizacji może zostać zainicjowany wyłącznie na wniosek strony. Natomiast wobec braku jego zainicjowania organ wydać może stosowną decyzję i to dopiero ona będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego.Wskazać również należy, że rację ma organ w niniejszej sprawie wskazując na charakter pisma z dnia 27 marca 2026 r. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 14 stycznia 2026 r. skarżący wniósł o zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki [...], obręb [...], gmina [...] – gruntów pokrytych wodami płynącymi. W odpowiedzi na ten właśnie wniosek skierowano do skarżącego pismo z dnia 27 marca 2026 r. i we wstępnej jego części wskazując nawet "nawiązując do Pana wniosku w sprawie zawarcia umowy użytkowania gruntów pokrytych wodami płynącymi dla części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]".Nie budzi wątpliwości cywilnoprawny charakter umowy o użytkowanie. Kwestię tę przesądza bowiem treść art. 261 ust. 8 Prawa wodnego, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ust. 1-7 do użytkowania gruntów, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące użytkowania. Odnośnie do umowy dzierżawy, o której mowa w art. 264 ust. 2 Prawa wodnego brak jest przepisu, który wprost odsyłałby do prawa cywilnego, jednakże charakter cywilnoprawny tej umowy również nie budzi wątpliwości, gdyż jako umowa nazwana uregulowana została w Kodeksie cywilnym. Na cywilnoprawny charakter umowy dzierżawy nie ma wpływu szczególne uregulowanie trybu jej zawierania w art. 264 i 265 Prawa wodnego (przetarg).Biorąc pod uwagę zawarte w art. 261 ust. 8 Prawa wodnego odesłanie, zgodzić należy się z wyrażonym, wprawdzie na kanwie uprzednio obowiązującego art. 20 Prawa wodnego, ale aktualnym również w obecnym stanie prawnym poglądem, że cywilnoprawny charakter umowy użytkowania gruntów determinuje fakt, że Skarb Państwa jest podmiotem równorzędnym i nie może korzystać ze swoich władczych uprawnień [B. Rakoczy, (w:) Z. Bukowski, K. Szuma, B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013, komentarz do art. 20 PrWod17(1)]. Regulując proces przekazywania w użytkowanie pokrytych wodami gruntów Skarbu Państwa, ustawodawca przewidział działanie organów administracji w formie dwustronnej czynności prawnej - umowy cywilnoprawnej. Ustawodawca pozostawił więc ustalenie warunków użytkowania gruntu do dyspozycji stron umowy, regulując tylko niektóre wymogi jej zawarcia. (...) Zawierając umowę, o której mowa w art. 20 ust. 2 Prawo wodne, właściwy organ administracji działa w imieniu państwa w tak zwanej sferze dominium, jako podmiot prawa cywilnego. W sferze tej organ administracji jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnego i nie ma władczych uprawnień wobec innych podmiotów tego obrotu, które przysługują mu jedynie w sferze działalności określanej jako imperium. Działania podejmowane przez organ administracji oddający grunty Skarbu Państwa w użytkowanie nie mają więc charakteru władczego. Działania te nie są jednostronne, bowiem podejmowane są w formie dwustronnej czynności prawnej - umowy. Nie wiążą one adresata i nie są gwarantowane możliwością stosowanie środków przymusu (post. WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1329/10, Legalis, a także P. Michalski, M. Soberski, Prawo wodne. Komentarz dla jednostek samorządowych, wyd. 1, 2024, art. 261.)Wskazać więc należy, że pismo kierowane do skarżącego nie było decyzją administracyjną, ani innym aktem z zakresu działania administracji i brak było po stronie organu obowiązku zawarcia wnioskowanej umowy. W konsekwencji organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego, które mogłoby stanowić przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej przez tutejszy Sąd. Pismo organu miało charakter informacyjny i dotyczyło zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości objętych wnioskiem.W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało odrzucić, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jak Sąd orzekł w postanowieniu w jego pkt 1.W myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wobec odrzucenia skargi, Sąd z urzędu zwrócił stronie uiszczony wpis od skargi, jak orzekł w punkcie 2 postanowienia.Na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym.. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym.