Postanowienie - II GZ 256/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 czerwca 2026
Teza
Oddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 372/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 lutego 2025 r. nr SKO.4122.1229.2024 w przedmiocie stwierdzenOddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 372/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 lutego 2025 r. nr SKO.4122.1229.2024 w przedmiocie stwierdzen
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
inspektor PIP
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
23 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Ostrowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 24 lipca 2025 r. po rozpoznaniu wniosku [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 lutego 2025 r., nr SKO.4122.1229.2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.Pismem z 25 kwietnia 2025 r. [...] (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 26 marca 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję własną organu z 20 maja 2024 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kołobrzeg z 5 września 2023 r. w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 6.069 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi kategorii gminnej, poprzez umieszczenie kiosku sprzedaży ulicznej. W treści skargi zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na ryzyko trudnych do odwrócenia skutków w sferze majątkowej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym na wstępie postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, której wstrzymania domagała się wnosząca skargę jest decyzją ostateczną dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W konsekwencji decyzja jako wydana w trybie nadzwyczajnym nie jest wykonalna w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Tego rodzaju decyzja nie wywołuje po stronie skarżącej żadnych uprawnień ani obowiązków. W związku z tym w stosunku do takiej decyzji w ogóle nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a.Na marginesie Sąd wskazał, że jeżeli intencją skarżącej było wstrzymanie wykonania także decyzji Prezydenta Miasta Koszalin w przedmiocie wymierzenia grzywny za zajęcie pasa drogowego wydanej w trybie zwykłym, to bez wątpienia w odniesieniu do tej decyzji zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy objętej zaskarżoną decyzją. Jednakże przedstawiona przez skarżącą argumentacja była, w ocenie WSA, zbyt ogólnikowa i nie mogłaby w konsekwencji uzasadniać ewentualnego wstrzymania wykonania wskazanej decyzji.W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.Skarżąca wniosła zażalenia w którym zaskarżyła wskazane na wstępie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:1. przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz błędne uznanie, że Skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia przesłanek w powołanym powyżej przepisie, podczas gdy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co zostało wykazane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie zażalenia, a tym samym uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.Pismem z dnia 9 października 2025 r., skarżąca uzupełniła zażalenie w związku z ujawnieniem się istotnej, nowej okoliczności faktycznej mającej wpływ na rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania. Skarżąca wskazała, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z 8 września 2025 r. stwierdził nabycie przez nią prawa własności przez zasiedzenie nieruchomości działek o numerze [...]. Zdaniem skarżącej, powyższe rozstrzygnięcie przesądza o prawie do nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja administracyjna i w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że zajmuje ona pas drogowy bez tytułu prawnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010 s. 192; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5/26). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05). Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania.W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie posiada przymiotu wykonalności, gdyż nie przyznaje skarżącemu żadnych uprawnień ani nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie ma ona przedmiotu (materii) wykonania. Zgodzić się należy więc z Sądem I instancji, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Tym samym wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie jest możliwe.Zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, przyjmując również, że intencją skarżącej było wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta Kołobrzeg w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Warunkiem bowiem zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Tym samym powinien on dołączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby sądowi ocenić prawdopodobieństwo i rozmiar szkody lub skutków finansowych powstałych w związku z egzekucją zaskarżonego aktu lub czynności.Skarżąca zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania, jak i w zażaleniu, nie wskazała jak nałożona na nią karą pieniężna wpłynęła na jej bieżącą sytuację finansową. Skarżąca ograniczyła się wyłącznie do wskazania wysokości kary pieniężnej, zaznaczenia, iż tego typu sankcje są na nią nakładane regularnie oraz iż osiągane przez nią dochody wystarczają wyłącznie na pokrycie kosztów działalności i podstawowych potrzeb życiowych. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jej aktualnej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje wnioskująca strona) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary wywoła straty materialne, które w sposób szczególny wpłyną na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i konieczność regulowania bieżących opłat. Dla obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy rachunków bankowych oraz kwoty uzyskiwanych dochodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedołączenie przez Skarżącą do wniosku o wstrzymanie wykonania żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jego aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej, skutkowało tym, że Sąd nie miał możliwości porównania obciążenia wynikającego z wykonania nałożonej kary z sytuacją finansową skarżącej.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie dołączyła dokumentów, z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji może rzeczywiście doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody majątkowej lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutkówOdnośnie podnoszonego przez skarżącą rozstrzygnięcia sądu powszechnego, które w jej ocenie może podważyć podstawę faktyczną decyzji administracyjnej, należy stwierdzić, iż przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mają żadnego związku z legalnością zaskarżonego aktu, która badana jest dopiero w głównym postępowaniu i nie ma wpływu na możliwość udzielenia ochrony tymczasowej.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.. orzekł jak w sentencji postanowienia.