Wyrok - III OSK 1824/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 687/23 w sprawie ze skargi MiejskiegUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 687/23 w sprawie ze skargi Miejskieg
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
23 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mirosław Wincenciak
Podstawa prawna
art. 10
kpa
art. 97
kpa
art. 138
kpa
art. 105
kpa
art. 16
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 687/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych sp. z o.o. w [...] (dalej "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 4 września 2023 r., nr SKO 4212.1.2023, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Decyzją nr Z 123/2019 z dnia 9 maja 2019 r. Marszałek Województwa [....] (dalej "Marszałek", "organ I instancji") wyraził zgodę Spółce na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...], zlokalizowanego przy ul. [...], na działkach nr [...] (obręb [...], miasto [...], woj. [...]) i ustalił datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na dzień 30 kwietnia 2019 r. Następnie decyzją nr I 207/2019 z dnia 9 lipca 2019 r. Marszałek zatwierdził Spółce opracowaną w czerwcu 2019 r. instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wraz z planem awaryjnym dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...] (2019 rok).Skarżąca wnioskiem z dnia 29 marca 2023 r. wystąpiła na podstawie art. 317 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej p.o.ś.) do Marszałka o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za 2022 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...] w wysokości 28.719.159,45 zł – do dnia 31 grudnia 2024 r. Uzasadniając wniosek wskazano, że skarżąca realizuje przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyny podnoszenia opłaty podwyższonej w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Przedsięwzięcie to polega na usunięciu (odbieraniu przez uprawnione podmioty) i zagospodarowaniu odpadów znajdujących się na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne, położonego w [...] przy ul. [...], tj.: zużytych opon (kod: 16 01 03) o łącznej masie 74,57 Mg oraz kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod: 19 05 03) o łącznej masie 9 390,17 Mg, w ramach sześciomiesięcznych etapów począwszy od dnia 1 stycznia 2021 r. aż do dnia 31 grudnia 2024 r. Jednocześnie przedłożono opracowany harmonogram realizacji wskazanego przedsięwzięcia.Decyzją z dnia 13 lipca 2023 r. Marszałek umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej, dotyczące odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2022 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...] w wysokości 28.719.159,45 zł. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na okoliczność, że skarżącą posiadała w 2022 r. wymagane decyzje uprawniające ją do przetwarzania odpadów na składowisku, tj. decyzje Marszałka z dnia 9 maja 2019 r., nr Z 123/2019, oraz z dnia 9 lipca 2019 r., nr I 207/2019, i stwierdził, iż nie można nałożyć na nią obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej na podstawie art. 293 ust. 2 p.o.ś.Działając na skutek odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z dnia 4 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia 13 lipca 2023 r. o umorzeniu postępowania w sprawie odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2022 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...] w wysokości 28.719.159,45 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że uzyskanie w 2019 r. zgody na zamknięcie składowiska oznaczało, iż od 1 maja 2019 r. skarżąca nie mogła umieszczać na nim odpadów w celu ich składowania. Mogła nadal umieszczać odpady, ale tylko w celu ich odzysku w procesie rekultywacji, zgodnie z udzielonymi zezwoleniami. Do rekultywacji składowiska skarżąca mogła wykorzystać m.in. odpad kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03. Udzielone zezwolenia dopuszczały bowiem umieszczanie tego rodzaju odpadów na składowisku na wierzchowinie kwatery, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji, polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Proces ten mógł się rozpocząć dopiero po zakończeniu pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, planowanego do wykonania do dnia 31 stycznia 2020 r. Skarżąca w wyznaczonym jej w harmonogramie terminie, tj. do dnia 31 stycznia 2020 r., nie wykonała pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, polegającego na formowaniu kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Spółka nie była też uprawniona do zbierania odpadów o kodzie 19 05 03 w celu ich późniejszego wykorzystania na kwaterze składowiska. Udzielone pozwolenia zakładały wykonywanie warstwy podglebia z odpadów o kodzie 19 05 03 w sposób bieżący. Dlatego ich magazynowanie (czasowe przechowywanie) na składowisku, bez równoczesnego wykonywania warstwy podglebia, zostało wprost wykluczone w treści udzielonych pozwoleń. Pomimo to Spółka od czerwca 2019 r. umieszczała na składowisku odpady o kodzie 19 05 03. Nie mogąc ich zagospodarować zgodnie z treścią udzielonych zezwoleń Spółka faktycznie deponowała je na wierzchowinie kwatery składowiska luzem w pryzmie, która na dzień kontroli składowiska przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska uzyskała wymiary: długość 61 m, szerokość 39,4 m i wysokość 11,9 m. Nie była to zatem dopuszczona pozwoleniami warstwa podglebia o miąższości ok. 1,0 m, wykonana po zakończeniu etapu rekultywacji formowania kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Jak wskazało Kolegium, Spółka nigdy nie przystąpiła do przetwarzania kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03. Zadeklarowała natomiast, że od dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu usunięcie tych odpadów z terenu składowiska przez uprawniony do tego podmiot. Odbiór ten ma być etapowany, w cyklach nie dłuższych niż 6 miesięcy. Odpady będą odbierane przez uprawniony podmiot. Zgodnie z przedstawionym harmonogramem odbieranie to zakończy się do dnia 31 grudnia 2024 r. Skoro więc odpady o kodzie 19 05 03 zostały faktycznie umieszczone na składowisku i nie miało to miejsca w ramach dozwolonego odzysku (rekultywacji), to ich umieszczenie na terenie składowiska odbywało się w ramach jedynego, dozwolonego Spółce w tym miejscu procesu składowania, za co należy się opłata za składowanie. Jak stwierdziło Kolegium, do odmiennej kwalifikacji tych procesów nie wystarczy deklarowany przez Spółkę sam zamiar ich wykorzystania do rekultywacji składowiska, czy też rozpoczęte w 2021 r. procesy ich wydobywania z terenu składowiska.Ponadto Kolegium podkreśliło, że umieszczenie odpadów na nieczynnym składowisku odpadów należy kwalifikować jako ich składowanie, a nie magazynowanie. Odwołując się z kolei do orzecznictwa, organ odwoławczy stwierdził, że niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, która po raz kolejny dokonuje samonaliczenia opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów (kompostu nieodpowiadającego wymaganiom – kod 19 05 03) bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób ich magazynowania w roku 2022. W rezultacie Kolegium za uzasadnione uznało stanowisko organu I instancji, który umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem o odroczenie terminu płatności tej opłaty z powodu bezprzedmiotowości takiego postępowania. W ocenie Kolegium brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających (według hipotezy normy prawa materialnego) kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji. Konkludując Kolegium wskazało, że wyłącznie złożenie przez stronę wniosku odpowiadającego stwierdzonemu wyżej stanowi faktycznemu i prawnemu, tj. dotyczącego opłaty za składowanie odpadów na składowisku, mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek strony.Pismem z dnia 25 października 2023 r. skarżąca złożyła skargę do WSA we Wrocławiu na decyzję Kolegium z dnia 4 września 2023 r. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez całkowite uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu Il-instancyjnym prowadzonym przez Kolegium dotyczącym przedmiotowej sprawy, w tym uniemożliwienie Spółce skorzystanie z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku tego postępowania odwoławczego; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia przedmiotowego postępowania ze względu na toczącą się sprawę w przedmiocie opłaty należnej za rok 2019, w której to sprawie w sposób ostateczny i prawomocny rozstrzygnięty może zostać charakter gospodarowania odpadami przez Spółkę na terenie nieczynnej kwatery składowiska; 3) prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, tj. art. 317 p.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i umorzenie przedmiotowego postępowania, opierając się o treść uzasadnienia do decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r. (a nie ich sentencji) w sprawie opłat należnych za rok 2019 oraz za rok 2020, w których to decyzjach nie rozstrzygano o kwestii opłat podwyższonych za te lata i o możliwości ich odroczenia, w sytuacji kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. Marszałka, nr DOW-S-VIII.7034.81.2021.AS-K, stwierdzająca obowiązek uiszczania opłaty podwyższonej w związku ze zdarzeniem stanowiącym również podstawę wniosku w niniejszej sprawie, który to obowiązek został odroczony do dnia 31 grudnia 2024 r., a jedna z decyzji, na którą się powołuje Kolegium, cały czas jest przedmiotem sporu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rezultacie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z przedłożonych dokumentów celem wykazania funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r., w której stwierdzony został obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w związku ze zdarzeniem stanowiącym również podstawę dla wniosku w niniejszej sprawie oraz braku prawomocności orzeczenia zapadłego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 522/22. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.W dniu 15 marca 2024 r. WSA we Wrocławiu wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 273 § 1 pkt 4 p.o.ś opłata podstawowa ponoszona jest za taką formę korzystania ze środowiska jaką jest składowanie odpadów. Natomiast opłatę podwyższoną ponosi się w przypadku korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 p.o.ś.). Zgodnie z art. 318 ust. 1 p.o.ś. wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Natomiast stosownie do art. 317 ust. 1 p.o.ś. termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Tym samym nie bez znaczenia (w sensie prawnym, ale i również w sensie ekonomicznym) pozostawała dla skarżącej kwestia prawidłowego i wszechstronnego ustalenia, czy w danej sprawie występowało składowanie, czy też z magazynowanie odpadów. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że umieszczenie odpadów na nieczynnym składowisku należy kwalifikować jako ich składowanie, a nie magazynowanie – a w rezultacie wyłącznie złożenie przez stronę wniosku odpowiadającego stwierdzonemu stanowi faktycznemu i prawnemu, tj. dotyczącego opłaty za składowanie odpadów na składowisku, mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek strony.WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę na okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. odraczająca termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania w wysokości 33.388.638,00 zł – do dnia 31 grudnia 2024 r. Zdaniem Sądu I instancji organy przedwcześnie umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów, a w rezultacie na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 317 p.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji zarówno Kolegium, jak i organ I instancji, ograniczyły się do apriorycznego stwierdzenia, że wobec zakazu umieszczania odpadów na składowisku w celu ich magazynowania, taki faktyczny cel ich umieszczenia na składowisku nie może być w ogóle brany pod uwagę. Organy nie rozważyły wszystkich obiektywnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza podnoszonych już na etapie samego wniosku twierdzeń strony skarżącej dotyczących decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. i umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, co należało ocenić za co najmniej przedwczesne. Nie przesądzając kwestii prawnej kwalifikacji procesu umieszczania odpadów na składowisku WSA we Wrocławiu wskazał, że organy nie rozważyły w sposób dostateczny tego, czy w sprawie mamy do czynienia ze składowaniem, czy też magazynowaniem odpadów. Świadczy o tym pominięcie po pierwsze tego, że decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. Marszałek odroczył termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. właśnie z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania, a po drugie, że zgodnie z oświadczeniem strony skarżącej odpady w postaci zużytych opon oraz kompostu nieodpowiadającego wymaganiom zostały usunięte ze składowiska.Pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2024 r. wywiodło Kolegium (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:I. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnych, skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium, na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa rozpoznana wszechstronnie w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego i z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania;2) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona;II. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy nie rozważyły wszystkich obiektywnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza podnoszonych już na etapie samego wniosku twierdzeń strony skarżącej dotyczących decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r., i umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, co należało ocenić za co najmniej przedwczesne;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w związku z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium, w związku ze wskazaną przez Sąd I Instancji potrzebą ponownego przeprowadzenia postępowania i przyjęciu przez WSA we Wrocławiu, że rzeczą organów będzie ocena tego, czy w sprawie mamy do czynienia ze składowaniem, czy też może z magazynowaniem odpadów na składowisku biorąc pod uwagę obiektywne okoliczności sprawy. Przy tym przez przyjęcie przez Sąd I instancji potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania i w szczególności rozważenia stanowiska Marszałka zawartego w decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. oraz jeżeli stan faktyczny na składowisku odpadów w 2022 r. odbiegał od tego z 2019 r. konieczności wyjaśnienia, dlaczego organy tak uważają (cyt. z uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "Organy w szczególności rozważą stanowisko Marszałka zawarte w decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. oraz jeżeli stan faktyczny na składowisku odpadów w 2022 r. odbiegał od tego z 2019 r. to powinny w sposób przekonywujący wyjaśnić dlaczego tak uważają");3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnych, skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium, na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa rozpoznana wszechstronnie w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego i z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania;4) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona.Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Kolegium na jej rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym uwzględniających kwotę wynagrodzenia jednego adwokata.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.Na wstępie należy zauważyć, że w zarzutach naruszenia przepisów postępowania I.1 i I.2 powołane zostały wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. "Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podobnie art. 151 p.p.s.a. (...). Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu podstawę do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz wynikowymi – stanowiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi" (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2026 r., I GSK 1426/24). "Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Z tego względu odnośne zarzuty wymykały się spod oceny w postępowaniu kasacyjnym i nie mogły odnieść zmierzonego skutku. Podobnie rzecz się ma, gdy idzie o zarzuty naruszenia prawa materialnego II.3 i II.4 – w zarzutach tych nie powołano żadnego przepisu prawa materialnego; powołano jedynie przepisy wynikowe – takie same jak w zarzutach I.1 i I.2. Ponadto treść zarzutu II.3 jest w istocie tożsama z treścią zarzutu I.1, a treść zarzutu II.4 – z treścią zarzutu I.2.Zasadne okazały się natomiast zarzuty II.1 i II.2, w których skarżący kasacyjnie – obok przepisu wynikowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) – powołał przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. i naprowadził na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym doszło do ich naruszenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zarzuty, o których mowa, są w istocie – inaczej niż wskazał skarżący kasacyjnie – zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Nietrafne przyporządkowanie zarzutów do określonej podstawy kasacyjnej nie stanowiło jednak w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkody do ich rozpoznania.Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. "Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa »mające wpływ na wynik sprawy«. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 494). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. »możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy« oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (lub postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy" (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., III FSK 3887/21).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – Sąd I instancji nie wykazał zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ani przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji jedynie w sposób ogólny odniósł się do argumentacji organów tudzież zgromadzonego materiału dowodowego i wskazał, że organy nie rozważyły w sposób dostateczny tego, czy w sprawie mamy do czynienia ze składowaniem, czy też magazynowaniem odpadów. Zdaniem Sądu I instancji, "świadczy o tym pominięcie po pierwsze tego, że decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. Marszałek odroczył termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. właśnie z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania, a po drugie, że zgodnie z oświadczeniem strony skarżącej odpady w postaci zużytych opon oraz kompostu nieodpowiadającego wymaganiom zostały usunięte ze składowiska". Wymienione przez Sąd I instancji okoliczności – jako te, które nie były, a powinny być uwzględnione w postępowaniu administracyjnym – tak naprawdę nie miały w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia, toteż ich ewentualne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi naruszenia prawa, zwłaszcza zaś takiego naruszenia prawa, które samo przez się mogłoby mieć wpływ na jej treść. Późniejsze usunięcie odpadów ze składowiska nie przesądza o tym, czy wcześniej były one składowane, czy też magazynowane. Z kolei decyzja Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. o odroczeniu termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania została podjęta w odrębnej – z formalnoprawnego punktu widzenia – sprawie i nie była wiążąca w sprawie niniejszej; mogła co najwyżej stanowić element argumentacji. Warto przy tym zauważyć, że decyzja ta uzyskała wprawdzie walor prawomocności w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. – ale li tylko na skutek upływu terminu do wniesienia skargi, a nie na skutek uznania jej przez sąd administracyjny za zgodną z prawem w wyroku oddalającym skargę – co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jej trwałości i oddziaływania (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 389–395). Na marginesie warto dodać – z zastrzeżeniem, że jako okoliczność następcza nie ma to wpływu ocenę zaskarżonego wyroku – iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2026 r., III OSK 2522/25, przesądzona została nieważność odnośnej decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r.Ponieważ wskazane przez Sąd I instancji powody uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jawią się jako niewystarczające i nie stanowią o ziszczeniu się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu z przepisami k.p.a. statuującymi zasadę prawdy obiektywnej oraz określającymi podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego okazał się zasadny. Z tego względu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Rozpoznając sprawę ponownie, WSA we Wrocławiu dokona kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i uzasadni rozstrzygnięcia zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..