Wyrok - III OSK 1857/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 618/24 w sprawie ze skargi MiejskiegUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 618/24 w sprawie ze skargi Miejskieg
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
23 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mirosław Wincenciak
Podstawa prawna
art. 162
kpa
art. 97
kpa
art. 105
kpa
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 16
kpa
art. 145
ppsa
art. 135
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 618/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Usług Komunalnych sp. z o.o. w [...] (dalej "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 16 maja 2024 r., nr SKO 4212.8.2024, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Decyzją nr Z 123/2019 z dnia 9 maja 2019 r. Marszałek Województwa[...] (dalej "Marszałek", "organ I instancji") wyraził zgodę Spółce na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...], zlokalizowanego przy ul. [...], na działkach nr [...] (obręb [...], miasto [...], woj. [...]) i ustalił datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na dzień 30 kwietnia 2019 r. Następnie decyzją nr I 207/2019 z 9 lipca 2019 r. Marszałek zatwierdził Spółce opracowaną w czerwcu 2019 r. instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wraz z planem awaryjnym dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...]u (2019 rok).Skarżąca wnioskiem z dnia 27 marca 2024 r. wystąpiła na podstawie art. 319 ust. 7 w zw. z art. 319 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej p.o.ś.), do Marszałka o umorzenie opłaty podwyższonej, ewentualnie o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za rok 2023 z tytułu magazynowania odpadów – kompostu nieodpowiadającego wymaganiom, bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania wskazując, że zrealizowała przedsięwzięcie, które zapewniło usunięcie przyczyn ponoszenia opłaty podwyższonej i tym samym wyeliminowała ewentualne ryzyko związane z pogorszaniem stanu środowiska naturalnego.Decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r. Marszałek umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej, dotyczące umorzenia lub odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za 2023 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...] w wysokości 6 048 879,36 zł. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na okoliczność, że w sprawie nie występowało magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania, lecz z ich składowanie, zaś Spółka nie ma obowiązku ponoszenia opłaty podstawowej, ponieważ w 2021 r. nie umieszczała odpadów na składowisku, tylko je usuwała.Działając na skutek odwołania skarżącej, Kolegium decyzjami z dnia 16 maja 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia 22 kwietnia 2024 r. o umorzeniu lub odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za 2023 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów na nieczynnej kwaterze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przy ul. [...] w [...] w wysokości 6 048 879,36 zł. Na wstępie Kolegium zauważyło, że Spółka złożyła w istocie dwa odrębne wnioski, tj. wniosek o umorzenie opłaty podwyższonej oraz wniosek o odroczenie terminu płatności tej opłaty i wnioski te powinny były zostać rozstrzygnięcie w odrębnych orzeczeniach, bowiem ich byt jest od siebie nawzajem niezależny. Dlatego Kolegium odrębnie rozpatrzyło odwołanie Spółki i wydało dwie odrębne decyzje odwoławcze. Następnie odnosząc się do meritum sprawy, organ odwoławczy wskazał, że uzyskanie w 2019 r. zgody na zamknięcie składowiska oznaczało, iż od dnia 1 maja 2019 r. skarżąca nie mogła umieszczać na nim odpadów w celu ich składowania. Mogła nadal umieszczać odpady, ale tylko w celu ich odzysku w procesie rekultywacji, zgodnie z udzielonymi zezwoleniami. Do rekultywacji składowiska skarżąca mogła wykorzystać m.in. odpad kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03. Udzielone zezwolenia dopuszczały bowiem umieszczanie tego rodzaju odpadów na składowisku na wierzchowinie kwatery, ale tylko w ramach ściśle określonego (dozwolonego) procesu rekultywacji, polegającego na wykonywaniu z nich warstwy podglebia o miąższości ok. 1,0 m. Proces ten mógł się rozpocząć dopiero po zakończeniu pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, planowanego do wykonania do dnia 31 stycznia 2020 r. Skarżąca w wyznaczonym jej w harmonogramie terminie, tj. do dnia 31 stycznia 2020 r., nie wykonała pierwszego etapu prac rekultywacyjnych, polegającego na formowaniu kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Spółka nie była też uprawniona do zbierania odpadów o kodzie 19 05 03 w celu ich późniejszego wykorzystania na kwaterze składowiska. Udzielone pozwolenia zakładały wykonywanie warstwy podglebia z odpadów o kodzie 19 05 03 w sposób bieżący. Dlatego ich magazynowanie (czasowe przechowywanie) na składowisku, bez równoczesnego wykonywania warstwy podglebia, zostało wprost wykluczone w treści udzielonych pozwoleń. Pomimo to Spółka od czerwca 2019 r. umieszczała na składowisku odpady o kodzie 19 05 03. Nie mogąc ich zagospodarować zgodnie z treścią udzielonych zezwoleń Spółka faktycznie deponowała je na wierzchowinie kwatery składowiska luzem w pryzmie, która na dzień kontroli składowiska przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska uzyskała wymiary: długość 61 m, szerokość 39,4 m i wysokość 11,9 m. Nie była to zatem dopuszczona pozwoleniami warstwa podglebia o miąższości ok. 1,0 m, wykonana po zakończeniu etapu rekultywacji formowania kształtu wierzchowiny i skarp kwatery. Jak wskazało Kolegium Spółka nigdy nie przystąpiła do przetwarzania kompostu nieodpowiadającego wymaganiom o kodzie 19 05 03. Zadeklarowała natomiast, że od dnia 1 stycznia 2021 r. podjęła działania mające na celu usunięcie tych odpadów z terenu składowiska przez uprawniony do tego podmiot. Odbiór ten ma być etapowany, w cyklach nie dłuższych niż 6 miesięcy. Odpady będą odbierane przez uprawniony podmiot. Zgodnie z przedstawionym harmonogramem odbieranie to zakończy się do dnia 31 grudnia 2024 r. Skoro więc odpady o kodzie 19 05 03 zostały faktycznie umieszczone na składowisku i nie miało to miejsca w ramach dozwolonego odzysku (rekultywacji), to ich umieszczenie na terenie składowiska odbywało się w ramach jedynego, dozwolonego Spółce w tym miejscu procesu składowania, za co należy się opłata za składowanie. Jak stwierdziło Kolegium do odmiennej kwalifikacji tych procesów nie wystarczy deklarowany przez Spółkę sam zamiar ich wykorzystania do rekultywacji składowiska, czy też rozpoczęte w 2021 r. procesy ich wydobywania z terenu składowiska.Organ odwoławczy zauważył, że przed Kolegium toczy się postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DOW- S-VIII.7034.81.2021.AS-K) w przedmiocie odroczenia do dnia 31 grudnia 2024 r. terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania. Decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. (znak sprawy: DOS-0-I.7034.5.6.2023.AS-K) Marszałek stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r., w uzasadnieniu podnosząc, że wzywał Spółkę do korekty wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska za 2020 r., jednak strona nie dokonała tej korekty. Organ za niebudzącą wątpliwości uznał kwalifikację faktu umieszczenia odpadów na nieczynnym składowisku odpadów jako ich składowanie, a nie magazynowanie, a w konsekwencji – że decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. jest bezprzedmiotowa i podlega uchyleniu w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpatrując odwołanie strony skarżącej od decyzji z dnia 7 listopada 2023 r., Kolegium uchyliło jednak decyzję pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie, stwierdzając, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. Jednocześnie Kolegium dostrzegło, że decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. może być dotknięta kwalifikowaną wadą prawną mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności, dlatego wszczęło postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem tej decyzji.Organ odwoławczy stwierdził, że niezrozumiałe jest stanowisko skarżącej, która po raz kolejny dokonuje samonaliczenia opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób ich magazynowania w roku 2023. W rezultacie Kolegium za uzasadnione uznało stanowisko organu I instancji, który umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem o odroczenie terminu płatności tej opłaty z powodu bezprzedmiotowości takiego postępowania. W ocenie Kolegium brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających (według hipotezy normy prawa materialnego) kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji.Pismem z dnia 29 lipca 2024 r. skarżąca złożyła skargę do WSA we Wrocławiu na decyzję Kolegium z dnia 16 maja 2024 r. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 140 w zw. z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie w sprawie opłaty należnej za rok 2019, w której rozstrzygnięty może zostać charakter gospodarowania spornymi odpadami, oraz która może mieć potencjalny wpływ na stwierdzenie, czy i w jakim charakterze, a także w jakim wymiarze Spółka powinna ponosić odpowiedzialność administracyjną za ewentualnie niezgodne z regulacjami postępowanie z odpadami. Wskazane rozstrzygnięcie może też mieć więc wpływ na stwierdzenie, czy również w 2023 r. strona powinna uiszczać opłaty podwyższone z tytułu magazynowania odpadów. W takich okolicznościach, naruszenie ustawowego obowiązku zawieszenia niniejszego postępowania miało wpływ na przedwczesne stwierdzenie bezprzedmiotowości wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej i umorzenie postępowania; 2. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 7 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz faktów znanych organom z urzędu polegającej na nieuwzględnieniu faktu, iż jedyny podmiot czyniący ustalenia faktyczne w sprawie (na miejscu, w terenie) – [...] WIOŚ – kwalifikuje postępowanie strony skarżącej jako magazynowanie odpadów, a nie jako ich składowanie i odnotowuje ten fakt każdorazowo w protokołach kontroli oraz nakazuje wywiezienie (a nie wydobycie) tych odpadów; zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowe odpady były magazynowane albo składowane, i poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z twierdzeniami nie tylko Spółki ale również organów "policji środowiskowej"; Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 317 p.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, opierając się o treść uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r. (a nie ich sentencji) w sprawie opłat należnych za rok 2019 i 2020, w których nie rozstrzygano o kwestii opłat podwyższonych i możliwości ich odroczenia, w sytuacji kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i skutecznie niepodważona w nadzwyczajnym trybie decyzja z dnia 19 sierpnia 2021 r. odraczająca do dnia 31 grudnia 2024 r. obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w związku ze zdarzeniem stanowiącym również podstawę wniosku w niniejszej sprawie, a jedna z decyzji, na którą się powołuje Kolegium, cały czas jest przedmiotem sporu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co prowadzi do konkluzji, iż na obecnym etapie nieuprawnione i przedwczesne jest umorzenie postępowania, które może potencjalnie prowadzić – w zależności od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej opłaty należnej za rok 2019 – do utraty możliwości skorzystania z dobrodziejstwa art. 317 i nast. p.o.ś. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozważenie uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata, oraz przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. z: decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. celem wykazania funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji, w której stwierdzony został obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w związku ze zdarzeniem stanowiącym również podstawę dla wniosku w niniejszej sprawie; skargi kasacyjnej z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 522/22) celem wykazania braku prawomocności decyzji, na której treść powołuje się SKO; protokołów kontroli z dnia 22 października 2020 r. oraz 29 grudnia 2022 r. składowiska odpadów celem wykazania kwalifikowania przez DWIOŚ działalności Spółki jako magazynowanie odpadów a niejako ich składowanie. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.W dniu 19 marca 2025 r. WSA we Wrocławiu wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 273 § 1 pkt 4 p.o.ś opłata podstawowa ponoszona jest za taką formę korzystania ze środowiska jaką jest składowanie odpadów. Natomiast opłatę podwyższoną ponosi się w przypadku korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 p.o.ś.). Zgodnie z art. 318 ust. 1 p.o.ś. wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Natomiast stosownie do art. 317 ust. 1 p.o.ś. termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Tym samym nie bez znaczenia (w sensie prawnym, ale i również w sensie ekonomicznym) pozostawała dla skarżącej kwestia prawidłowego i wszechstronnego ustalenia, czy w danej sprawie miało miejsce składowaniem, czy też z magazynowaniem odpadów. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że umieszczenie odpadów na nieczynnym składowisku należy kwalifikować jako ich składowanie a nie magazynowanie, a w rezultacie wyłącznie złożenie przez stronę wniosku odpowiadającego stwierdzonemu stanowi faktycznemu i prawnemu, tj. dotyczącego opłaty za składowanie odpadów na składowisku, mogłoby doprowadzić do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek strony.WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, wobec argumentacji Kolegium odnośnie decyzji własnej z 25 kwietnia 2022 r., że kontrolowana decyzja, wydana za rok 2023 r., dotyczy nieco odmiennej sytuacji faktycznej. W sprawie dotyczącej opłaty za składowanie odpadów za 2019 r., Spółka bezspornie posiadała ważne pozwolenie zintegrowane (wygasło ono w dniu 5 marca 2020 r., w związku z niezłożeniem wniosku o jego przedłużenie lub zmianę). Pozwolenie to nie obowiązywało natomiast w 2023 r., którego dotyczy rozpoznawana sprawa. W 2023 r. z pewnością również na składowisku nie znajdowały się już w ogóle zużyte opony (odpad o kodzie 16 01 03). Z kolei względem decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. odraczającej termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania w wysokości 33388638,00 zł do dnia 31 grudnia 2024 r. Sąd I instancji wskazał, że Kolegium stwierdziło jej nieważność, jednakże na moment orzekania w niniejszej sprawie na decyzję tę wniesiona została skarga, a nadto samo Kolegium wstrzymało jej wykonanie. Organy kwestionowały zasadność wydania tej decyzji, nie wyjaśniły jednak dlaczego przyjęta przez Marszałka w ramach decyzji z 2021 r. kwalifikacja prawna procesu umieszczania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne odnosząca się w istocie do faktycznego ich magazynowania nie może mieć zastosowania obecnie. Zdaniem Sądu I instancji, organy – ograniczając się w swych argumentach do decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. i nie odnosząc się do zarzutów skarżącej – przedwcześnie podjęły decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie ocena tego, czy w 2023 r. Spółka posiadała zezwolenia na korzystanie ze środowiska, i czy fakt zgromadzenia na spornym składowisku w 2023 r. kompostu nieodpowiadającego wymaganiom, można zakwalifikować jako działanie z naruszeniem jego warunków, czy też było to działanie bez pozwolenia. W sposób jednoznaczny ustalą, czy stan faktyczny sprawy dotyczącej 2023 r. jest identyczny jak 2019 r. i w związku z tym, czy odwoływanie się do decyzji z dnia 25 kwietnia 2022 r. w tak szerokim zakresie jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji jest uzasadnione. Sąd I instancji wskazał, że mając na uwadze naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu decyzji zarówno podjętej w pierwszej, jak i w drugiej instancji.Pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2025 r. wywiodło Kolegium (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:I. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnych, skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium, na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa rozpoznana wszechstronnie w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego i z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania;2) art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona;3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący i nie uzasadniły zajętego stanowiska zgodnie z dyspozycją przepisów art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., podczas gdy podjęte czynności doprowadziły do dokładnego i wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego;II. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:1) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy przedwcześnie umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów, a w rezultacie – że na uwzględnienie zasługuje zarzut skarżącej wskazujący na naruszenie art. 317 p.o.ś. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a.;2) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organy nie rozważyły wszystkich obiektywnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza podnoszonych już na etapie samego wniosku twierdzeń skarżącej dotyczących decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r., i umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, co należało ocenić za co najmniej przedwczesne.Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Kolegium na jej rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym uwzględniających kwotę wynagrodzenia jednego adwokata.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.Na wstępie należy zauważyć, że w zarzutach naruszenia przepisów postępowania I.1 i I.2 powołane zostały wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. "Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podobnie art. 151 p.p.s.a. (...). Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu podstawę do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz wynikowymi – stanowiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi" (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2026 r., I GSK 1426/24). "Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie" (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Z tego względu odnośne zarzuty wymykały się spod oceny w postępowaniu kasacyjnym i nie mogły odnieść zmierzonego skutku.Zasadny okazał się natomiast zarzut I.3, w którym skarżący kasacyjnie – obok przepisu wynikowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) – powołał przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i naprowadził na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym doszło do ich naruszenia.Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. "Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa »mające wpływ na wynik sprawy«. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 494). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. "Wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. »możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy« oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (lub postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy" (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., III FSK 3887/21).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchylając zaskarżoną decyzję – Sąd I instancji nie wykazał zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ani przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji jedynie w sposób ogólny odniósł się do argumentacji organów tudzież zgromadzonego materiału dowodowego i wskazał, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu I instancji, "nie można również pominąć okoliczności podnoszonej w (...) wyrokach tutejszego Sądu, tj. II SA/Wr 570/24 i II SA/Wr 687/23, w sprawach dotyczących tożsamej opłaty za lata 2021 i 2022 tj. decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. odraczającej termin płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania w wysokości 33388638,00 zł do dnia 31 grudnia 2024 r."Sąd I instancji nie sformułował argumentacji wskazującej na to, że ewentualne nieodniesienie się przez Kolegium do wszystkich zarzutów odwołania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei eksponowana przez Sąd I instancji decyzja Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. o odroczeniu terminu płatności opłaty podwyższonej za 2020 r. z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania została podjęta w odrębnej – z formalnoprawnego punktu widzenia – sprawie i nie była wiążąca w sprawie niniejszej; mogła co najwyżej stanowić element argumentacji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja ta uzyskała wprawdzie walor prawomocności w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. – ale li tylko na skutek upływu terminu do wniesienia skargi, a nie na skutek uznania jej przez sąd administracyjny za zgodną z prawem w wyroku oddalającym skargę – co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jej trwałości i oddziaływania (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 389–395). Co więcej, w momencie orzekania przez Sąd I instancji decyzja Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. nie była już objęta domniemaniem zgodności z prawem, ponieważ ostateczną decyzją Kolegium z dnia 3 grudnia 2024 r. stwierdzono jej nieważność. Na marginesie warto też dodać – z zastrzeżeniem, że jako okoliczność następcza nie ma to wpływu ocenę zaskarżonego wyroku – iż na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2026 r., III OSK 2522/25, nieważność decyzji Marszałka z dnia 19 sierpnia 2021 r. została przesądzona w sposób prawomocny.Obecnie przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 105 § 1 k.p.a. (zarzuty II.1 i II.2). Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania jest uwarunkowane oceną co do tego, czy istnieje możliwość i potrzeba wydania decyzji merytorycznej – jest to ocena o charakterze materialnoprawnym. W niniejszej sprawie Sąd I instancji takiej oceny finalnie nie dokonał, a w szczególności, że nie przesądził kwestii prawnej kwalifikacji procesu umieszczania odpadów na składowisku – a właśnie od tej kwalifikacji zależy owa możliwość i potrzeba wydania decyzji merytorycznej.Ponieważ wskazane przez Sąd I instancji powody uchylenia zaskarżonej decyzji jawią się jako niewystarczające i nie stanowią o ziszczeniu się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zarzut naruszenia tego przepisu w powiązaniu z przepisami k.p.a. statuującymi zasadę prawdy obiektywnej okazał się zasadny. Z tego względu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Trzeba też zauważyć, że sentencja zaskarżonego wyroku stanowi o uchyleniu zaskarżonej decyzji, natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku traktuje o uchyleniu decyzji obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, WSA we Wrocławiu dokona kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..