Wyrok - IV SAB/Wr 183/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 23 czerwca 2026
Teza
Zobowiązano organ do wydania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Y.T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2025Zobowiązano organ do wydania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Y.T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2025
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
ustalenie podlegania ubezpieczeniom społecznym jako pracownik / pozorność umowy o pracę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
ubezpieczenia społeczne
ZUS
Role w sprawie
organ rentowy / ZUS
płatnik składek / pracodawca
Data orzeczenia
23 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Andrzej Nikiforów
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Zobowiązano organ do wydania aktu
UZASADNIENIE
W dniu 26 listopada 2025 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek z dnia 24 listopada 2025 r. Y. T. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.W dniu 19 grudnia 2025 r. strona złożyła ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie.W dniu 28 stycznia 2026 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 26 stycznia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w związku z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i wniósł o:- zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni,- orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,- przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2.300 zł,- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi strona podała, że towarzyszy jej strach i niepewność co do przyszłości, bezradność i lęk, brak poczucia stabilności, nie może wymienić zagranicznego prawa jazdy na polski dokument, nie może dokonywać zakupów na raty i zwierać umów abonamentowych, nie może przekraczać granicy państwowej. Pomoc profesjonalnego pełnomocnika pociągnęła koszty finansowe.W dniu 18 lutego 2026 r. organ wezwał stronę do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł, do osobistego stawiennictwa w dniu 18 marca 2026 r. z ważnym dokumentem podróży w celu odebrania odcisków linii papilarnych, do złożenia kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1, dwóch fotografii, dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, zaświadczenia z ZUS o niezaleganiu podmiotu powierzającego pracę w uiszczaniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, FGŚP, Fundusz Emerytur Pomostowych, Fundusz Solidarnościowy, zaświadczenia o niezaleganiu podmiotu powierzającego pracę w uiszczaniu podatku dochodowego od osób fizycznych lub podatku dochodowego od osób prawnych, dokumentu potwierdzającego spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, zaświadczenia o dotychczasowym zatrudnieniu u pracodawcy, oświadczenia podmiotu powierzającego pracę na rzecz jakiego podmiotu i pod kierownictwem jakiego podmiotu wnioskodawca będzie wykonywał pracę.W odpowiedzi na skargę z dnia 18 lutego 2026 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie z uwagi na zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw.W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2026 r. (wpływ 25 maja 2026 r.) wnioskodawca zauważył, że organ podjął pierwsza czynność w sprawie dopiero po wniesieniu skargi do WSA. Zdaniem wnioskodawcy organ nie może dowolnie opóźniać wystosowania wezwania do uzupełnienia braków formalnych i przedłużania postępowania. Strona uzupełniła materiał dowodowy i braki formalne wniosku w dniu 17 marca 2026 r. Jednakże upłynęły kolejne dwa miesiące i brak jest decyzji organu. Strona przywołała sygnatury spraw dotyczących zbliżonego stanu faktycznego.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej.Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079), dalej u.o.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do art. 112 ust. 2 cyt. ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszystkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz braków formalnych.Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337), dalej u.o.p. w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Uprzednia nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, przedłużyła działanie art. 100d u.o.p. do 30 września 2025 r.W orzecznictwie NSA wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.Zgodnie z orzecznictwem NSA, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2923/24).W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 26 listopada 2025 r. Termin wydania decyzji określa art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Jednocześnie należało przyjąć, że art. 100d u.o.p. regulował kwestię bezczynności tylko do 30 czerwca 2024 r.Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ od złożenia wniosku 26 listopada 2025 r. nie podjął w sprawie do dnia złożenia skargi do WSA żadnej czynności. Dopiero po złożeniu skargi, a więc po blisko trzech miesiącach od wpływu wniosku organ wystosował wezwanie do strony z dnia 18 lutego 2025 r. do osobistego stawiennictwa strony, uzupełnienia braków formalnych wniosku i niezbędnych do wydania decyzji dokumentów. Mimo stawiennictwa strony w wyznaczonym terminie i uzupełnienia braków organ nie wydał decyzji w sprawie pobytu czasowego. Jak podaje strona w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2026 r., decyzja do tego czasu nie została wydana.Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Należy przyznać rację skarżącemu, że organ nie może zwlekać przez okres blisko trzech miesięcy z wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku i dokumentów oraz do osobistego stawiennictwa, uniemożliwiając w ten sposób rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy i wydania decyzji. Tego rodzaju wezwanie winno zostać wystosowane do strony bez zbędnej zwłoki. Ponadto organ w rozpoznawanej sprawie nie podjął dalszych czynności w sprawie i nie zakończył postępowania przez kolejne dwa miesiące od uzupełnienia braków formalnych wniosku.Tym samym można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 112a u.o.c.W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku.Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 60 dni (pkt I sentencji wyroku).W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22; wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22 - CBOSA).W rozpatrywanej sprawie z takim przekroczeniem terminu, liczonym od daty uzupełnienia wniosku i dokumentów nie mamy do czynienia. W realiach niniejszej sprawy istotne jest również to, że organ procedował w okresie wzmożonej presji migracyjnej, związanej m. in. z toczącą się na Ukrainie wojną.Uwzględnić też trzeba wprowadzenie przez ustawodawcę normy art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p., którą organ administracji publicznej zobowiązany był się kierować.Należy zauważyć, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP i pomijania ich stosowania. W związku z powyższym stosowanie się przez organ do art. 100d u.o.p. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Biorąc zaś pod uwagę obowiązywanie przepisu ustawowego - art. 100d u.o.p., zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących wniosków o pobyt czasowy do 4 marca 2027 r., Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.Z uwagi na niestwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia prawa, Sąd oddalił żądanie skarżącego w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej w niniejszej sprawie (pkt III sentencji wyroku).Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł).Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.