Wyrok - III OSK 2407/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 23 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1252/24 w sprawie ze skargi W. W. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia iOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1252/24 w sprawie ze skargi W. W. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie udostępnienia i
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
23 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Przemysław Szustakiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1252/24, oddalił skargę W. W. (dalej "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] (dalej "organ" lub "Dyrektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Pismem z dnia 18 sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do organ z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez przekazanie "kserokopii asygnat żywnościowych z 1 i 7 sierpnia 2024 r. szczegółowego indywidualnego opisu wyżywienia wegetariańskiego opartego na diecie leczniczej bezglutenowo – bogatoresztkowej".W odpowiedzi na powyższy wniosek organ – pismem z dnia 13 września 2024 r. – poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Dyrektor wskazał, że administracja zakładu karnego może wykonać odpłatnie bądź nieodpłatnie kserokopie dokumentacji medycznej.Pismem z dnia 17 listopada 2024 r. skarżący złożył skargę do WSA we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że informacje udzielane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mają służyć dobru ogółu, a nie jednostki, która przy pomocy tych informacji chce załatwić swoje prywatne sprawy.W dniu 3 września 2025 r. WSA we Wrocławiu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji przytoczył art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – i w nawiązaniu do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjny podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej ma służyć celom publicznym, przeciwstawianym innym celom, w tym celom prywatnym. Żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, a wyłącznie informacji posiadającej walor informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Z tego wynika, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej. Z kolei skarżący domagał się informacji w swojej indywidualnej sprawie (w zakresie wyżywienia przeznaczonego tylko i wyłącznie dla niego), czego dowodzą również pisma kierowane przez skarżącego do Sądu I instancji, z których wynika, że jadłospisy stanowią jego zdaniem, dokumenty potwierdzające okoliczność, że Zakład Karny nr 1 we Wrocławiu "okrada go" z gramatury dziennego wyżywienia (pismo skarżącego z dnia 29 marca 2025 r.) oraz że jest "nieprawidłowo żywiony" (wniosek skarżącego z dnia 17 listopada 2024 r. załączony do skargi).Sąd I instancji wskazał dalej, że konsekwencją stwierdzenia przez Dyrektora braku znamion informacji publicznej we wniosku skarżącego było przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia tej informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji. A contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Tym samym, w sytuacji gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, odmowa jej udostępnienia winna nastąpić zatem zwykłym pismem, co też miało miejsce w sprawie, kiedy to – w ocenie Sądu I instancji – organ prawidłowo, w piśmie z dnia 13 września 2024 r., wskazał skarżącemu, że "przedmiot wniosku nie mieści się w kategorii informacji publicznej". Skoro zaś takie pisemne powiadomienie skarżącego przez Dyrektora o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji czyni zadość wymogom u.d.i.p. zarówno w treści jak i w formie, to organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 18 sierpnia 2024 r.Pismem z dnia 12 listopada 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 września 2025 r. wywiódł skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:I. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to:1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że informacje, o udostępnienie których wnioskował skarżący, nie dotyczyły sprawy publicznej, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył asygnaty żywnościowej (jadłospisu), a co za tym idzie zadań publicznych z uwagi na kwestie gospodarowania mieniem publicznym związanym z utrzymaniem więźniów, a każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i nie traci przymiotu informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi mimo pozostawania przez organ w bezczynności;2) art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że wniosek skarżącego nie dotyczył sprawy publicznej, a informacji we własnej sprawie, podczas gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy realizacji zadania publicznego związanego z utrzymaniem osadzonych tj. gospodarowaniem mieniem publicznym;3) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że z żądania udostępnienia informacji publicznej wynikał jedynie interes subiektywny, podczas gdy skarżący wnioskował o udzielenie informacji publicznej związanej z gospodarowaniem mieniem publicznym, czyli informacji o istotnym znaczeniu dla ogółu obywateli, co oznacza, że skarżący posiadał w uzyskaniu wnioskowanych informacji interes obiektywny;4) pominięcie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mimo że w realiach przedmiotowej sprawy skarżący złożył wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej w konkretnej formie w określony sposób oraz w określonym wymiarze, a organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udzielił mu jej w żądanym zakresie, w ustawowym terminie ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a udzielona przez organ informacja nie obejmowała żądania skarżącego, a zatem organ pozostaje w bezczynności;II. w oparciu o art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1, ust. 2, oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ terminów określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i nieudzielenia informacji skarżącemu w formie i w sposób przez niego wskazany, ani też nie wydanie w tym terminie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, co powinno doprowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę w całości.Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie w oparciu o art. 188 p.p.s.a. przedmiotowej skargi – ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zamieszczony został również wniosek o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wraz z oświadczeniem, że nie zostały one opłacone w całości ani w części.Pismem z dnia 27 listopada 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak w niniejszej sprawie należy uczynić od tej zasady wyjątek – zarzucane naruszenie przepisów postępowania, przede wszystkim przepisów wynikowych, ujmowane jest bowiem jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego.W trzech pierwszych zarzutach naruszenia prawa materialnego (zarzuty I.1–I.3) skarżący kasacyjnie powołał art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Zarzuty te podlegają łącznej ocenie, ponieważ mają charakter komplementarny i zmierzają do zakwestionowania oceny Sądu I instancji, że wnioskowana przez skarżącego kasacyjnie informacja nie posiada waloru informacji publicznej, gdyż jest informacją dotyczącą jego indywidualnej sprawy. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że – wbrew ustaleniom Sądu I instancji – złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej (informacji o sprawie publicznej), tj. informacji dotyczącej kwestii gospodarowania mieniem publicznym związanym z utrzymaniem więźniów, a ponadto przy składaniu wniosku kierował się interesem obiektywnym. Przedmiotowe zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie zmierzają zatem do podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji – i już z tego względu są nieskuteczne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej (czy też określonego wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej) przynależy do sfery ustaleń faktycznych i zasadniczo może być skutecznie kwestionowane tylko adekwatnymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutami naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2025 r., III OSK 359/25; wyrok NSA z dnia 24 października 2025 r., III OSK 2685/24).Zastrzegając powyższe, wypada dodać, że: "U.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia »sprawa publiczna« powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa (...). Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny" (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OSK 2817/19).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 18 sierpnia 2024 r. informacja w postaci "kserokopii asygnat żywnościowych z 1 i 7 sierpnia 2024 r. szczegółowego indywidualnego opisu wyżywienia wegetariańskiego opartego na diecie leczniczej bezglutenowo-bogatoresztkowej" – nie stanowi informacji publicznej. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że "szczegółowy indywidualny opis wyżywienia" został zaplanowany wyłącznie dla skarżącego kasacyjnie. Jak wynika z pism skarżącego kasacyjnie, przedmiotowe kserokopie miały stanowić dokument potwierdzający okoliczność, że Zakład Karny [...] "okrada" skarżącego kasacyjnie z gramatury dziennego wyżywienia i że skarżący kasacyjnie jest "nieprawidłowo żywiony". Nie chodzi zatem o sprawę publiczną, lecz o realizację prawa skarżącego kasacyjnie do odpowiedniego wyżywienia podczas odbywania kary pozbawienia wolności. Sąd I instancji, negując status przedmiotowej informacji jako informacji publicznej, nie naruszył zatem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ani art. 2 ust. 2 u.d.i.p.Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut I.4). Zarzut ten, w którego treści skarżący kasacyjnie wskazuje na nieudzielenie mu wnioskowanej informacji i niewydanie decyzji odmownej (co ma przesądzać o bezczynności organu), zasadza się na założeniu, że przedmiotowa informacja ma znamiona informacji publicznej. Założenie to w świetle poczynionych wyżej rozważań okazało się nietrafne – w konsekwencji zarzut, o którym teraz mowa, również nie mógł odnieść zamierzonego skutku.Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia przepisów postępowania (zarzut II), w którym skarżący kasacyjnie powołał tożsame przepisy jak w zarzucie I.4 (tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), a dodatkowo przepisy wynikowe, określające sposób orzekania sądu administracyjnego na skutek skargi na bezczynność (art. 151 w zw. z art. 149 § 1, § 1a oraz § 2 p.p.s.a.). W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie tych przepisów nastąpiło "poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ terminów określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i nieudzielenia informacji skarżącemu w formie i w sposób przez niego wskazany, ani też nie wydanie w tym terminie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej". Skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej, niepodobna skonstatować naruszenia powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów. Organ nie pozostawał w bezczynności, wobec czego oddalenie skargi było zasadne. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się zatem nieskuteczny.Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu – wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby organ takie koszty poniósł; w szczególności odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo z dnia 27 listopada 2025 r.) nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika..), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby organ takie koszty poniósł; w szczególności odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo z dnia 27 listopada 2025 r.) nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.