Wyrok - I GSK 964/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Michał Kowalski sędzia NSA Henryk Wach sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 591/24 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odseOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Michał Kowalski sędzia NSA Henryk Wach sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 591/24 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odse
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
ubezpieczenia społeczne
ZUS
Role w sprawie
organ rentowy / ZUS
Data orzeczenia
24 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 8
kpa
art. 176
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 591/24 po rozpoznaniu skargi R. N., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawySkarżący złożył wniosek o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek, wskazując na swoją sytuacje finansową. Uzasadniając decyzję, ZUS wskazał, że skarżący zlikwidował działalność gospodarczą 3 lipca 2013 r. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek i został dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności. Odnosząc się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, ZUS wskazał, że zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Oceniając możliwość umorzenia zaległości w oparciu o przesłanki określone w rozporządzeniu, ZUS stwierdził, że sytuacja finansowa rodziny skarżącego nie nosi znamion trwałego ubóstwa, a dochód rodziny umożliwia zaspokojenie niezbędnych potrzeb gospodarstwa domowego.Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 1 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 591/24 ją uwzględnił. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji pokreślił, że ZUS powołał przepisy dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek i stwierdził, że w stosunku do skarżącego bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek uległ zawieszaniu i w związku z powyższym dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko ZUS w kwestii nieprzedawnienia należności z tytułu składek nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż po pierwsze organ nie uzasadnił wyczerpująco stanowiska w tym zakresie, pod drugie, w aktach administracyjnych brakuje dokumentów źródłowych, które miałyby wykazać stanowisko ZUS, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu; w aktach sprawy brak jest dokumentów, które pozwalałby Sądowi na kontrolę, czy i kiedy doszło do zawieszenia, bądź przerwania biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Podkreślił, że braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz braki materiału dowodowego świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działanie niewątpliwe skutkowało także naruszeniem zasady zaufania, o której stanowi art. 8 k.p.a. Zobowiązał organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do ustalenia terminu upływu przedawnienia każdej należności z tytułu składek, z uwzględnieniem art. 27 ustawy zmieniającej.Następnie w imieniu organu, którego pełnomocnictwo do reprezentacji znajduje się w aktach sprawy, zaskarżam w całości wyżej opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 kwietnia 2025 r. wydany w sprawie o sygn. akt III SA/GI 591/24, wskazując na naruszenie:a) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będące konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji, opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie,b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych.Uzasadniając skargę kasacyjną organ wniósł o:1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącego poprzez jej oddalenie w całości,2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.3. stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej -(organ zrzekł się rozprawy).W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu tych podstawach.Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia czy ZUS zasadnie odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wskazując na zawieszenie terminów przedawnienia. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W kontekście poczynionych wyjaśnień odnośnie wymogów stawianych skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, a to z uwagi na to, że oba zarzuty nie spełniają wskazanych powyżej kryteriów.Przechodząc zatem do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uznać należy, że nie może on podlegać uwzględnieniu.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wynika natomiast, że w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zatem zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1499/10; 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 7 sierpnia 2024 r, I GSK 736/23, tamże). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie został powiązany ani z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami procesowymi, co przesądziło o jego bezskuteczności.Również zarzut zawarty w pkt. b) petitum skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dla jego zastosowania niezbędne jest ustalenie przedawnienia należności składkowych – wymyka się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.W tym miejscu podkreślić bowiem należy, że zarzut sformułowany jako naruszenie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku – Sąd I instancji nie stosował ww. przepisu, bowiem uznał, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga to, których składek dotyczy wniosek, a co za tym idzie ustalenia, czy należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. W ocenie Sądu I instancji kwestia przedawnienia nie została należycie wyjaśniona i w tym zakresie zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a. (w tym kierunku zdaniem NSA powinny zmierzać zarzuty). W konsekwencji Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie decyzje z uwagi na naruszenie ww. przepisów postępowania, a więc nie stosując przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł go naruszyć. Tym samym zarzut jego naruszenia jest bezpodstawny (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2024 r, I GSK 736/23, tamże).Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.