Wyrok - II SA/Go 34/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - z dnia 24 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty jednorazowej i opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów rolnyOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie opłaty jednorazowej i opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów rolny
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
biegły
Data orzeczenia
24 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Przewodniczący
Grażyna Staniszewska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] września 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 527 z późn. zm., dalej jako - kpa) oraz art. 4 pkt 13, art. 5 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 6, 10, 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej jako - u.o.g.r.i.l.) - Starosta [...] orzekł:I. nałożyć na inwestora P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...], obowiązek uiszczenia należności jednorazowej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolniczej o pow. 2,83 ha pochodzenia organicznego, stanowiących torf niski (2z Tn i 3z Tn), położonych w obrębie [...], gmina [...], na działce ewidencyjnej nr [...], sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy ŁIV i ŁV, w wysokości: 298.742,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt osiem tysięcy siedemset czterdzieści dwa złote 80/100).II. nałożyć na inwestora P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...], obowiązek uiszczenia opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolniczej o pow. 2,83 ha - torf niski, położonych w obrębie [...], gmina [...], na działce ewidencyjnej nr [...], sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy ŁIV i ŁV, w wysokości 65.984,28 zł (słownie złotych: sześćdziesiąt pięć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt cztery 28/100).III. należność jednorazową, o której mowa w pkt I, zgodnie z art. 12 ust. 13 u.o.g.r.i.l, należy uiścić w terminie do 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, a opłaty roczne, o których mowa w pkt II, zgodnie z art. 12 ust. 14, należy uiścić w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego za dany rok przez okres 10 lat, począwszy od 2026 r. do 2035 r., na wskazane konto bankowe Zarządu Województwa [...].W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2023 r., znak [...]oraz decyzją z dnia [...] września 2024 r., znak [...]Starosta [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 2,83 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gmina [...], sklasyfikowanych jako grunty rolne łąki trwałe klasy ŁIV i ŁV pochodzenia organicznego, stanowiące torf niski - torfowisko (2z Tn i 3z Tn).Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I,II, III, lIIa, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.Dnia [...] października 2024 r. inwestor P. Sp. z o.o. złożył zawiadomienie o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Zgodnie z załączona kopią dziennika budowy faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nastąpiło w dniu [...] września 2024 r. W celu wskazania wartości nieruchomości do przedmiotowego wniosku dołączono operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej niezabudowanej z dnia [...]października 2024 r., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego.W dniu [...] października 2024 r. na wniosek strony zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 12 ust. 10 u.o.g.r.i.l. dla działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...].Analizując operat szacunkowy z dnia [...] października 2024 r. dostarczony przez stronę postępowania organ stwierdził, że operat sporządzony został niezgodnie z zapisami § 76 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) - zastosowano niewłaściwie podejście dochodowe zamiast podejścia porównawczego.Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. inwestor zwrócił się z prośbą o wycofanie złożonego operatu szacunkowego oraz o zawieszenie postępowania z powodu konieczności dokonania jego korekty. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2024 r. organ zawiesił postępowanie.W dniu[...] grudnia 2024 r. wpłynął wniosek inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania, wraz ze skorygowanym operatem szacunkowym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. organ podjął postępowanie administracyjne.Przy ponownej analizie poprawionego operatu szacunkowego organ, kierując się treścią zapisów art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l., zwrócił się do tut. Wydziału Geodezji i Katastru o udostępnienie rejestru cen średnich. Z przedmiotowego rejestru wynika, że cena 1 m2 wynosi około 6,14 zł. Natomiast z dostarczonego przez inwestora operatu szacunkowego wynika, że cena 1 m2 wynosi 23,53 zł. Wątpliwość organu co do poprawności operatu szacunkowego dostarczonego przez inwestora wzbudził przede wszystkim fakt, że rzeczoznawca majątkowy swoją wycenę oparł na transakcjach z całej Polski. Baza nieruchomości, na podstawie której dokonano wyceny, zawiera wyłącznie 6 transakcji i żadna z nich nie pochodzi z powiatu [...], ani z województwa [...]. Zgodnie z § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) "przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, a także gdy liczba transakcji nieruchomościami podobnymi albo ich stawek czynszu jest niewystarczająca, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości" Operat szacunkowy dostarczony przez inwestora organ ocenił jako niewystarczający materiał dowodowy, na podstawie którego można poprawnie określić wartość nieruchomości gruntowej, która jest niezbędna do pomniejszenia należności, zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l. Wg oceny organu rzeczoznawca majątkowy, działający na zlecenie inwestora, dokonał: 1. pobieżnej analizy i charakterystyki rynku, co nie gwarantuje poprawnego doboru nieruchomości do porównania oraz ustalenia właściwych cech i wag jako składników cenotwórczych; 2. cechy rynkowe rzeczoznawca ustalił w oparciu o informacje uzyskane z artykułu "Grunty pod farmy fotowoltaiczne", wydanego w kwartalniku ,,Rzeczoznawca Majątkowy" autorstwa J. B. oraz na podstawie badań własnych na temat preferencji potencjalnych nabywców, a nie zgodnie z § 6 ust.1 ww rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, który brzmi "Cechy rynkowe to właściwości, które różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny. Ustala się je na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen." Cechami rynkowymi są tylko te właściwości, które różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny. Cechy rynkowe nie mają uniwersalnego charakteru i ustala się je każdorazowo indywidualnie do danej sprawy na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen. Biorąc powyższe pod uwagę oraz z powodu dużej różnicy cen między uzyskanym rejestrem cen średnich, a dostarczonym przez inwestora operatem, organ postanowił zlecić wykonanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, zgodne z art. 84 § 1 Kpa.W dniu [...] lutego 2025 r. wpłynął operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę na zlecenie organu. Wynika z niego, że cena 1 m2 gruntu wynosi 7,60 zł, wartość rynkowa prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], wyceniona przez biegłego, wynosi 361100,00 zł.W dniu [...] kwietnia 2025 r. wpłynęło pismo z uwagami inwestora do operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu. Inwestor zarzucił rzeczoznawcy, że wartość nieruchomości została znacząco zaniżona. Dla inwestora wycena byłaby rzetelnie wykonana, gdyby rzeczoznawca wykorzystał również podejście dochodowe jako pomocnicze. Inwestor uważa, że ceny transakcyjne podawane w aktach notarialnych mogą być cenami prawdziwymi, ale również fałszywymi. Inwestor zarzuca rzeczoznawcy wykonującemu operat na zlecenie organu, że nie zweryfikował nieruchomości w sposób dostateczny i należyty pod kątem uzyskania warunków przyłączenia do sieci, które świadczą wg inwestora o skuteczności realizacji inwestycji. Kolejna uwaga inwestora dotyczy powierzchni nieruchomości podobnych, które rzeczoznawca wykorzystał do wyceny. Zdaniem inwestora, rzeczoznawca przyjął za duże lub zbyt małe i nieatrakcyjne pod względem powierzchniowym nieruchomości podobne. Według inwestora ww. operat wymaga korekty, przede wszystkim pod względem doboru transakcji porównawczych, aby odpowiadały potencjałowi inwestycyjnemu wycenianej nieruchomości.Po analizie dokumentów oraz po porównaniu danych z Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) i rejestru cen średnich, w ocenie organu operat szacunkowy wykonany na jego zlecenie jest sporządzony w sposób poprawny i rzetelny. Biegły swoją wycenę oparł na transakcjach z województwa [...], a więc z terenu, gdzie znajduje się również wyceniana nieruchomość. Rzeczoznawca nie mógł wykorzystać pomocniczo podejścia dochodowego w swej wycenie, gdyż zgodnie z § 76 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (alej jako rozporządzenie), który brzmi następująco "Określenia wartości gruntów rolnych i leśnych dla potrzeb ustalenia należności za wyłączenie ich z produkcji, o której mowa w art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 oraz z 2023 r. poz. 1597 i 1688), dokonuje się w podejściu porównawczym, przyjmując stan nieruchomości i ceny na dzień wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji, z uwzględnieniem miejsca ich położenia. Nie uwzględnia się części składowych gruntu. Transakcje przyjęte do wyceny zostały poddane analizie i ocenione przez pryzmat cech rynkowych określonych na podstawie analizy rynku i przyjętych do wyceny. Transakcje zawarte w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie organu nie wzbudziły wątpliwości co do warunków ich zawarcia. Nie zostały one zawarte pomiędzy osobami ze sobą powiązanymi. Nie znaleziono podstaw do uznania ich za nierynkowe. Rzeczoznawca uwzględnił cechę rynkową mówiącą o możliwości przyłączenia do sieci podając, że obok warunków planistycznych w zbiorze nieruchomości podobnych, ma ona decydujący wpływ na cenę nieruchomości i przypisał jej wagę w wysokości 31%.W dniu [...] kwietnia 2025 r. rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy na zlecenie organu przesłał wyjaśnienia do uwag, które wniósł inwestor. Biegły wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości określenia wartości nieruchomości do celu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej podejściem dochodowym. Następnie wyjaśnił, że cecha, od której inwestor uzależnia możliwość realizacji inwestycji, czyli wydane warunki przyłącza do sieci, jest cechą indywidualną nieruchomości, nie występującą na rynku, a to wiązałoby się z określeniem wartości indywidualnej nieruchomości. Nie sposób oszacować, jaki wpływ miałaby ta cecha (wydane warunki przyłącza do sieci) na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił, że cechy rynkowe nie mają uniwersalnego charakteru i ustala się je każdorazowo indywidualnie do danej sprawy na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen. Odnosząc się do zarzutu analizy działek przez rzeczoznawcę o zbyt dużej lub zbyt małej powierzchni, biegły wyjaśnił, że zróżnicowana powierzchnia działek została uwzględniona poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Dodatkowo rzeczoznawca znalazł ofertę sprzedaży nieruchomości gruntowej rolnej o powierzchni całkowitej 5,49 ha w województwie zachodniopomorskim z podpisaną umową dzierżawy na 29 lat pod farmę fotowoltaiczną. Cena ofertowa gruntu wynosi 11,11 zł/m2. Biegły przeanalizował również ceny nieruchomości w województwie na podstawie danych dostępnych na stronie rządowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z których wynika, że ceny nieruchomości w województwie należą do jednych z najniższych w Polsce. Ceny zakupu/sprzedaży użytków rolnych ogółem w województwie [...] wynoszą 39.148,00 zł/ha, najniższe ceny występują w województwie i wynoszą 36.250,00 zł/ha, najdroższe grunty występują w województwie i ich cena wynosi 93.129,00 zł/ha oraz w województwie - 72.670,00 zł/ha. Zdaniem rzeczoznawcy odniesienie się do rynku krajowego jest nieadekwatne i znacznie zawyżałoby wartość wycenianego gruntu.Treść art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. wskazuje, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność jednorazową i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.W związku z powyższym, opłatom z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej podlegają łąki trwałe klasy ŁlV i ŁV pochodzenia organicznego, sklasyfikowane jako torf niski - torfowisko (2z Tn i 3z Tn) o powierzchni 2,83 ha. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące ustalenia należności na podstawie art. 12 ust. 10 u.o.g.r.i.l.Kwota należności jednorazowej została ustalona w następujący sposób:- Torfowisko, torf niski (ŁIV, ŁV) - o pow. 2,83 ha zgodnie z art. 12 ust. 10 u.o.g.r.i.l. = 2,83 ha x 233,160,00 zł/1 ha = 659.842,80 zł.Na podstawie art. 12 ust. 6 nałożono na inwestora należność jednorazową za wyłączony grunt z produkcji rolniczej, pomniejszony o wartość gruntu ustaloną przez biegłego według operatu szacunkowego zleconego przez organ i przyjętego jako dowód w sprawie.Wartość gruntu została określona na kwotę 361.100.00 zł.Należność - 659.842,80 złWartość gruntu - 361.100,00 złRóżnica: - 298.742,80 złZgodnie z powyższym należność jednorazowa została ustalona na kwotę 298.742.80 złW dniu [...] kwietnia 2025 r. Starosta [...] wydał decyzję znak [...], od której P.Sp. z o.o. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Pismem z dnia [...] sierpnia 2025 r. rzeczoznawca majątkowy (autor operatu sporządzonego na zlecenie strony postępowania) na okoliczność wyboru nieruchomości przyjętych do porównania, ustalenia cech rynkowych nieruchomości i ich wag oraz charakterystyki nieruchomości porównawczych wybranych do wyceny wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej analizy rynku transakcji nieruchomości podobnych, stwierdził niedużą aktywność rynku na analizowanym obszarze - nieruchomości stanowiące całość (nie udział) w określonym w założeniach okresie badania rynku tj. od września 2021 r. do października 2024 r. oraz nieruchomościach porównawczych, które miały możliwość faktycznego oddania energii od sieci i nie stanowiły cen amatorskich. Przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Ceny transakcyjne podane w aktach notarialnych mogą być cenami ,,prawdziwymi", tzn. takimi, za którą faktycznie nabyto nieruchomość, lub też "fałszywymi" [Hopfer 2005]. Procedura szacowania nieruchomości wymagała najwyższej staranności, a do najważniejszych cech gruntów pod budowę farm fotowoltaicznych należy zaliczyć:• możliwość oddania wyprodukowanej energii do sieci,• dostęp do sieci elektroenergetycznej,• wielkość o powierzchni minimum 1,5 ha,• minimalna szerokość 40-50 m,• regularny kształt działki,• potencjał formalno- prawny w szybkości i gwarancji możliwość realizacji inwestycji,• niska jakość (klasy bonitacyjne IV lub wyższej),• brak obiektów zacieniających, jak drzewa, pagórki, zabudowania gospodarcze,• teren możliwie płaski lub o niewielkim kącie nachylenia,• istniejący dojazd.Niestety same wydane decyzje WZ (decyzja o warunkach zabudowy) czy też MPZP (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) określający możliwość budowy farmy fotowoltaicznej bez określenia warunków przyłączenia dla źródeł do sieci stanowi brak możliwości budowy potencjalnej farmy fotowoltaicznej. Biegły wskazał, że jako rzeczoznawca zweryfikował pod tym katem nieruchomości w sposób dostateczny i należyty, tak by stanowiły nieruchomości podobne do szacowanej, posiadały WZ lub MPZP oraz możliwość podłączenia do sieci i odbioru energii.Brak pewności o możliwości realizacji budowy farmy fotowoltaicznej, a tym samym brak możliwości oddania wyprodukowanej energii do sieci (brak również wydanych decyzji środowiskowych i pozwolenia na budowę) dyskwalifikuje pewne nieruchomości jako porównawcze. W 2024 r. stawki dzierżawy pod farmy fotowoltaiczne utrzymywały się na poziomie od 15 tys. do nawet 22 tys. zł za hektar rocznie, natomiast gruntów rolnych na poziomie od 1 tys. do 3 tys. zł rocznie za hektar, co jednoznacznie obrazuje potencjał nieruchomości posiadających możliwość oddania wyprodukowanej energii do sieci i w sposób diametralny wpływa na ich wartość. Biegły wyjaśnił, że wycenę wykonał zarówno w podejściu dochodowym jak i porównawczym, a zbliżone wyniki dwóch metod potwierdzają wartość i poprawność obydwu metod.Biegły wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024 poz. 1145) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy.Ilość cech w wykonanej wycenie została ograniczona do mających istotny wpływ na cenę przyjętych do porównania nieruchomości, a w następstwie na cenę nieruchomości podlegającej oszacowaniu. Na podstawie informacji uzyskanych w artykule ,,Grunty pod farmy fotowoltaiczne" wydanego w kwartalniku ,,Rzeczoznawca Majątkowy" autorstwa J. B. oraz badań własnych na temat preferencji potencjalnych nabywców ustalił, iż na wysokość cen nieruchomości niezabudowanych podobnych do wycenianej, ma wpływ: - potencjał nieruchomości, - ograniczenie w użytkowaniu, - powierzchnia nieruchomości. Biegły wskazał, że iIość cech rynkowych została ograniczona do mających istotny wpływ na cenę przyjętych do porównania nieruchomości, a w następstwie na wartość rynkową nieruchomości podlegającej oszacowaniu.Zgromadzona baza danych nie pozwoliła określić wagi cech, dlatego też podstawę ustalenia wag nieruchomości stanowiła analiza rynku i wyniki badań prowadzone wśród potencjalnych nabywców, potwierdzone danymi uzyskanymi w artykule ,,Grunty pod farmy fotowoltaiczne" wydanego w kwartalniku ,,Rzeczoznawca Majątkowy" autorstwa J. B. "W dniu [...] kwietnia 2025 r. rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy na zlecenie organu przesłał wyjaśnienia do uwag, które wniósł inwestor. Biegły wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości określenia wartości nieruchomości do celu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej podejściem dochodowym. Następnie wyjaśnił, że cecha, od której inwestor uzależnia możliwość realizacji inwestycji, czyli wydane warunki przyłącza do sieci, jest cechą indywidualną nieruchomości, nie występującą na rynku, a to wiązałoby się z określeniem wartości indywidualnej nieruchomości. Nie sposób oszacować, jaki wpływ miałaby ta cecha (wydane warunki przyłącza do sieci) na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił, że cechy rynkowe nie mają uniwersalnego charakteru i ustala się je każdorazowo indywidualnie do danej sprawy na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen. Odnosząc się do zarzutu inwestora dotyczącego analizy działek przez rzeczoznawcę o zbyt dużej lub zbyt malej powierzchni, biegły wyjaśnił, że zróżnicowana powierzchnia działek została uwzględniona poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Dodatkowo rzeczoznawca znalazł ofertę sprzedaży nieruchomości gruntowej rolnej o powierzchni całkowitej 5,49 ha w województwie zachodniopomorskim z podpisaną umową dzierżawy na 29 lat pod farmę fotowoltaiczną. Cena ofertowa gruntu wynosi 11,11 zł/m2. Biegły przeanalizował również ceny nieruchomości w województwie na podstawie danych dostępnych na stronie rządowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z których wynika, że ceny nieruchomości w województwie należą do jednych z najniższych w Polsce. Ceny zakupu/sprzedaży użytków rolnych ogółem w województwie wynoszą 39.148,00 zł/ha, najniższe ceny występują w województwie i wynoszą 36.250,00 zł/ha, najdroższe grunty występują w województwie i ich cena wynosi 93.129,00 zł/ha oraz w województwie - 72.670.0 zl/ha. Zdaniem rzeczoznawcy odniesienie się do rynku krajowego jest nieadekwatne i znacznie zawyżałoby wartość wycenianego gruntu.W ocenie organu wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę do operatu z [...]października 2024 r. są niewystarczające i bardzo ogólne. Organ podtrzymał swoje stanowisko dotyczące wykonanego operatu szacunkowego na zlecenie inwestora, że określona przez niego wartość nie jest wartością gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości, w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Natomiast takie wymogi spełnia operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu.W ocenie organu operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2025 r. wykonany na zlecenie organu został sporządzony w sposób poprawny oraz rzetelny i na jego podstawie można poprawnie określić wartość nieruchomości gruntowej, która jest niezbędna do pomniejszenia należności, zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l.W dniu 8 sierpnia organ zwrócił się zapytaniem do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi Departament Nieruchomości i Infrastruktury Wsi, dotyczącym interpretacji art. 12 ust. 10 u.o.g.r.i.l. Biorąc pod uwagę wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]oraz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oprócz należności jednorazowej, organ nałożył na inwestora obowiązek uiszczania opłat rocznych.Organ wyjaśnił, że należność jednorazowa nałożona na inwestora wyliczona została na podstawie art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l. i wynosi 298.742.80 zł. Należność jednorazową za wyłączony grunt z produkcji rolniczej, pomniejszono o wartość gruntu ustaloną przez biegłego według operatu szacunkowego zleconego przez organ i przyjętego jako dowód w sprawie. Wartość gruntu została określona na kwotę 361.100.00 zł. Należność -659.842,80 zł. Wartość gruntu - 361.100.00 zł. Różnica: -298.742,80 zł.Oplata roczna wyliczona została na podstawie art. 4 pkt 13 i u.o.g.r.i.l. i wynosi 65.984.28 zł, płatna jest przez 10 lat. Zgodnie z ww. przepisem przez opłatę roczną rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez okres 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenie, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (należność: 659.842,80 zł x 10% = 65.984,28 zł).Od powyższej decyzji Starosty [...] P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...]wniosło odwołanie zarzucając:I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zabranego w sprawie materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie, która doprowadziła do błędnego uznania, że:a) rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie Odwołującej (dalej także jako: "Rzeczoznawca Inwestora"):- dokonując wyceny nieruchomości zastosował podejście dochodowe, mimo iż zarówno z treści przedłożonego operatu, jak i ze składanych w toku postępowania wyjaśnień wynika jednoznacznie, że przy szacowaniu nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, a jedynie pomocniczo, na potwierdzenie prawidłowości wyniku otrzymanego w podejściu porównawczym, podejście dochodowe;- nie uzasadnił otrzymanego wyniku określającego wartość szacowanej nieruchomości, podczas gdy sporządzony przez niego operat zawiera szczegółowe uzasadnienie wykazujące właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, dojazd do nich, stan prawny, tj. uzyskane decyzje administracyjne, w tym pozwolenie na budowę farmy fotowoltaicznej i warunki przyłączenia do sieci) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących;- dokonał pobieżnej analizy i charakterystyki rynku oraz przyjął do wyceny nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, mimo iż nieruchomości wytypowane do porównania (ich stan faktyczny i prawny) posiadają cechy rynkowe specyficzne dla realizacji inwestycji odnawialnych źródeł energii;- ustalił cechy tynkowe nieruchomości niezgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832) mimo, iż dla nieruchomości wytypowanych do porównania rzeczoznawca wybrał cechy rynkowe, które wpływają w decydującym stopniu na ceny transakcyjne i w efekcie na wartość rynkową przedmiotu wyceny;b) operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu został sporządzony w sposób poprawny i rzetelny i na jego podstawie można poprawnie określić wartość nieruchomości gruntowej, która jest niezbędna do pomniejszenia należności, zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l. podczas, gdy rzeczoznawca działający na zlecenie organu dokonując doboru nieruchomości do porównania nie wziął pod uwagę realnej możliwości wybudowania na tych nieruchomościach farmy fotowoltaicznej i podłączenia jej do sieci;2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania na cełe nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolniczej stanowiących torf niski - torfowisko, w sytuacji, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z przepisu art 12 ust. 14 u.o.g.r.i.l. określającego podstawę ustalenia opłaty rocznej, który to przepis pomija grunty wskazane w art 12 ust. 10 u.o.g.r.i.l, w tym torfowiska, będące przedmiotem wyłączenia w niniejszej sprawie;3) art. 89 § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale świadka mimo, iż w niniejszej sprawie było to konieczne dla jej wyjaśnienia, co doprowadziło do ograniczenia uprawnień Odwołującej do bezpośredniego zadawania ww. pytań i składania wyjaśnień;4) art. 8 § 1 k.p.a. polegające na nieprzyczynieniu się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnym uznaniu organu o prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu loraz nałożenie na stronę obowiązku uiszczania opłat rocznych za grunty wyłączone z produkcji rolniczej, stanowiące torfowiska, w odniesieniu do których, z woli ustawodawcy, wyłączony został obowiązek uiszczania opłat rocznych;II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 1 w zw. z art 12 ust 10 w zw. z art. 12 ust 14 u.o.g.r.i.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Odwołującą obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolniczej stanowiących torf nisld - torfowisko i ustalenia terminu płatności opłat rocznych do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego za dany rok przez okres 10 lat, począwszy od 2026 r. do 2035 r. podczas, gdy z woli ustawodawcy w odniesieniu do torfowisk brak jest obowiązku uiszczania opłat rocznych.Decyzją z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...]od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2025 r. nr [...], Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...]. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Kolegium przedstawiło przebieg postępowania w sprawie, a następnie organ przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy art. 12 ust. 1-4, ust. 6, ust. 10- 11, ust. 13 u.o.g.r.l. Organ wskazał, że w sprawie wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 2,83 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gmina [...], sklasyfikowanych jako grunty rolne łąki trwałe klasy ŁIV i ŁV pochodzenia organicznego, stanowiące torf niski - torfowisko (2z Tn i 3z Tn) nastąpiło na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2023 r., znak [...]oraz z [...] września 2024 r., znak [...]. W dniu [...]października 2024 r. Inwestor P. Sp. z o.o. złożył zawiadomienie o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Zgodnie z załączoną kopią dziennika budowy, faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nastąpiło w dniu [...] września 2024 r.Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie wyłączone z produkcji zostały grunty pochodzenia organicznego stanowiące torf niski, a więc grunty wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.g.r.l., to zgodnie z art. 12 ust. 10 u.o.g.r.l. należność za wyłączenie z produkcji 1 ha tych gruntów wynosi 233 160 zł. Skoro zatem wyłączono 2,83 ha gruntów to należność ta wynosi 659.842,80 zł, jak słusznie przyjął organ I instancji. Zważywszy jednak na dyspozycję art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. ww. należność należy pomniejszyć o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W tym celu należy przeprowadzić dowód z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, bowiem zgodnie z art 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm., zwanej dalej: "u.g.n."), jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.Kolegium wskazało, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się trzy operaty szacunkowe. Dwa - sporządzone na zlecenie strony postępowania, w których wartość gruntu określono na kwotę 1 118 000 zł (w pierwszym) i 1 093 925 zł (w drugim) i jeden sporządzony na zlecenie organu I instancji, w którym wartość gruntu określono na kwotę 361 100 zł. Mając na uwadze istotne rozbieżności ww. wartości, kluczowe jest ustalenie, który operat szacunkowy jest bardziej wiarygodny.Organ zauważył, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i art. 80 k.p.a. Według dominującego orzecznictwa kontrola operatu szacunkowego nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych w opinii przez rzeczoznawcę majątkowego. Operaty szacunkowe mogą być oceniane przez organy pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Konieczność oceny operatu pod względem formalnym nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza to, że może on działać dowolnie.Kolegium podniosło, że obydwa operaty sporządzone na zlecenie inwestora datowane są na [...] października 2024 r. z różniącymi się od siebie datami wpływu do Starosty [...]:[...] października 2024 r. oraz [...] grudnia 2024 r. W pierwotnym opracowaniu wartość gruntu określono na kwotę 1 118 000 zł. W związku z uwagami organu I instancji inwestor przy piśmie z [...] kwietnia 2024 r. (błędna data gdyż pismo wpłynęło do Starosty [...] 10 grudnia 2024 r.) przedłożył nowy (skorygowany) operat szacunkowy, w którym wartość gruntu określono na kwotę 1 093 925 zł. Jako datę sporządzenia tego operatu wskazano jednak ponownie [...] października 2024 r. Takie działanie rzeczoznawcy majątkowego uznać należy za sprzeczne z zasadami sporządzania operatów szacunkowych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że data wskazana w nowym (skorygowanym) operacie szacunkowym jako data jego sporządzenia nie jest faktyczną datą dokonania określenia wartości przedmiotowego gruntu. W istocie bowiem opracowanie powstało dwa miesiące później. Nadto powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do zmiany operatu szacunkowego i dokonywania dodatkowych opracowań wprowadzających korektę wartości ustalonej w operacie szacunkowym. Tego rodzaju działania rzeczoznawcy majątkowego, zaakceptowane przez organy orzekające podważają wiarygodność operatu szacunkowego stanowiącego przecież podstawę do ustalenia wartości nieruchomości i w konsekwencji dyskwalifikują go jako podstawowy dowód w sprawie. Zdaniem organu z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.Ponadto wątpliwości Kolegium wzbudził sposób wyceny: podejście porównawcze, metoda porównywania parami oraz pomocniczo podejście dochodowe, metoda inwestycyjna. Zgodnie z § 76 rozporządzenia określenia wartości gruntów rolnych i leśnych dla potrzeb ustalenia należności za wyłączenie ich z produkcji, o której mowa w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. dokonuje się w podejściu porównawczym, przyjmując stan nieruchomości i ceny na dzień wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji, z uwzględnieniem miejsca ich położenia, co zostało stwierdzone przez organ I instancji podczas analizy {pierwotnej wersji operatu.Porównywanie wycenianej nieruchomości z nieruchomościami z woj. [...] ma się w sprzeczności do ww. przepisu § 76 rozporządzenia -"z uwzględnieniem miejsca ich położenia". Przyjęty sposób wyceny w operacie zamiennym ewidentnie świadczy o próbie określenia wartości gruntu jak najbardziej zbliżonej do określonej w operacie poprzednim.Zdaniem Kolegium, z powyższych względów, operat zamienny nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, a tym samym słusznie organ I instancji odmówił mu mocy dowodowej.Organ odwoławczy przeprowadził ocenę operatu szacunkowego z [...] lutego 2025 r. sporządzonego na zlecenie organu I instancji. .Na podstawie analizy zbioru nieruchomości podobnych biegły określił wielkość wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych metodą opartą na kwadratach współczynników korelacji zupełnej (Pearsona). Po analizie rynku nieruchomości gruntowych biegły przyjął, że decydujący wpływ na cenę w zbiorze nieruchomości podobnych mają warunki planistyczne i możliwość podłączenia do sieci, mniejszy wpływ na cenę ma lokalizacja, warunki gruntowe i topograficzne oraz powierzchnia.Wartość nieruchomości rzeczoznawca ustalił podejściem porównawczym, metodą porównywania parami wykorzystując informacje o cenach sprzedaży podobnych nieruchomości dokonanych w ostatnim okresie na rynku regionalnym. Do porównań przyjął nieruchomości o dużym podobieństwie oraz zbliżonym wyposażeniu technicznym.Oszacowana wartość rynkowa prawa własności działki tj. 361 100 zł mieści się w przedziale cenowym nieruchomości występujących na analizowanym rynku w badanym przedziale czasu.W opinii organu odwoławczego ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.o.g.r.l., u.g.n. oraz ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu pomniejszenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji przedmiotowego gruntu. Kolegium doszło do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną ilogiczną całość. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości nieruchomości.Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zastosował się do wytycznych sformułowanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z [...] sierpnia 2025 r., natomiast kwestia naliczenia opłat rocznych została dodatkowo potwierdzona interpretacją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...], P.sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Skarżąca" lub "Spółka"), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:1.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 10 w zw. z art. 12 ust.14: "u.o.g.r.i.l. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących torfowiska (torf niski), o których mowa w art. 12 ust. 10 u.o.g.r.i.l., powstaje obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oraz na ustaleniu terminu ich płatności do dnia 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat (2026-2035), podczas gdy z treści art. 12 ust. 14 u.o.g.r.i.l., określającego podstawę ustalenia oraz termin płatności opłat rocznych, jednoznacznie wynika, że przepis ten odsyła wyłącznie do gruntów rolnych wymienionych w art. 12 ust. 7 u.o.g.r.i.l., celowo pomijając grunty wskazane w art. 12 ust. 10 u.o.g.r.i.l., w tym torfowiska, co oznacza, że ustawodawca nie przewidział w ich przypadku obowiązku uiszczania opłat rocznych;II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu zabranego w sprawie materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie, która doprowadziła do błędnego przyjęcia, że:a) operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego działającego na zlecenie Skarżącej (dalej także jako: "Rzeczoznawca Inwestora") nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu z uwagi na rzekome zastosowanie podejścia dochodowego, podczas gdy zarówno z treści operatu, jak i ze składanych w toku postępowania wyjaśnień jednoznacznie wynika, iż podstawą wyceny było podejście porównawcze, zaś podejście dochodowe miało wyłącznie charakter pomocniczy i weryfikacyjny;b) przyjęty w drugim operacie sposób wyceny świadczył o próbie sztucznego zbliżenia wartości nieruchomości do wartości określonej w operacie poprzednim, podczas gdy zbliżony wynik uzyskany w podejściu porównawczym i dochodowym stanowi potwierdzenie prawidłowości wyceny, a nie dowód jej nierzetelności;c) operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu został wykonany w sposób poprawny i rzetelny i mógł stanowić podstawę do określenia wartości nieruchomości gruntowej w celu pomniejszenia należności, o którym mowa w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l., podczas gdy rzeczoznawca działający na zlecenie organu dokonał doboru nieruchomości porównawczych z pominięciem kluczowych cech rynkowych, w szczególności realnej możliwości realizacji inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, przez co nieruchomości te nie stanowiły nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) (dalej: "u.g.n.");2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony i nałożenie na Skarżącą obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych stanowiących torfowiska, pomimo istnienia istotnych i nieusuniętych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących zakresu zastosowania art. 12 ust. 14 u.o.g.r.i.l., który nie obejmuje gruntów wskazanych w art. 12 ust. 10 u.o.g.r.i.l.;3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co obligowało organ II instancji do jej uchylenia;4) art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową, polegające w szczególności na braku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. oraz na skrajnie lakonicznym i pozornym odniesieniu się do zarzutu naruszenia przepisów art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 10 w zw. z art. 12 ust. 14 u.o.g.i.l.;5) art. 8 § 1 k.p.a., polegające na nieprzyczynieniu się przez organ II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania odwoławczego, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie rozstrzygnięcia organu I instancji i oparcie własnego rozstrzygnięcia na arbitralnym uznaniu o prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu, a także poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczania opłat rocznych za grunty wyłączone z produkcji rolniczej, stanowiące torfowiska, w odniesieniu do których - z woli ustawodawcy - wyłączony został obowiązek uiszczania tych opłat.Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o ewentualne uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2025 r., znak: [...]oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.Badając sprawę w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek uiszczenia należności jednorazowej oraz opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wyłączonych z produkcji rolnej o powierzchni 2, 83 ha - torf niski położonych na działce nr [...] w obrębie [...] gmina [...].Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.Z akt sprawy wynika, że decyzją [...] listopada 2023 r., znak [...]oraz decyzją z dnia [...] września 2024 r., znak [...] Starosta [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 2,83 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], gmina [...], sklasyfikowanych jako grunty rolne łąki trwałe klasy ŁIV i ŁV pochodzenia organicznego, stanowiące torf niski - torfowisko (2z Tn i 3z Tn). Faktyczne wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej nastąpiło natomiast w dniu [...] września 2024 r.W art. 4 pkt 12 i pkt 13 ustawodawca określił co należy rozumieć przez pojęcia "należność" (pkt 12) oraz "opłata roczna"(pkt 13). I tak przez należność - rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji; natomiast przez opłatę roczną - rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji;Sposób ustalenia wysokości należności (jednorazowej opłaty) określa art. 12 ust. 10 i ust. 6 u.o.g.r.i.l. Zgodnie z ust. 10 art. 12 należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów pod stawami rybnymi oraz za grunty wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 6-9 wynosi 233 160 zł. W badanej sprawie wyłączeniu podlegały grunty rolne sklasyfikowane jako torfowiska, a zatem grunty wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.g.r.i.l. W myśl ust. 6 art. 12 należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.Określenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, który to dokument sporządzany jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości (biegłego) i jak każdy dowód w sprawie, stosownie do art. 80 kpa, podlega ocenie organu rozstrzygającego sprawę.Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Po myśli § 76 rozporządzenia określenia wartości gruntów rolnych i leśnych dla potrzeb ustalenia należności za wyłączenie ich z produkcji, o której mowa w art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 oraz z 2023 r. poz. 1597 i 1688), dokonuje się w podejściu porównawczym, przyjmując stan nieruchomości i ceny na dzień wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji, z uwzględnieniem miejsca ich położenia. Nie uwzględnia się części składowych gruntu.Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a także oględzinami nieruchomości.W badanej sprawie przy piśmie z dnia [...] października 2024 r. skarżąca przedstawiła operat szacunkowy z dnia [...]października 2024 r. dotyczący działki nr [...]. Według tego operatu wartość rynkowa prawa własności nieruchomości wynosi 1118 000 zł, a wartość 1 m2 gruntu - 23/53 zł. Wyceny dokonano podejściem dochodowym. Następnie, w celu umożliwienia korekty operatu szacunkowego z dnia [...] października 2024 r., strona zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2024 r. strona przedstawiła operat szacunkowy z dnia [...] października 2024 r. Zgodnie z treścią tego operatu wartość prawa własności wycenianej nieruchomości wynosi 1 093,925 zł, a cena 1m2 gruntu - 23,53 zł. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Przedstawione przez stronę operaty organ ocenił jako dowody mało wiarygodne, w związku z czym organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego dotyczącego wartości prawa własności działki nr [...]. Według operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2025 r., sporządzonego na zlecenie organu, wartość rynkowa prawa własności działki nr [...] wynosi 361 100 zł, a cena 1m2 - 7, 60 zł. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.Z powyższego wynika zatem, że w sprawie sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe dotyczące wartości prawa własności działki nr [...], przy czym wartość tego prawa ustalona w poszczególnych operatach różni się od siebie. Okoliczności sprawy wymagały od organu przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia poszczególnych operatów szacunkowych, przy czym ocena ta mogła obejmować jedynie prawidłowość ich sporządzenia pod względem formalnym, nie mogła wkraczać w zagadnienia merytoryczne.Należy podkreślić, że sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych (art. 149 i nast.u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej jaką posiada organ w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia (wyroki NSA z: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest tylko biegły. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym.Przeprowadzając wymaganą ocenę operatów szacunkowych przedłożonych do niniejszej sprawy, prawidłowo organ uwzględnił przepis § 76 rozporządzenia, który wymaga, aby dla określenia wartości gruntów rolnych i leśnych dla potrzeb ustalenia należności za wyłączenie ich z produkcji, o której mowa w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l. stosować podejście porównawcze. Z tego względu jako niespełniający wymagań formalnych należało ocenić operat szacunkowy z dnia [...] października 2024 r. przedłożony przez stronę przy piśmie z dnia [...] października 2024 r., w którym wartość prawa własności działki nr [...] została określona za pomocą podejścia dochodowego.W operacie przedłożonym przez stronę przy piśmie z dnia [...] grudnia 2024 r. biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do bezpośrednich porównań biegły wybrał nieruchomości położone na obszarze całej Polski, przy czym były to nieruchomości o powierzchni od 15000 m2 do 90 000 m2, o podobnych możliwościach zagospodarowania. Biegły wskazał na cechy rynkowe nieruchomości, które mają istotny wpływ na jej wartość oraz określił wagę tych cech. I tak zgodnie z operatem na wartość nieruchomości mają istotny wpływ następujące cechy: potencjał - 14 %, ograniczenia w użytkowaniu - 43%, powierzchnia - 43 %. Biegły wskazał, że zgromadzona baza danych nie pozwoliła na określenie wag cech, dlatego podstawę ustalenia wag nieruchomości stanowiła analiza rynku i wyniki badań prowadzone wśród potencjalnych nabywców, potwierdzone danymi uzyskanymi w artykule "Grunty pod farmy fotowoltaiczne" wydanego w Kwartalniku "Rzeczoznawca Majątkowy", autorstwa J. B.. Biegły nie wskazał jednak źródła własnych badań stanowiących podstawę ustalenia wag cech nieruchomości, czyli źródła ustaleń owych potencjalnych nabywców, nie przedstawił analizy rynku i nie uzasadnił w jaki sposób poszczególne cechy rynkowe (atrybuty) wpływają na ich wagę przyjętą w operacie. Uzasadnienie przyjętych w operacie wag poszczególnych cech nieruchomości należy ocenić jako ogólnikowe i lakoniczne. Na stronie 43 operatu biegły wskazał bazę nieruchomości (sześć nieruchomości), przyjętych do porównania. Biegły podał, że ilość atrybutów została ograniczona do mających istotny wpływ na cenę przyjętych do porównania nieruchomości, a w następstwie na cenę nieruchomości podlegającej wycenie. Dalej biegły stwierdził, że ilość oraz treść atrybutów została określona na podstawie wspomnianego wyżej artykułu branżowego oraz na podstawie własnych badań dotyczących preferencji potencjalnych nabywców. Zdaniem Sądu ustalenia operatu w powyższym zakresie są wewnętrznie sprzeczne oraz dowolne. Wątpliwości powyższe nie zostały usunięte w wyjaśnieniach biegłego złożonych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2025 r. (data wpływu do organu). Ponadto pomimo tego, że w operacie przedłożonym w dniu [...] grudnia 2024 r. wartość nieruchomości została określona na mniejszą kwotę, aniżeli w operacie przedłożonym przy piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. (przy czym wartość 1m2 gruntu jest taka sama i wynosi 23,53 zł/1 m2) biegły nie uzasadnił jakie okoliczności wpłynęły na zmianę wartości nieruchomości.Przypomnieć należy, że operat szacunkowy ma moc opinii biegłego, a zatem jest szczególnym dowodem w sprawie. Dokument ten powinien wyjaśniać istotne kwestie w procesie merytorycznego rozstrzygania sprawy. Zmiana stanowiska zajętego w opinii biegłego wymaga uzasadnienia, które również podlega ocenie na podstawie art. 80 kpa. Ww rozporządzenie z dnia 5 września 2023 r. w § 84 przewiduje możliwość sprostowania oczywistych omyłek pisarskich. Zgodnie z treścią tego przepisu rzeczoznawca majątkowy może sprostować oczywiste omyłki pisarskie, jeżeli nie mają one wpływu na wynik wyceny, przez dołączenie do operatu szacunkowego wykazu tych omyłek ze wskazaniem daty jego sporządzenia. Przepisy § 82 stosuje się odpowiednio. Z przytoczonego przepisu wynika, że jedynie oczywiste omyłki pisarskie, które nie mają wpływu na wynik wyceny, mogą podlegać sprostowaniu. W analizowanej sprawie biegły sporządził dwa różne operaty szacunkowe noszące datę [...] października 2024 r., dotyczące tej samej nieruchomości.Wszystkie powyżej opisane okoliczności, w ocenie Sądu, rzutują na wiarygodność i rzetelność operatów szacunkowych przedłożonych przez stronę postępowania.Ocenie należało również poddać operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2025 r. sporządzony na zlecenie organu. Zgodnie z tym operatem wartość prawa własności działki nr [...] wynosi 361,100 zł, a cena 1m2 gruntu - 7,60 zł. Analiza tego dokumentu wykazała, że wartość nieruchomości ustalono przyjmując podejście porównawcze metodę porównywania parami. Do porównania biegły przyjął transakcje dotyczące pięciu nieruchomości położonych w powiecie [...] (cztery) i [...] (jedna), o powierzchni od 3,22 ha do 21, 28 ha. Biegły szczegółowo opisał nieruchomości przyjęte do porównania, określił cechy nieruchomości mające wpływ na ich cenę, nadto określił wagę tych cech. I tak są to następujące cechy: lokalizacja - 12%, warunki prawne i planistyczne - 33 %, powierzchnia działki - 12 %, warunki gruntowe i topograficzne - 12 %, możliwość podłączenia do sieci - 33%.W ocenie Sądu, operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2025 r. spełnia wymogi określone w przepisach rozdziału IV u.g.n. oraz w przepisach ww rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r.W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie strony oraz do operatu sporządzonego na zlecenie organu. Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organ analiza jest prawidłowa i nie narusza granic swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa.Nie był zasadny zarzut skargi, który zmierzał w istocie do podważenia istnienia obowiązku uiszczenia opłaty rocznej. Zarzut ten opiera się na przyjętej przez skarżącą interpretacji art. 12 ust. 14 u.o.g.r.i.l., w którym to przepisie ustawodawca nie odniósł się do terminu uiszczenia opłaty rocznej za dany rok - w stosunku do gruntów, które zostały wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 9 (konkretnie - torfowiska). Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy zwrócić uwagę, że w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. ustawodawca wprost określił, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej ma obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej. Poprzez użycie w w.w. przepisie spójnika "i" nie może być wątpliwości, że powstanie w określonej sytuacji prawnej obowiązku uiszczenia opłaty jednorazowej powoduje powstanie obowiązku uiszczenia opłat rocznych. W art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. ustawodawca określił natomiast, że wysokość opłaty rocznej wynosi 10 % należności. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie może być wątpliwości, że przywołane przepisy stanowią podstawę prawną do określenia powstania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej oraz wysokości tej opłaty.Trzeba też mieć na uwadze, że przepisy art. 12 ust. 1 i art. 12 ust. 14 dotyczą różnych kwestii. Artykuł 12 ust. 1 dotyczy bowiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej w związku z wyłączeniem gruntu z produkcji, który to obowiązek jak wynika z treści tego przepisu powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, zaś art. 12 ust. 14 dotyczy terminu w jakim opłata roczna powinna zostać uiszczona przez podmiot, który uzyskał decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntu. Analizując powyższe zagadnienie należy mieć również na względzie charakter omawianej opłaty, która jest obowiązkowym świadczeniem publicznoprawnym, ciążącym na osobie, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji, a w razie zbycia gruntu - na jego nabywcy. Stwierdzić zatem należy, że wykładnia gramatyczna, systemowa oraz funkcjonalna obowiązujących przepisów przeczą stanowisku prezentowanemu przez skarżącą.W ocenie Sądu wyznaczony w pkt III decyzji I instancji termin uiszczenia opłat rocznych do dnia 30 czerwca każdego roku nie narusza prawa w stopniu uzasadniających uchylenie decyzji.Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.., została oddalona.