Wyrok - II SA/Gl 480/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 24 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 lutego 2026 r. nr 010070/680/6144239/2025; 566043978 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu UbezpieUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 lutego 2026 r. nr 010070/680/6144239/2025; 566043978 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpie
Data orzeczenia
24 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Artur Żurawik
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z 3 lutego 2026 r. nr 010070/680/6144239/2025. [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS), po rozpatrzeniu odwołania A. C. (skarżący), od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z 2 grudnia 2025 r. nr [...] [...], uchylającej skarżącemu prawo do świadczenia dobry start przyznane na dziecko P. C. za okres 2025/2025, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.Wnioskiem z 4 lipca 2025 r. skarżący wystąpił do ZUS o przyznanie mu świadczenia dobry start na lata 2025/2026 na córkę. Z informacji ZUS z 26 lipca 2025 r. wynika, że świadczenie to zostało skarżącemu przyznane.Wnioskiem z 30 lipca 2025 r. również matka dziecka wystąpiła do ZUS o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia na córkę.Pismem z dnia 15 września 2025 r. ZUS poinformował skarżącego, że również inna osoba uprawniona wystąpiła o przyznane świadczenia dobry start i wezwał go do uzupełnienia wniosku z 4 lipca 2025 r.Na wezwanie ZUS matka dziecka przesłała wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Cywilny Rodzinny z [...] r. o sygn. akt [...]. We wskazanym wyroku Sąd pozostawił władzę rodzicielską nad małoletnią obojgu rodzicom ustając jednocześnie, że miejscem zamieszkania dziecka będzie każdorazowo miejsce zamieszkania matki.Decyzją z 2 grudnia 2025 r. nr [...] [...]. ZUS uchylił skarżącemu prawo do świadczenia dobry start. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że skarżącemu nie przysługuje przedmiotowe świadczenie, ponieważ zgodnie z wyrokiem Sądu z [...] r., ustalono miejsce zamieszkania dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania matki.W odwołaniu od rozstrzygnięcia ZUS skarżący stwierdził, że jest ono niezgodnie z prawem. Wskazał, że dziecko przestało mieszkać z matką od 26 kwietnia 2025 r. i to skarżący przejął całkowitą opiekę i koszty związane z wychowaniem dziecka niezależnie od zapisów wyroku Sądu Okręgowego w K..Prezes ZUS, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego ,utrzymał w mocy decyzję ZUS. Stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS, ponieważ w przypadku złożenia wniosków o przyznanie prawa do świadczenia dobry start przez obojga z rodziców świadczenie przyznaje się temu, który przedstawi dokument potwierdzający sprawowanie faktycznej opieki. W wyroku sądu z [...] r., sygn. akt [...] ustalono miejsce zamieszkania dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania matki. W uzasadnieniu zacytował treść § 28 rozporządzenia z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092 - dalej "rozporządzenie"), stwierdzając, że doszło do zbiegu prawa osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie na córkę. Podkreślił, że matka dziecka jest jego prawnym opiekunem, a zgodnie z wyrokiem sądu miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki. W związku z tym faktem 2 grudnia 2025 r. została wydana decyzja o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start. Dalej Prezes ZUS zauważył, że w aktach sprawy skarżącego znajduje się protokół Sądu Rejonowego w P. z [...] r. sygn. akt [...] o zmianie wyroku rozwodowego w przedmiocie władzy rodzicielskiej, podczas którego została zawarta ugoda. Ustalono, iż miejsce zamieszkania dziecka będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ojca. Dopiero 5 grudnia 2025 r. w obecności mediatorki została zatwierdzona ugoda mediacyjna, gdzie potwierdzono miejsce zamieszkania dziecka przy ojcu. Natomiast świadczenie dobry start zostało przyznane matce z faktu na obowiązujące dokumenty prawne w sprawie.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Prezesa ZUS skarżący wniósł o uchylenie decyzji z 3 lutego 2026 r. w całości i przyznanie mu świadczenia dobry start, a także zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem wskazań Sądu.W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy rozporządzenia, a w szczególności § 4 pkt 1 oraz § 28 pkt 1 poprzez błędną interpretację przesłanek odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem skarżącego Prezes ZUS naruszył także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie wskazał, że to skarżący sprawował faktycznie opiekę nad dzieckiem od maja 2025 r., co wynika między innymi z wyroku zaocznego dotyczącego uchylenia skarżącemu alimentów od maja 2025 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w P. z [...] r. sygn. akt. [...], protokołu ugody z [...] r sygn. akt [...] w sprawie zmiany wyroku rozwodowego w zakresie zmiany miejsca zamieszkania córki. Wyjaśnił dalej że ze względu na czas trwania spraw sądowych nie mógł posiadać dokumentów prawnych, które świadczyłyby o opiece nad dzieckiem od maja 2025 r. W ocenie skarżącego dowody w sprawie toczących się postępowań świadczą jednoznacznie, że to skarżący sprawował faktyczną opiekę nad dzieckiem.W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej "p.p.s.a".) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji uchylając skarżącemu prawo do świadczenia dobry start na dziecko za okres 2025/ 2026 nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a w sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które pozwoli rozstrzygnąć, który z rodziców małoletniej jest rzeczywiście uprawniony do świadczenia dobry start.W stanie faktycznym sprawy o świadczenie dobry start na dziecko w roku szkolnym 2025/2026 zwrócił się w pierwszej kolejności skarżący. Świadczenie zostało mu przyznane. Matka małoletniej zwróciła się o przyznanie tego świadczenia w drugiej kolejności. Ostatecznie ZUS uchylił skarżącemu prawo do wskazanego świadczenia opierając się na treści wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Cywilny Rodzinny z [...] r., sygn. akt [...], w którym ustalono miejsce zamieszkania dziecka w każdorazowym miejscu zamieszkania matki. Skarżący wskazywał, że córka faktycznie zamieszkuje z nim od maja 2025 r.Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z artykułem 7 k.pa. organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona postępowaniu administracyjnym. Wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego sprawie.Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS stanowiły przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092 - dalej "rozporządzenie"), Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm.).Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie to przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko.Z uchwały Rady Ministrów nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M. P. z 2018 r. poz. 514) wynika, że program ten został ustanowiony w celu wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Świadczenie to ma zatem na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego. Natomiast charakter i cel świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Służy ono zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują opiekę nad dzieckiem.Zgodnie z § 28 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek (§ 28 ust. 2 rozporządzenia).Stosownie do § 28 ust. 3 rozporządzenia - w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. 1818) - centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 i 2369 oraz z 2021 r. poz. 794 i 803), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. W przypadku, o którym mowa w ust. 3,Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wystąpić do ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych, o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania odpowiednio przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych wniosku o udzielenie informacji (tak § 28 ust. 4 rozporządzenia).Sytuacja opisana w § 28 ust. 3 rozporządzenia zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem każdy z rodziców oddzielnie ubiegał się o świadczenie dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem. W związku z powyższym na organie spoczywał obowiązek ustalenia, który z rodziców, stosownie do § 28 ust. 1 rozporządzenia faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Sposób sformułowania § 28 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że chodzi tutaj o rodzica faktycznie sprawującego opiekę nad dzieckiem. Zatem prawnym kryterium decydującym o przyznaniu omawianego świadczenia jest faktyczne przebywanie dziecka u danego rodzica. Rozporządzenie nie zawiera oddzielnie definicji sprawowania opieki. Zatem sformułowanie, którym posługuje się prawodawca - tj. "faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem" należy rozumieć jako faktyczną pieczę nad dzieckiem, zwłaszcza że prawodawca w § 28 ust. 3 rozporządzenia odwołuje się do środka dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego, za pomocą którego ZUS może ustalić osobę sprawującą opiekę nad dzieckiem.W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że od maja 2025 r. sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, które wyprowadziło się od matki i zamieszkało u ojca. ZUS z kolei uznał, że wiążące w sprawie są ustalenia wynikające z wyżej opisanego wyroku Sądu, z którego wynikało, że miejsce zamieszkania małoletniej jest przy matce.Skarżący powyższe ustalenia organu konsekwentnie kwestionował. Do skargi dołączył kserokopie odpisu częściowego protokołu rozprawy Sądu Rejonowego w P. Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] w kwestii zmiany wyroku rozwodowego, postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] otyczącego ugody mediacyjnej, wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w P. Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] o uchyleniu skarżącemu obowiązku alimentacyjnego, z których wynika, że córka od maja 2025 r. zamieszkuje u ojca.W ocenie Sądu rozpoznając przedmiotową sprawę organy nie dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie wyjaśniły jednoznacznie wątpliwości kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem czy faktycznie ojciec dziecka nie sprawuje takiej opieki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ustalenie osoby lub osób sprawujących faktyczną opiekę nad dzieckiem spoczywa na organie administracji publicznej a obowiązek ten aktualizuje się w sytuacji gdy każda rodziców dziecka oddzielnie zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko koniecznie jest zatem w każdej takiej sytuacji badanie, która z wyżej wymienionych osób faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Kryterium wspólnego zamieszkiwania musi być rozumiane jako faktyczne miejsce zamieszkania czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje nad nim faktyczną opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe. Dla uzyskania świadczenia dobry start istotne znaczenie mają przesłanki o charakterze faktycznym, a rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia dobry start w przypadku zbiegu prawa rodziców organ ma obowiązek ustalić czy zachodzi przesłanka wspólnego zamieszkiwania oraz czy wnioskodawca sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Celem dokonania powyższych ustaleń i weryfikacji wątpliwości organ może przede wszystkim zwrócić się do kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a także dopuścić inne dowody które przyczynią się do wyjaśnienia kwestii faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tymczasem organ obu instancji oparły swoje osiągnięcie wyłącznie na treści wyroku pomijając zupełnie podnoszone przez skarżącego stwierdzenia.Z przyczyn powyżej opisanych Sąd stwierdził, że organy wydając decyzję o uchyleniu skarżącemu prawa do świadczenia dobry start naruszyły wymogi, dotyczące wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w związku z § 28 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. W sytuacji bowiem, gdy o świadczenie ubiegają się rodzice odrębnie ZUS zobowiązany jest do ustalenia, który z nich faktycznie opiekuje się dzieckiem, na które ma być przyznane świadczenie. Powyższemu obowiązkowi ZUS w niniejszej sprawie nie sprostał. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że w przypadku sprzeczności ustaleń, z którym rodziców dziecko mieszka, a ustaleniami orzeczenia sądu powszechnego istotne znaczenie ma faktyczne miejsce pobytu dziecka, które należy odróżnić od miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym. Obowiązek dokonania stosownych ustaleń w tym zakresie jak wyżej wskazano spoczywa na organie administracji publicznej. Przeprowadzenie stosownych ustaleń nie oznacza przy tym, że organ administracji ingeruje w treść orzeczenia sądu powszechnego.Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i dokona oceny istnienia lub nieistnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy.Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.. orzekł jak w sentencji wyroku.