sygn. I GSK 1334/24 24 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I GSK 1334/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Po 236/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji RestruOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Po 236/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restru
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna samorząd terytorialny
Role w sprawie
powód Skarb Państwa apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 24 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Bogdan Fischer
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Po 236/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 236/24 oddalił skargę P, Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawyDyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z [...] listopada 2023 marca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rawiczu z siedzibą w Miejskiej Górce z [...] listopada 2023 r. nr [...] o przyznaniu P. sp. z o. o. w G. następujących płatności za rok 2017: jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjna, płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatności do bydła i płatności do krów oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że obligatoryjna weryfikacja zadeklarowanych działek z wykazem gruntów udostępnionym przez KOWR wykazała, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zgłoszonych gruntów. Ponadto, pomimo wezwania organu do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan prawny gruntów strona nie zastosowała się do wezwania.Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 3 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 236/24 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że brak było podstaw normatywnych do przyznania stronie wnioskowanych płatności. Przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tych działek – umowy dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub innej umowy. Wobec strony nie wydano ponadto decyzji przekazującej działkę rolnikowi w trwały zarząd. Były to okoliczności bezsporne między stronami. Podkreślił, że organ II instancji słusznie wskazał, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne. Sąd stwierdził, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Tym samym stanowisko skarżącej spółki, że wymóg posiadania własności lub w formie dzierżawy gruntów został wyłączony i bezsprzecznie nie obowiązuje w odniesieniu do systemu płatności jednolitej nie był zasadny. To, że wyrok w sprawie Ligi Pontini został wydany w innym stanie faktycznym nie oznacza, że ogólne zasady w nim wyrażone dotyczące przeciwstawianiu się działaniom sprzecznym z celami zasad proporcjonalności.Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1, 175 § 1 i 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 3 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 236/24 oddalającego skargę na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rawiczu z/s w Miejskiej Górce z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2017 zaskarżając ten wyrok w całości.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:I. naruszenie prawa materialnego, a to:1) art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wynikającej z tego przepisu regulacji o identycznej treści jak zawarta w przepisie art. 18 ust. 4 krajowej ustawy o płatnościach - w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 1 Rozporządzenia 1307/2013 wprost wyłącza stosowanie w tej sprawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt b tego rozporządzenia, a w konsekwencji również analogicznego do niego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;2) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni tego przepisu, a także przepisów i zasad unijnych oraz orzecznictwa TSUE, oraz całkowicie niezasadnego przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza zasad wspólnotowych i przepisów unijnych, w sytuacji gdy w rzeczywistości art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest wprost sprzeczny z:a. orzecznictwem TSUE, w szczególności zaś z wyrokiem z 24 dnia czerwca 2010 w sprawie C-375/06 - Luigi Pontini,b. art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 w zw. z art. 36 ust. 1 tego Rozporządzenia;c. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5 oraz art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia;d. ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej w tym zasadą równości, proporcjonalności, konkurencji i uzasadnionych oczekiwań;e. wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa,co skutkowało koniecznością jego pominięcia i odmówienia jego zastosowania w myśl zasady pro unijnej wykładni prawa krajowego, a następnie uchylenia w zaskarżonym zakresie wydanych w sprawie decyzji;3) art. 36 ust. 1,2 i ust. 5 oraz art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 oraz punktów 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia w zw. z art 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 2988/95 i art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013,przez:a) ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że rzekomo z przepisów tych wynikała dla Państwa Członkowskiego możliwość wprowadzenia w krajowym prawodawstwie takiego przepisu jak art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w sytuacji gdy regulacje unijne wprost się temu sprzeciwiały, przy czym w zaskarżonym wyroku niezasadnie, rozszerzające zinterpretowano pojęcie "zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" utożsamiając je z możliwością wprowadzenia przez Państwo Członkowskie dodatkowego i niewystępującego w prawie wspólnotowym wymogu kwalifikowalności,b) ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że z przytoczonych w zarzucie przepisów wynikał:- brak możliwości stosowania do systemu płatności jednolitej regulacji o takiej treści jak wskazana w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;- obowiązek wypłaty wsparcia rolnikom w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w oparciu o przesłankę posiadania ziemi i gospodarowania na niej, przy czym Skarżąca przesłankę tę bezsprzecznie na dzień 31 maja 2017 r. spełniała;II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:4) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na skutek zaaprobowania argumentacji wynikającej z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (chronologicznie według daty wydania tych orzeczeń):a. z dnia 7 lutego 2019 r. o sygn. I GSK 3032/18;b. z dnia 20 maja 2020 r. o sygn. I GSK 1585/19;c. z dnia 24 czerwca 2020 r. o sygn. I GSK 232/20;a następnied. wyroku WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. sygn. I SA/Op 161/20,w sytuacji, gdy z powodów szczegółowo opisanych w skardze, a także w niniejszej skardze kasacyjnej, wszystkie z przytoczonych wyżej wyroków w zakresie płatności bezpośrednich, począwszy od chronologicznie pierwszego z nich o sygn. I GSK 3032/18 nie mogą stanowić potwierdzenia rzekomej zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z zasadami i prawem unijnym, ponieważ:- wynikający z tych wyroków wniosek o takiej rzekomej zgodności oparto na uzasadnieniu do projektu krajowej ustawy o płatnościach, a nie na autonomicznej i niezależnej analizie zgodności tego przepisu z zasadami prawa unijnego, przy czym argumentacja zawarta w uzasadnieniu do projektu ustawy o płatnościach jest wprost sprzeczna z przepisami i zasadami prawa Unii Europejskiej;- wyroki te zostały oparte na następującym, oczywiście błędnym założeniu, że: skoro przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o płatność bezpośrednią musi posiadać do działki tytuł prawny, to rzekomo stwarza to pole do nadużyć, przy jednoczesnym braku uzasadnienia, na czym te rzekome nadużycia w sferze prawa unijnegofnie krajowego) miałyby polegać;- wyroki te nie zostały wydane w oparciu o analizę przepisów wspólnotowych ale krajowych, w tym niezasadnie o uzasadnienie do projektu krajowej ustawy o płatnościach,- wyroki te pomijają szereg najistotniejszych okoliczności wynikających wprost z prawa unijnego i orzecznictwa TSUE;- wyroki te są w rzeczywistości sprzeczne z treścią orzeczenia TSUE ws. Luigi Pontini, na który się powoływały i który to wyrok stanowił główną podstawę uznawania przez Sady w tamtych sprawach rzekomej zgodności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, w sytuacji gdy Trybunał wprost wykluczył możliwość uznania za zgodna z prawem unijnym takiej regulacji, jak wskazana w treści art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;5) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie:- I.1 skargi -ponieważ Sąd w treści uzasadnienia na str. 17 jedynie przytoczył treść przepisu stanowiącego przedmiot tego zarzutu i nie dokonał jego analizy w perspektywie przepisów prawa unijnego i krajowego, a następnie skonstatował na str. 19 uzasadnienia, wcześniej analizując również inne okoliczności sprawy, że rzekomo "stanowisko skarżącej spółki, że wymóg posiadania własności lub w formie dzierżawy gruntów został wyłączony i bezsprzecznie nie obowiązuje w odniesieniu do systemu płatności jednolitej nie był zasadny" w sytuacji, gdy w treści zarzutu 1.1 skargi przedstawiono niezwykle istotną i trafną argumentację wynikającą wprost z przepisów wspólnotowych, która potwierdza, że art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia 1307/2013 jednoznacznie sprzeciwiał się wprowadzeniu do polskiego porządku prawnego, a następnie stosowaniu regulacji takiej jak wynikająca z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach;-1. 2 skargi:a. ponieważ Sąd dokonał analizy dyskryminującego charakteru przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jedynie w relacjach obywatel - Państwo i jednocześnie zaniechał analizy dyskryminującego charakteru tego przepisu w relacjach pomiędzy samymi rolnikami, przytaczając w tym zakresie jedynie stanowisko ustawodawcy (str. 11-15 uzasadnienia)b. w zakresie w jakim zarzucono dokonanie oczywiście błędnej wykładni wyroku TSUE ws. Luigi Pontini;c. ponieważ Sąd w całości pominął i w ogóle nie odniósł się do uargumentowanej w skardze sprzeczności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z zasadami unijnymi uzasadnionych oczekiwań i konkurencji,d. w zakresie w jakim w treści skargi, przedstawiono okoliczności wynikające z utrwalonej linii orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, u której podstaw znajduje się kompleksowa i krytyczna ocena dotychczasowego orzecznictwa NSA w przedmiocie płatności bezpośrednich i wnikliwa analiza orzeczenia TSUE ws. płatności bezpośrednich, a z której to analizy wynika, że dotychczasowe orzecznictwo (w tym NSA) w tym zakresie nie było zasadne,-I. 3 i III skargi -ponieważ w sposób oczywiście niepełny odniesiono się do tych zarzutów i pominięto najistotniejsze podniesione w nich aspekty dotyczące błędnego rozumienia przez organy ARiMR zakresu swobodnego uznania, jak również zakresu w jakim możliwe jest żądanie przedstawienia dodatkowych dokumentów, informacji i dowodów w zakresie spełnienia przesłanek unijnych do otrzymania płatności- V skargi - w którym przedstawiono szczegółowa analizę:a. wyroku TSUE ws. Luigi Pontini, która stanowiła jedną z najistotniejszych części wywiedzionej skargi, a którą to WSA w Poznaniu przy jej rozpoznawaniu całkowicie pominął i błędnie stwierdził, że wyrok ten rzekomo dawał podstawy do wprowadzenia do polskiego porządku prawnego przepisu o treści takiej jak art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, podczas gdy analiza tego wyroku zaprezentowana w omawianym zarzucie skargi, wprost potwierdzała, że:- TSUE sformułował nie jeden, lecz dwa warunki niezbędne do spełnienia przez przepis krajowy aby regulacja uzależniająca przyznanie płatności od wykazania się tytułem prawnym do działki została uznana za zgodną z prawem unijnym, przy czym gdy drugiego z tych warunków, tj, spełniania przez taką regulację celów przepisów wspólnotowych, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ogóle nie spełniał i nie zostało to w żaden sposób uargumentowane w polskim porządku prawnym i orzecznictwie;- rzeczywistym powodem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach była wyłącznie ochrona państwowej ziemi oraz wymuszenie na rolnikach jej zwrotu poprzez pozbawienie płatności unijnych, a nie przeciwdziałanie tworzeniu rzekomych sztucznych warunków w rozumieniu prawa unijnego,b. poprzednich wyroków NSA, która to analiza potwierdzała, że z wielu bardzo istotnych powodów przytoczone w tamtym zarzucie orzeczenia NSA nie mogły stanowić podstawy wydania zaskarżonych decyzji, ani powołania się na nie przez Sąd w zaskarżonym wyroku;co skutkowało, że Sąd pominął tę niezwykle istotną argumentację i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze nie powinny mieć zastosowania;- VII skargi - w zakresie zaniechania skontrolowania poprawności odstąpienia przez organy ARiMR od zastosowania sformułowanej w k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy właśnie w zakresie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w kontekście jego sprzeczności z prawem unijnym;6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez niezasadne oddalenie skargi na skutek zaniechania zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała:- organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej;- Sąd I Instancji do uchylenia - w zaskarżonej części - obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnychco skutkowało następnie niezasadnym zastosowaniem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i oddaleniem skargi;7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze, a dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego co skutkowało:- samodzielną,- opartą na wykładni przepisów krajowych,- jedynie pozornie opartą na wykładni przepisów wspólnotowych, a także- błędnąoceną przez WSA w Poznaniu o rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się przez ten Sąd do TSUE ze wskazanym w skardze pytaniem prejudycjalnym;8) art. 151 w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści wskazanej w skardze, co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.Uzasadniając wniesione zarzuty skarżący wniósł o:I) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:- "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości, konkurencji i uzasadnionych oczekiwań, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym, tj. gruncie prywatnym, a jedynie rolnicy gospodarujący na gruncie wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa";- "Czy przepis art. 21 ust. Ib w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. Ib w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu";- "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego w systemie płatności podstawowych obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje".II) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego.III) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego:"Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:a. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:- w zakresie w jakim ogranicza prawa majątkowe osób faktycznie gospodarujących na gruntach rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nie zapewnia równej ochrony prawnej osobom gospodarującym na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa względem osób gospodarujących na gruntach prywatnych,- w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa względem podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych, co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa,- w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności przysługującą gruntom państwowym względem gruntów prywatnych wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego, przyznając oczywiście większą ochronę prawną gruntom stanowiącym własność państwową,- w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób faktycznie władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sytuacji gdy nie tylko nie było to konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, lecz pozostawało w oczywistej sprzeczności z tymi zasadami,b. art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przewiduje wymóg przedstawiania przez rolnika dowodu posiadania tytułu prawnego do działek, podczas gdy wymóg taki został wprost wyłączony w bezpośrednio obowiązujących przepisach wspólnotowych, a to w szczególności w art.c. ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.IV) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego.Mając na uwadze przedstawione podstawy kasacyjne wniósł o:1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.,ewentualnie2) uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.,a ponadto o:3) zasądzenie od Dyrektora OR ARiMR w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje;4) rozpoznanie sprawy na rozprawie, a nie na posiedzeniu niejawnym.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W toku postępowania sądowego skarżący, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 192 p.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania, z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny Postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. postanowił nadać dalszy bieg Skardze Konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2022.1775), złożonej przez P, Sp. z o.o. z siedzibą w R., sygn. akt: Ts 206/24, a rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku tego postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie jest zasadna..Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.Zasadniczą osią sporu w rozpatrywanej sprawie zarówno z perspektywy procesowej, jak i materialnoprawnej jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza, ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów prawa Unii Europejskiej, w tym wspólnotowych zasad równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z dnia 18 stycznia z 18 stycznia 2023 r., I GSK 150/22, z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19, z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1817/20 oraz 11 czerwca 2025 r. sygn. akt I GSK 1292/22 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy – zawierającego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, kosztem ogółu obywateli.W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano art. 21 ust. 1 pkt b, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013, art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, art. 18 ust. 4 i art. 24 ustawy o płatnościach, art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 151, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, należy wskazać, że – biorąc pod uwagę powyższe rozważania – brak jest podstaw do podjęcia takiego działania we wskazanym przez stronę zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się bowiem kwestie, które nie mogłyby zostać rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny (por. m.in. postanowienie TK z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07). Z tego samego względu Sąd postanowił nie zawieszać postępowania, mimo że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. nadał dalszy bieg skardze konstytucyjnej (sygn. akt Ts 206/24) wniesionej przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w R, a dotyczącej zbadania zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775, ze zm.).W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.Na marginesie zaznaczyć należy, że Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).