sygn. II SA/Po 379/26 25 czerwca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

Wyrok - II SA/Po 379/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 25 czerwca 2026

Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 sUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 s
Data orzeczenia 25 czerwca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący Edyta Podrazik
Rozstrzygnięcie

Uchylono decyzję I i II instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 stycznia 2026 r. nr [...] znak: [...], 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrot kosztów sądowych.

UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 10 marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium lub organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania M. K. (dalej: inwestor lub skarżący) od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) z 7 stycznia 2026 r. o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku gospodarczego na część usługową (salon kosmetyczny) na działce nr ew. [...], gm. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.Dnia 3 października 2025 r. M. K. zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Inwestor jako właściciel działki zamierza przebudować część swojego budynku gospodarczego w ramach aktualnie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i zagrodowej, na budynek usługowy – salon kosmetyczny. Zaplanował przekształcenie od 100 do 200 m2, przy założeniu, ze powierzchnia biologicznie czynna ma wynosić od 3.500 do 4.500 m2. Działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W zakresie miejsc parkingowych inwestor zaplanował 1 nowe miejsce dla osób niepełnosprawnych, wskazując, że obecnie są już 2 miejsca parkingowe. Co do mediów – inwestor zaplanował zrealizować bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe oraz indywidualną oczyszczalnię ścieków. Zgodnie z treścią wniosku nie powstanie żaden nowy obiekt budowlany.Na zlecenie Burmistrza urbanista sporządził projekt decyzji administracyjnej oraz analizę urbanistyczną. Z treści analizy wynika wniosek, że w analizowanym obszarze nie ma zabudowy o charakterze usługowym, a więc planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zagospodarowania.Pismem z 17 grudnia 2025 r. Burmistrz powiadomił inwestora, że może on zapoznać się z aktami sprawy. Ponadto wskazał, że nie spełniono warunków do wydania pozytywnej decyzji – nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji. Inwestor w odpowiedzi podniósł, że jego inwestycja nie ma charakteru uciążliwego i wpisuje się w zagospodarowanie, które dopełnia dobrostan sąsiedzki. Ponadto w przyszłym planie ogólnym wskazuje się możliwość ulokowania nieuciążliwych usług.Decyzją z 7 stycznia 2026 r. Burmistrz na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 20124 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej przez niego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł twierdzenia przedstawione w analizie urbanistycznej – w obszarze analizowanym nie występuje żaden obiekt o charakterze usługowym. Nie ma zatem kontynuacji funkcji, co więcej występuje sprzeczność.Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że analiza urbanistyczna została błędnie przeprowadzona. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nie ma sprzeczności, nawet kolizji pomiędzy zabudową zagrodową a gospodarczą, w której będą udzielane nieuciążliwe usługi. Kontynuacja nie musi oznaczać powielania zabudowy. Zdaniem inwestora nie został on równo potraktowany, bowiem w powiecie [...] dochodzi do przypadków, gdzie podobne sprawy są przez organy pozytywnie rozpatrywane.Wskazaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna wykazała zagospodarowanie tego obszaru w postaci zabudowy zagrodowej. Wedle organu II instancji czym innym jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa, a czym innym zabudowa usługowa i zagrodowa, gdzie w zagrodzie istnieje zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza i inwentarska. Zabudowa zagrodowa służy rolnikowi do mieszkania i pracy na gospodarstwie. Nie musi to być, jak dawnie, zabudowa w ramach jednego podwórza. Dzisiaj zabudowy zagrodowe są rozproszone. W ten układ nie wpisuje się zabudowa usługowa. Tym samym Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania.W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję SKO M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego oczywiście błędną, zawężającą i sprzeczną z orzecznictwem wykładnię, sprowadzającą przesłankę kontynuacji funkcji do wymogu identyczności funkcjonalnej;2. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a.") poprzez faktyczne zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy i brak jakiejkolwiek realnej analizy oddziaływania inwestycji;3. art. 8 K.p.a. poprzez całkowity brak konsekwencji w stosowaniu prawa i arbitralność rozstrzygnięcia;4. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny i schematyczny, bez odniesienia do rzeczywistych okoliczności sprawy.W motywach skargi podtrzymano tezy stawiane w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji, tj. kontynuacja funkcji nie oznacza powielenia zabudowy odpowiadającej zabudowie zastanej.W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.Sąd zważył, co następuje.Na wstępie należy wskazać, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło zaś o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Dodać trzeba, iż zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.Wedle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd. Innymi słowy sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy mających wpływ na wynik sprawy, również tych, których strona skarżąca nie podniosła w skardze.Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, w której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy można wydać wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor zamierza zrealizować zaplanowaną przez siebie inwestycję, a na terenie działki inwestycyjnej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taka decyzja może zostać wydana wyłącznie, gdy planowana inwestycja spełnia kumulatywnie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli zatem zamiar inwestora nie spełnia choćby jednej z przesłanek tego przepisu, należy wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, chyba że inwestor odpowiednio zmodyfikuje swój wniosek.W niniejszej sprawie – jak wynika z wniosku inwestora – ten zamierzał wyłącznie dokonania przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na część usługową - salon kosmetyczny. Inwestycja dotyczyła zatem istniejącej zabudowy na przedmiotowej działce, ze zmianą części budynku gospodarczego na usługi nieuciążliwe. Organy orzekające obu instancji kategorycznie stwierdziły, że skoro w obszarze analizowanym nie ma żadnego obiektu usługowego, to nie sposób dopuścić do zmiany przeznaczenia budynku inwestora w kierunku, w jakim zamierzył. Zdaniem organów nie został zachowany wymóg kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji na gruncie normy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest nie do zaakceptowania. W pełni należało podzielić w tym zakresie argumentację strony skarżącej.Kontynuacji funkcji nie można traktować jako brak możliwości zmiany funkcji już istniejącej. Kontynuacja to "dalszy ciąg; wykonywanie rozwinięcie, prowadzenie w dalszym ciągu rozpoczętej działalności, rozwijać coś dalej" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 359). Kontynuacja ma na celu rozwijanie tego co już zapoczątkowano, ale także rozwijanie, które nie musi być rozumiane jako zachowanie tego co już istnieje. Rozwój wiąże się z urozmaiceniem, byle na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznaczało to spójność funkcyjną z zachowaniem ładu przestrzennego. Również w doktrynie przyjmuje się, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. (...) Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2019, wyd. C.H. Beck, s. 654-655). Celem ustawodawcy na gruncie u.p.z.p. jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zahamowanie rozwoju. Dalekim błędem interpretacyjnym jest postrzeganie kontynuacji funkcji, jako możliwość zachowania zabudowy istniejącej w postaci niezmienionej (monolit).W kontekście powyższego Sąd nie może uznać za prawidłową wykładni organów orzekających przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie rozumienia "kontynuacji funkcji zabudowy", wedle której lokowanie w obszarze zabudowy zagrodowej zabudowy usługowej stoi w kolizji z zastaną rolniczą przestrzenią produkcyjną. Organy przyjęły, że niedopuszczalne jest lokowanie funkcji, która nie powinna znaleźć się w sąsiedztwie chociażby budynków inwentarskich, płyt do obornika, w związku z uciążliwymi odorami pochodzącymi z gnojówki, obornika i budynków inwentarskich, rozprzestrzeniających się na działki sąsiednie. Zdaniem Burmistrza teren otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej winien być kreowany pod rozwój funkcji zastanej, tj. zabudowy zagrodowej. Lokowanie zatem zabudowy usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie wyłącznie zabudowy zagrodowej jest niedopuszczalne.Po pierwsze rację ma skarżący zarzucając organom orzekającym naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że w obszarze analizowanym – poza zabudową zagrodową – występuje również zabudowa mieszkalna (działka nr [...] – [...]). Powyższe wynika z informacji ewidencyjnej o działce załączonej do akt administracyjnych organu I instancji (k. 18), jak i z graficznej części analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji (k. 36). Tymczasem organy zlekceważyły ustalenia wskazujące, że w obszarze analizowanym poza zabudową zagrodową istnieje również zabudowa stricte mieszkaniowa (bez funkcji rolniczej). W uzasadnieniach wydanych decyzji organy orzekające okoliczność tę pominęły zmierzając wykazać, że w obszarze analizowanym mamy do czynienia z enklawą ściśle rolniczą. Teza tego rodzaju, wobec zebranego, a pominiętego przez organ materiału dowodowego, jest chybiona.Oczywistym jest, że funkcja mieszkaniowa, a także zagrodowa, ponieważ na jej istotę też składa się mieszkalnictwo, potrzebują wsparcia dla lepszego funkcjonowania i osiągnięcia ogólnego dobrostanu społeczeństwa. Jak należy przyjąć, nie każda zabudowa usługowa będzie przyczyniać się do poprawy jakości funkcjonowania mieszkalnictwa, jednakże w niniejszej sprawie chodzi o nieuciążliwą działalność polegającą na prowadzeniu salonu kosmetycznego służącego lokalnej społeczności. Skarżący zamierza świadczyć usługi kosmetyczne w swoim miejscu zamieszkania (obejściu), przeznaczając na to część budynku gospodarczego. Nie ma przy tym znaczenia, że dojdzie do zmiany sposobu użytkowania części tego budynku. Działalność usługowa w postaci salonu kosmetycznego jest funkcją, która kontynuuje funkcję mieszkalną, uzupełniając ją. Sąd nie dostrzega tu żadnej kolizji w kontekście normy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. O ile nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja zagrodowa charakteryzująca się produkcją rolną, to nie można zaprzeczyć, iż zarazem jest to przestrzeń rozwoju normalnych funkcji społecznych, które również w obszarach wiejskich, w dzisiejszych czasach, nie muszą charakteryzować się zabudową stricte mieszkaniową i gospodarczą służącą produkcji rolnej. W takim kontekście zamierzenie zakładające lokalizację niewielkiego salonu kosmetycznego nie jawi się jako wprowadzenie funkcji sprzecznej z zabudową zastaną w obszarze analizowanym. Przeciwnie, należy przyjąć, że w stanie faktycznym niniejszej sprawie działalność usługowa towarzysząca zabudowie zagrodowej, nie tylko uzupełni, ale i kontynuować będzie funkcję mieszkalną zabudowy zagrodowej i jej służyć (por. wyroki WSA w Poznaniu z: 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 19/22, z 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 61/24 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie da się zatem podzielić argumentacji organów, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony.Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kolegium oraz Burmistrz odmawiając skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej naruszyli przepis prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, co sprawia, że obydwie decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym.W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).Sąd na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych w wys. 500 zł stanowiącej koszt uiszczonego wpisu od skargi (pkt II sentencji wyroku).Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – stosownie do normy ujętej w art. 153 P.p.s.a. kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt uzna, że wymóg kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania został w niniejszej sprawie przez skarżącego spełniony.. kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt uzna, że wymóg kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania został w niniejszej sprawie przez skarżącego spełniony.