Wyrok - I GSK 1460/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 399/23 w sprawie ze skargi A.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2018 r. nr LXII/1446/18 w przeOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 399/23 w sprawie ze skargi A.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2018 r. nr LXII/1446/18 w prze
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Marek Krawczak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 399/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Ś. (dalej zwanej skarżącą) na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia (dalej zwanej także organem) z 13 września 2018 r., nr LXII/1446/18, w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz przeprowadzania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji dla szkół i przedszkoli, w punkcie 1. stwierdził nieważność § 4 ust. 9 zaskarżonej uchwały; w punkcie 2. umorzył postępowanie w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 7 i 8 zaskarżonej uchwały; w punkcie 3. w pozostałym zakresie skargę oddalił; oraz w punkcie 4. zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając orzeczenie w części dotyczącej punktu 3. wyroku, wniosła o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.Orzeczeniu w zaskarżonej części zarzuciła:1. naruszenie prawa materialnego, to jest § 137 w zw. z § 143 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i art. 2 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że § 5 ust 10 uchwały z dnia 13 września 2018 r., nr LXII/1446/18, wydany został prawidłowo, w ramach udzielonej art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 650) delegacji ustawowej, mimo nie dochowania przez organ uchwałodawczy zasad przyzwoitej legislacji i kreowanie uprawnień fasadowych, ułomnych i nie zapewniających ochrony kontrolowanego – której miałyby być instrumentem;2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zastosowanie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalenie skargi mimo, że § 5 ust. 10 zaskarżonej uchwały wydany został z naruszeniem prawa.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.Złożoną odpowiedzią na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.Zarzuty skargi kasacyjnej można oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, w szczególności czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty zostały określone w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie wskazać, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie lecz również, jaki mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.W przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.Należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany jedynie wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych.W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.Przede wszystkim – po pierwsze - autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (in principio zarzutu o charakterze procesowym wskazano jedynie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok Sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.Tymczasem – w zarzucie nr 2 petitum skargi kasacyjnej – wskazano jedynie na treść art. 147 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem wynikowym, a zatem jest stosowany w efekcie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych; tych zaś skarżąca w skardze kasacyjnej nie zanegowała. Mało tego, na str. 2 motywów wskazała: "Skarżąca podziela i akceptuje pogląd Sądu I instancji, że co do zasady przedmiot regulacji ujęty w § 5 ust. 10 uchwały mieści się w granicach delegacji ustawowej (...)". Zastrzeżenia budzi jedynie "prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia." Jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, że termin ten – w powyższym zakresie – stosowany jest w procedurze administracyjnej, a także sądowej i to w wielu przepisach (np. wymóg wnoszenia w tym terminie zażaleń), to nie można zasadnie prezentować poglądu o jego restrykcyjnym charakterze. Musi on mieć "uśredniony" wymiar bowiem – w przypadku uchybień drobnych – na wniesienie zastrzeżeń wystarcza kilka godzin, a w sprawie skomplikowanej słusznie przyjęto iż będzie to termin 7 dni. Istotne jest też, że owe zastrzeżenia mogą być rozbudowywane i podnoszone także w toku ewentualnie wszczętego postępowania administracyjnego.Znamienne jest również i to, że strona skarżąca nie podjęła polemiki z trafną argumentacją Sądu I instancji, a ta – w znacznej mierze – wyznacza oś sporu. Brak skutecznego podważenia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu (vide str. 10 motywów) pozwala uznać stawiany zarzut za bezskuteczny.Z tych samych przyczyn nie można także uwzględnić zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Dodatkowo wskazać należy, iż – sprzecznie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. – w motywach skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazano, że nastąpiło naruszenie powołanych tam regulacji i nie sprecyzowano w jaki sposób to nastąpiło (nie spełniono zatem wymogu, o którym wyżej była mowa – vide art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Bez wątpienia też § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2004 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowią regulacji, które można naruszyć w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (nie są bowiem przepisami administracyjnego prawa materialnego). Z racji braku jakiegokolwiek uzasadnienia trudno określić czym się kierował autor skargi kasacyjnej powołując także art. 2 Konstytucji RP i w jaki sposób został on przez Sąd I instancji naruszony.Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a..