sygn. II GSK 2080/22 25 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II GSK 2080/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2026

Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2233/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 9 czerwca 2021Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2233/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 9 czerwca 2021
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono orzeczenie
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 25 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2233/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 9 czerwca 2021 r. nr DPK.ZDU.6060.2.2018.2305 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oraz jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 18 listopada 2020 r., nr DPK.ZDU.6060.2. 2018.1896; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz [...] 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.Wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2233/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (strona, strona skarżąca) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE, organ) z dnia 9 czerwca 2021 r., nr DPK.ZDU.6060.2.2018.2305, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej oraz jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie.II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.Zawiadomieniem z dnia 26 października 2018 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Pt), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych - zgodnie z art. 97 Pt - do udziału w pokryciu Dopłaty 2007.2 i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, o którym mowa w art. 98 ust. 2 Pt. W toku postępowania ustalono na podstawie danych z rejestru przedsiębiorców (KRS nr 0000091015), że strona postępowania: [...] (DR) nie ma powołanego organu uprawnionego do reprezentowania spółki. Z rejestru przedsiębiorców wynikało również, że spółka nie ma powołanego kuratora, który mógłby ją reprezentować w prowadzonym postępowaniu. Dodatkowo zostało ustalone, że dnia 21 maja 2020 r. DR została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych (RPT). Wykreślenie spółki nastąpiło na mocy przepisów Pt, wprowadzonych ustawą z dnia 6 marca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 650). Zgodnie z brzmieniem art. 12a ust. 5 Pt, Prezes UKE wykreśla z RPT przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w przypadku niewypełnienia przez tego przedsiębiorcę, za dwa kolejne lata, obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 2.Prezes UKE wydał w dniu 18 listopada 2020 r. decyzję częściową nr DPK.ZDU.6060.2.2018.1895. W orzeczeniu tym organ: 1) ustalił przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w Dopłacie 2007.2; 2) ustalił jednolity wskaźnik procentowego udziału w tej dopłacie; 3) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) umorzył w części postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2007.2 oraz jednolitego wskaźnika, w zakresie, w którym było ono prowadzone wobec podmiotów wymienionych w pkt III tej decyzji. W decyzji częściowej Prezes UKE stwierdził ponadto, że w pozostałej części sprawy objętej postępowaniem prowadzonym w stosunku do DR, Prezes UKE rozstrzygnie w odrębnej decyzji częściowej.Jednocześnie postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt, zawiesił postępowanie części (w odniesieniu do DR).Strona postępowania: [...] zaskarżyła ww. postanowienie z 18 listopada 2020 r. w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o jego uchylenie.Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r. Prezes UKE utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 18 listopada 2020 r.Prezes UKE, dokonując ponownej wnikliwej analizy sprawy, ustalił, że nie wystąpiły w niej przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1-2, pkt 3a, pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a. Organ wziął pod uwagę i ponownie przeanalizował art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. W odniesieniu do powyższego stwierdził, iż – jak stanowi art. 30 § 3 k.p.a. – strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Do osób prawnych ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (k.c.), zgodnie z którym osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Brak organów nie oznacza jednak, że osoba prawna nie istnieje. Przepisy k.p.a. przewidują, że w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony lub utraty przez przedstawiciela ustawowego strony zdolności do czynności prawnych postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu; zastosowanie w tym zakresie ma zatem art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. W piśmiennictwie wskazuje się na dwa przypadki wykorzystania art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. do osób prawnych lub jednostek nieposiadających osobowości prawnej: 1) ustanie bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej; 2) niemożność działania przez osobę prawną lub jednostkę organizacyjną wskutek braku organów. Organ administracji publicznej powinien przestrzegać z urzędu tego, aby osoba prawna działała przez powołane do tego organy. Zatem w sytuacji, gdy spółka utraciła zdolność do czynności procesowych z powodu braku organu uprawnionego do jej reprezentowania, organ winien skorzystać z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Prezes UKE wskazał, iż w toku postępowania ustalono na podstawie danych z KRS, że w organie spółki DR, uprawnionym do reprezentowania spółki, tj. zarządzie, istnieją braki w składzie tego organu, skutkujące uznaniem zaistnienia braku organu uprawnionego do reprezentowania spółki. Z rejestru przedsiębiorców (KRS) wynikało jednocześnie, że spółka nie ma powołanego kuratora, który mógłby ją reprezentować w toczącym się nadal, po wydaniu ww. decyzji częściowej z 18 listopada 2020 r., postępowaniu w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu Dopłaty 2007.2 i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie. Na dzień wydania niniejszego postanowienia stan faktyczny w ww. zakresie nie uległ zmianie. Nadal "nie został obsadzony organ" DR uprawniony do jej reprezentowania, jak również nie został powołany kurator do reprezentowania spółki w toczącym się postępowaniu. Powyższe powoduje, że zawieszenie postępowania wobec DR jest nadal zasadne i pozwala Prezesowi UKE na utrzymanie w mocy postanowienia z 18 listopada 2020 r. Dodatkowo organ ustalił, że w dniu 21 maja 2020 r. spółka DR została wykreślona z RPT (wykreślenie spółki nastąpiło na mocy art. 12a ust. 5 Pt), a co za tym idzie – nie była na dzień wydania postanowienia z 18 listopada 2020 r. (oraz postanowienia z 9 czerwca 2021 r.) i nadal nie jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Wykreślenie przedsiębiorcy z RPT oznacza, iż w toku niniejszego postępowania spółka straciła status przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, zobowiązanego do udziału w dopłacie w zakresie określonym w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że konsekwencją ww. okoliczności jest konieczność umorzenia postępowania prowadzonego wobec spółki DR jako bezprzedmiotowego. Prezes UKE podkreślił, iż – mając na względzie zasadę szybkości i ekonomiki procesowej, o której mowa w art. 12 k.p.a. – podjął działania zmierzające do usunięcia ww. braku organu uprawnionego do reprezentowania spółki, wywiązując się w uzasadnieniu decyzji z obowiązków, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu nie można również uznać zasadności zarzutu dotyczącego "tworzenia sztucznych warunków" i zawieszenia postępowania tylko w stosunku do DR, jak również posługiwania się "kryterium podmiotowym" przy wydaniu decyzji częściowej z 18 listopada 2020 r. Prezes UKE ponownie wskazał, iż część sprawy w zakresie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych - zgodnie z art. 97 Pt - do udziału w pokryciu Dopłaty 2007.2 i ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie dojrzała już do rozstrzygnięcia, zaś – jak wskazano wyżej – część sprawy nadal wymaga wyjaśnienia istotnych kwestii proceduralnych, polegających na ustanowieniu kuratora dla spółki DR, a następnie wydania decyzji częściowej wobec tego podmiotu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. organ wskazał, że przepis art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje wprost możliwość wydania decyzji częściowej. Jednocześnie organ ponownie podkreślił, iż w zakresie dotyczącym spółki DR ustalono w toku postępowania, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jednak – mając na uwadze, iż w spółce tej brak jest organu uprawnionego do reprezentacji, niezbędne jest zawieszenie ww. postępowania toczącego się w odniesieniu do ww. spółki do czasu powołania przez sąd kuratora (art. 42 § 2 k.c.) uprawnionego do działania w postępowaniu "za organ spółki".Strona skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Prezesa UKE.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.W ocenie Sądu I instancji, zarzuty strony skarżącej są niezasadne, bowiem organ miał prawo – w określonej w niniejszej sprawie sytuacji faktycznej – wydać zaskarżone postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w stosunku do spółki DR. Sąd Wojewódzki wskazał, iż istotą prowadzonego przez organ postępowania głównego było ustalenie udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w roku 2007 usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów ("Dopłata 2007.2") i ustalenie jednolitego wskaźnika procentowego udziału w tej dopłacie, o którym mowa w art. 98 ust. 2 Pt. Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania w ww. sprawie strona tego postępowania (DR) nie miała organu uprawnionego do jej reprezentowania. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynikało również, że spółka ta nie miała także ustanowionego kuratora, który mógłby ją reprezentować w przedmiotowym postępowaniu. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż zaistniały podstawy faktyczne oraz prawne do zawieszenia z urzędu ww. postępowania. Jednocześnie organ podjął działania zmierzające do ustanowienia dla ww. spółki kuratora, który mógłby ją reprezentować w postępowaniu administracyjnym, występując do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla ww. spółki. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż w toku postępowania ustalono także, iż w dniu 21 maja 2020 r. spółka została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych (RPT), podczas gdy "decyzja w przedmiocie dopłat" może być wydana wyłącznie w stosunku do podmiotu będącego przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, zaś ten przymiot przysługuje tylko podmiotom wpisanym do tego Rejestru. Następnie WSA wskazał, że skoro w wyroku z 14 marca 2014 r., sygn. akt. III SK 35/13, Sąd Najwyższy (SN) uznał, że przez wykreślenie z rejestru zainteresowany traci przymiot przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, a przepis art. 98 ust 3 Pt stanowi, że Prezes UKE ustala, w drodze decyzji, kwotę udziału w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, to decyzja ta nie może być skierowana do podmiotu, który w chwili jej wydania nie jest już przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. W ocenie Sądu I instancji, fakt wykreślenia spółki z RPT spowodował brak możliwości merytorycznego zakończenia sprawy w odniesieniu do tego podmiotu, natomiast fakt utraty przez niego zdolności do czynności prawnych uzasadniał zawieszenie postępowania wobec tego podmiotu na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), oddalił wniesioną skargę.IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. Ponadto strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:I. nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ponieważ skarżąca Spółka została pozbawiona możności obrony swoich praw - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (możliwy istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy wykazano w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej):1. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a przez rozpoznanie, przez Sąd pierwszej instancji, sprawy w granicach węższych niż to nakazuje przepis art. 134 § 1 ww. ustawy, bowiem rozpoznania sprawy dokonano z pominięciem elementów "kontekstu" zaskarżonego postanowienia, to jest elementów, które miały wspólny cel polegający na stworzeniu tzw. sztucznych warunków umożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego i "wyprowadzenie" z tego postępowania DR;2. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku do zarzutu skargi o następującej treści:- "Powyższe uchybienie - polegające na wydaniu zaskarżanego postanowienia (oraz poprzedzającego go postanowienia DPK.ZDU.6060.2.2018.1896 z dn. 18 listopada 2020 r.) w postępowaniu administracyjnym, które nie mogło być wszczęte i prowadzone, a to dlatego, że wcześniejszą decyzją administracyjną ustalono jedynie cześć/fragment dopłaty dla przedsiębiorcy wyznaczonego - stanowi naruszenie art. 98 ust. 2 Pt (w brzmieniu obowiązującym od dn. 14 stycznia 2006 r.) - przy czym naruszenie to stanowi rażące naruszenie art. 98 ust. 1 Pt w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.";3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 98 ust. 1 Pt i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a