Wyrok - III OSK 27/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 299/23 w sprawie ze skargi A. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dniaOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 299/23 w sprawie ze skargi A. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
przywłaszczenie / art. 284 § 2 k.k.
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
26 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariusz Kotulski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 3 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. (dalej: skarżący lub związek) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w A. z 27 stycznia 2023 r. nr [...] odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym.W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 18 sierpnia 2022 r. skarżący zwrócił się do Rady Miejskiej w A. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika T.O. (dalej: uczestnik postępowania lub radny), będącego jednocześnie Przewodniczącym Rady Miejskiej w A.. Podstawę wniosku stanowił art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.). Skarżący wskazał, że radny zatrudniony jest w związku na stanowisku starszego instruktora, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Natomiast podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego. W załączonym do wniosku projekcie wypowiedzenia umowy o pracę skarżący wskazał, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy jest sfałszowanie faktury VAT wystawionej 24 marca 2022 r. i umyślne przekazanie jej do księgowości w celu rozliczenia i opłacenia ze środków finansowych A. oraz przywłaszczenie zakupionych na podstawie przedmiotowej faktury dwóch figur ogrodowych.Zaskarżoną uchwałą z 27 stycznia 2023 r. Rada Miejska w A. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.Związek wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z dominującą obecnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18; z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2532/17). W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie jest wystarczające dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uzasadnienie to tylko pobieżnie odnosi się do zarzutu pracodawcy w stosunku do osoby radnego powołanego we wniosku skarżącego, dotyczącego sfałszowania faktury VAT oraz przywłaszczenia zakupionych na podstawie przedmiotowej faktury dwóch figur ogrodowych. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty te mają bardzo poważny charakter i wyczerpują znamiona czynów zabronionych, wobec czego stanowią niewątpliwie przesłanki rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1510 ze zm.).Jako przyczynę uzasadniającą odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wskazano w uzasadnieniu uchwały wyjaśnienia uczestnika, z których wynika, że skarżący nie aprobuje działalności społecznej uczestnika, a nieprzyjemności pomiędzy nimi nasiliły się po wystąpieniu przez radnego o podwyżki dla pracowników skarżącego oraz po próbie wymuszenia na uczestniku czynności mających na celu zwolnienie skarżącego z podatku od nieruchomości. Argumentacja ta nie odnosi się jednak w żaden sposób do merytorycznych zarzutów podniesionych we wniosku przez skarżącego, uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Działalność publiczna uczestnika ani w świetle wniosku, ani uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie stanowi czynnika wpływającego na zamiar skarżącego rozwiązania z radnym stosunku pracy. Z wniosku wyraźnie wynika, że podstawą ewentualnego rozwiązania stosunku pracy z uczestnikiem są poważne uchybienia jako pracownika skarżącego, które nie są związane ze sprawowaniem mandatu radnego. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł radny.Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 radny zarzucił zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie:1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., przez bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. radny wniósł o:a) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia o umorzeniu dochodzenia przez Komisariat Policji Bydgoszcz-Śródmieście z 17 października 2023 r., wydanego w sprawie pod sygn. [...];b) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;c) zasądzenie na rzecz uczestnika od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych;d) rozpoznanie sprawy na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ zarzut ten został błędnie sformułowany. Powołana norma jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.Po drugie, zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. nie zasługiwał na uwzględnienie. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że - inaczej niż przyjął Sąd I instancji - rozstrzygnięcie rady gminy o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma - jeżeli podstawą tego rozwiązania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego - charakter uznaniowy. Zdaniem skarżącego, w takich przypadkach rada gminy wprawdzie nie musi, ale może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Na poparcie tej tezy autor skargi kasacyjnej przytacza stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy jednak wyjaśnić, że pomijając nawet brak związania sądu administracyjnego orzeczeniami wydanymi w innych, podobnych sprawach, Sąd I instancji w tej sprawie wyjaśnił na wstępie swoich rozważań, że kwestia prawidłowej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. podlegała pewnym rozbieżnościom orzeczniczym. Przykładem tych rozbieżności jest powoływane przez skarżącego orzecznictwo jeszcze sprzed reformy sądownictwa administracyjnego (tj. sprzed 1 stycznia 2004 r., np. wyrok NSA z 12 października 1990 r. SA/Lu 663/90), jak też orzeczenia z lat 2008-2010. Natomiast jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie uległo zmianie i jest obecnie ugruntowane. Przykładem tego rodzaju orzeczeń są wyroki powołane przez Sąd I instancji, a także wyroki z 16 stycznia 2026 r. III OSK 1900/23 i III OSK 153/23 oraz z 24 lutego 2026 r. III OSK 885/23. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela zaprezentowane tam stanowisko.Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że ochrona przysługująca radnemu na podstawie powołanego przepisu dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku natomiast, gdy taki związek nie istnieje, rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W powołanych przez Sąd I instancji wyroku z 3 grudnia 2021 r., III OSK 4443/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Uchwała udzielająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie rozstrzyga o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym, a jedynie usuwa przeszkodę formalną rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia. W razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzygnięcie sporu co do legalności rozwiązania stosunku pracy pozostaje w zakresie wyłącznej kognicji sądu pracy (...). Jest to konsekwencją potrzeby wyraźnego oddzielenia sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa samorządowego) od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu – i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter czysto procesowy sprowadzający się wyłącznie do konieczności oceny wniosku pracodawcy przez radę, wysłuchanie radnego i ustalenia, czy wypowiedzenie pozostaje lub nie pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W ostatnim przypadku rada ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Każda inna decyzja rady stanowić będzie rażące naruszenie prawa". Również w wyroku z 25 marca 2025 r., III OSK 383/22, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g. dodatkowa ochrona stosunku pracy radnego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której przyczyną rozwiązania z nimi stosunku pracy jest związek ze sprawowaniem mandatu radnego" - i że nie można traktować rady gminy jako "dodatkowego organu w zakresie prawa pracy", który może swobodnie decydować o rozwiązaniu lub braku rozwiązania stosunku pracy z radnym.Artykułu 25 ust. 2 u.s.g. nie należy zatem odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, a w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu (...). Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, ponieważ rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione (pod. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., III OSK 4632/21).Jeśli organ stanowiący ustali, że pracodawca zamierza rozwiązać stosunek pracy radnego na skutek okoliczności, które nie są zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy nie ma prawa odmówić zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Akceptacja odmiennej interpretacji pozostaje w sprzeczności z ratio legis przepisów ustrojowych ustaw samorządowych. Rolą tych regulacji prawnych jest bowiem umożliwienie radnym skutecznego i bezpiecznego sprawowania ich funkcji. Oznacza to, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie bezwarunkowej i bezwzględnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego w okresie wykonywania mandatu, tylko wprowadzenie ochrony w ograniczonym zakresie. Zakres ten wyznaczają wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Należy zatem stwierdzić, że odmawianie pracodawcy zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego w sytuacji, gdy przyczyną tego odwołania są okoliczności pozostające bez związku z wykonywaniem mandatu radnego, wykracza poza kompetencje rady gminy, a więc jest niezgodne z obowiązującym prawem (A. Wierzbica, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021, s. 520; zob. też powołane tam piśmiennictwo).W świetle powyższej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g., zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, prawidłowo stwierdzając, że nie zawiera ona w istocie żadnego uzasadnienia w zakresie okoliczności podnoszonych przez skarżącego i stanowiących podstawę wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jednocześnie podstawy te są niewątpliwie niezwiązane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Sąd I instancji nie był przy tym uprawniony do oceny, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy. Nie oznacza to jednak, że skarżący jest pozbawiony ochrony prawnej w tym zakresie, a jedynie, że ochrony powinien dochodzić w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym, o ile dojdzie do zakończenia stosunku pracy. To bowiem sąd powszechny (sąd pracy), jest uprawniony do kontroli prawidłowości wypowiedzenia umowy o pracę. Natomiast ocena Sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do kontroli, czy podejmując zaskarżoną uchwałę właściwa rada gminy (w tym wypadku Rada Miejska w A.) działała w granicach wyznaczonych przez art. 25 ust. 2 u.s.g. Konsekwencją stwierdzenia, że podstawą wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym były okoliczności niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego był obowiązek wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Z kolei konsekwencją braku odniesienia się do tych przesłanek i odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy na podstawie innych, nieprzewidzianych w art. 25 ust. 2 u.s.g. przesłanek, było stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny postanowił nie dopuszczać dowodu z dokumentu, tj. postanowienia o umorzeniu dochodzenia. Jest to dokument, który może podlegać ocenie w kontekście przesłanek ewentualnego rozwiązania stosunku pracy z radnym, a nie w kontekście wyrażenia zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g.Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.