Postanowienie - III OW 31/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 30 czerwca 2026
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś, Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Marszałkiem Województwa Ś. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 13 kwietnia 2026 r. PrezydentWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś, Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Marszałkiem Województwa Ś. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 13 kwietnia 2026 r. Prezydent
Data orzeczenia
30 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Artur Kuś
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 13 kwietnia 2026 r. Prezydent Miasta S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. (dalej: "Prezydent") a Marszałkiem Województwa Ś. (dalej: "Marszałek") poprzez wskazanie Marszałka Województwa Ś. jako organu właściwego do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów niebezpiecznych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z 26 marca 2021 r. znak RN.603.0004.2020, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Prezydent przekazał Marszałkowi pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z 19 lutego 2021 r. znak IN.VII.7023.267.2020.AWD zawierające protokół kontroli [...] oraz [...]. Na pismo organ nie uzyskał odpowiedzi oraz nie zostały zwrócone przez Marszałka oryginały ww. pisma.W związku z brakiem zwrotu ww. akt sprawy Prezydent uznał, że Marszałek podejmie działania związane z usunięciem odpadów.Ponadto podniesiono, że w związku z wprowadzoną w roku 2018 zmianą przepisów ustawy o odpadach to marszałek województwa stał się również organem właściwym w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, w przypadku gdy łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, a co za tym idzie w sprawie usunięcia odpadów.Podkreślono również, że Prezydent wszczął postępowanie w sprawie wygaszenia swojej decyzji z 18 czerwca 2018 r. znak RS.6233.0012.2018, jednak w związku z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie D.B. z 1 września 2020 r. postępowanie zostało umorzone. W piśmie tym D.B. wskazał, że omawiane przedsięwzięcie, polegające na zbieraniu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, spełnia warunek określony w art. 41 ust 3 pkt 1d ustawy o odpadach, ponieważ maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych przez zakład w okresie roku, w ramach procesu zbierania odpadów przekracza 3000 Mg. Potwierdzeniem tego jest prowadzona ewidencja odpadów. W związku z powyższym – zdaniem Prezydenta oraz D.B. - organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów jest Marszałek Województwa Ś. W piśmie podkreślono, że D.B. prowadzący działalność pn. [...] spełnił opisany powyżej obowiązek i w dniu 5 marca 2020 r. złożył wniosek o wydanie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów do urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś.Prezydent swoje stanowisko w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów niebezpiecznych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oparł o wyjaśnienia D.B., w których stwierdzono, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych przez zakład w okresie roku, w ramach procesu zbierania odpadów przekracza 3000 Mg.W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Ś. wniósł o odrzucenie wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ewentualnie o wskazanie Prezydenta jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy.Marszałek stwierdził, że nie jest organem właściwym do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów niebezpiecznych z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania z nieruchomości oznaczonych numerami [...] przy ulicy [...] w S.Marszałek podniósł, że D.B. nie złożył wniosku o zmianę decyzji Prezydenta z 18 czerwca 2018 r., znak RS.6233.0012.2018, w związku z powyższym w jego opinii, należało przyjąć, że również w aktualnym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do uznania, że Marszałek Województwa jest właściwym organem w sprawie. Jako, że organem który udzielił przedsiębiorcy, zezwolenia na zbieranie odpadów przy ul. [...], był Prezydent, a w przedmiotowej decyzji nie zostały uwzględnione maksymalne masy odpadów, które mogą być magazynowane w ciągu roku, organem właściwym do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, nie jest Marszałek Województwa, tylko Prezydent Miasta.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie tych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 tej ustawy, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu następuje na wniosek, w drodze postanowienia, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk organów co do właściwości do rozpoznania określonej sprawy administracyjnej, wymagająca usunięcia przy wykorzystaniu przewidzianych prawem środków. Spór taki występuje, gdy rozbieżność dotyczy sprawy między tymi samymi stronami, odnoszącej się do tego samego przedmiotu i opartej na tej samej podstawie prawnej. Spór o właściwość może zatem powstać wyłącznie na tle konkretnej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania albo sprawy, której organ odmówił nadania biegu. Nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi odnosić się do określonej i aktualnej sprawy administracyjnej. Takie stanowisko zostało wyrażone między innymi w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 95/11, oraz z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11. Spory o właściwość i spory kompetencyjne, do których rozpoznania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji publicznej w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy podejmują inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień albo obowiązków wynikających z przepisów prawa.W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przeszkody formalne uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Spór ma charakter konkretny i aktualny. Dotyczy bowiem ustalenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania i podjęcia działań przewidzianych w art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach"), w odniesieniu do odpadów zgromadzonych na nieruchomości położonej w S. Prezydent Miasta S., zarówno we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak i w piśmie stanowiącym odpowiedź na stanowisko Marszałka Województwa S., wskazywał na okoliczności, które w jego ocenie przemawiały za uznaniem Marszałka Województwa S. za organ właściwy. Podnosił w szczególności, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych na nieruchomości w okresie roku przekraczała 3000 Mg. Marszałek Województwa S. zakwestionował ustalenia przedstawione przez Prezydenta Miasta dotyczące ilości odpadów. Podnosił również, że nie wykazano spełnienia przesłanki określonej w art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, czyli konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska.Przepisy art. 26 i art. 26a ustawy o odpadach regulują odmienne tryby postępowania. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do art. 26 ust. 2 tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku niewykonania tego obowiązku wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Regulacja ta nie znajduje jednak zastosowania, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia jej nieważności, uchylenia albo wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Art. 26a ustawy o odpadach reguluje natomiast szczególny tryb postępowania. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 26a ustawy o odpadach nie zmierza zatem jedynie do nałożenia na posiadacza odpadów obowiązku ich usunięcia. Jego przedmiotem jest podjęcie przez właściwy organ działań w sytuacji, w której pozostawienie odpadów w danym miejscu powoduje zagrożenie uzasadniające ich niezwłoczne usunięcie. Ocena, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, nie należy do istoty postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość. W postępowaniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje organ właściwy do rozpoznania sprawy. Ocena, czy istnieje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska powodujące konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów, powinna zostać dokonana w toku właściwego postępowania administracyjnego.Właściwość organu w sprawach określonych w art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach ustala się na podstawie art. 26a ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi. Jeżeli obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem jej nieważności, uchyleniem albo wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, właściwy jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W pozostałych przypadkach właściwy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta S. udzielił przedsiębiorcy zezwolenia na zbieranie odpadów z 18 czerwca 2018 r. Według przepisów obowiązujących w dniu wydania tego zezwolenia organem właściwym do jego udzielenia był Prezydent Miasta S.Zezwolenie wygasło z mocy prawa 5 marca 2020 r. na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej posiadacz odpadów, który przed dniem jej wejścia w życie uzyskał między innymi zezwolenie na zbieranie odpadów albo zezwolenie na przetwarzanie odpadów, był obowiązany w określonym terminie złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Stosownie do art. 14 ust. 4 tej ustawy, jeżeli posiadacz odpadów nie złożył w terminie wniosku spełniającego wymagania określone w art. 14 ust. 1 i 2 tej ustawy, zezwolenie wygasało. Wygaśnięcie zezwolenia nastąpiło zatem bezpośrednio z mocy prawa, a nie wskutek wydania decyzji konstytutywnej powodującej ten skutek.Okoliczność ta nie wyłącza zastosowania art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Przepis ten wiąże właściwość organu z powstaniem obowiązku usunięcia odpadów w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem jej nieważności, uchyleniem albo wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami. Nie uzależnia natomiast swojego zastosowania od tego, czy wygaśnięcie nastąpiło bezpośrednio z mocy prawa, czy zostało następnie potwierdzone decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Użyte w art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach pojęcie wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami obejmuje zatem również przypadek, w którym skutek ten następuje bezpośrednio na podstawie przepisu ustawy. W konsekwencji właściwość organu w rozpoznawanej sprawie należy ustalić na podstawie art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, przez wskazanie organu właściwego w sprawie decyzji związanej z gospodarką odpadami, której wygaśnięcie pozostaje w związku z obowiązkiem usunięcia odpadów.W tym zakresie odnotować należy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OW 27/24 oraz z 15 października 2024 r., sygn. akt III OW 40/24. W postanowieniu z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OW 27/24, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Znaczenie tego rozstrzygnięcia dla ustalenia właściwości organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 26a ustawy o odpadach zostało bezpośrednio potwierdzone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2024 r., sygn. akt III OW 40/24. W sprawie zakończonej tym postanowieniem spór powstał w związku ze zdarzeniem polegającym na pożarze porzuconych odpadów na nieruchomości, na której działalność polegająca na zbieraniu odpadów była prowadzona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił wówczas o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego niezwłocznego usunięcia odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro organem właściwym do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów jest Prezydent Miasta S., co wynika z postanowienia z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OW 27/24, to organ ten jest również właściwy do prowadzenia postępowania dotyczącego niezwłocznego usunięcia odpadów na podstawie art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.Stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy odpowiada w istotnych elementach sprawie zakończonej postanowieniem o sygn. akt III OW 40/24. Również w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie organu właściwego do prowadzenia postępowania dotyczącego niezwłocznego usunięcia odpadów, a obowiązek ich usunięcia pozostaje w związku z wygaśnięciem zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego przez Prezydenta Miasta S. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniach o sygn. akt III OW 27/24 i III OW 40/24. Przyjęta w nich wykładnia art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że skoro organem właściwym w sprawie dotyczącej wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów jest Prezydent Miasta S., to organ ten jest również właściwy do prowadzenia postępowania w trybie art. 26a tej ustawy.Za przyjęciem właściwości Prezydenta Miasta S. przemawia również brak podstaw do zastosowania szczególnej normy kompetencyjnej przewidującej właściwość Marszałka Województwa S.. Prezydent Miasta powoływał się na pismo przedsiębiorcy z 1 września 2020 r., z którego miało wynikać, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych przez zakład w okresie roku przekraczała 3000 Mg. Według informacji przedstawionych we wniosku przedsiębiorca wskazywał, że prowadzona działalność spełniała kryterium określone w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach oraz że okoliczność ta znajdowała potwierdzenie w prowadzonej ewidencji odpadów. Prezydent Miasta wskazał również, że przedsiębiorca uznał Marszałka Województwa S. za organ właściwy do zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów oraz że 5 marca 2020 r. skierował do tego organu pismo określane jako wniosek o zmianę zezwolenia. Marszałek Województwa S. wskazał natomiast, że wniosek dotyczący zmiany decyzji Prezydenta Miasta S. nie został mu doręczony. W tej sytuacji samo powołanie się przez Prezydenta Miasta na skierowanie takiego wniosku nie pozwala przyjąć, że przed Marszałkiem Województwa S. zostało skutecznie wszczęte postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia ani że wniosek ten zapobiegł jego wygaśnięciu z mocy prawa.Ponadto, twierdzenie o przekroczeniu progu 3000 Mg nie znajduje również potwierdzenia w załączonych do wniosku wydrukach tabel z systemu BDO zawierających dane dotyczące ilości odpadów. Z tabel tych wynika, że w badanym okresie przyjęto 872,318 Mg odpadów, natomiast przekazano 428 Mg odpadów. Dane o masie odpadów przyjętych i przekazanych nie są tożsame z maksymalną łączną masą wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku, o której mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach. Nie pozwalają jednak na ustalenie, że wskazany w tym przepisie próg 3000 Mg został przekroczony. Z fragmentu tabeli nie wynika również, aby maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekraczała 3000 Mg. W materiale sprawy brak jest innych miarodajnych danych, które pozwalałyby na dokonanie takiego ustalenia. Samo powołanie się na oświadczenie przedsiębiorcy, które nie znajduje potwierdzenia w danych wynikających z załączonych tabeli, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia właściwości Marszałka Województwa S.Art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach przewiduje właściwość marszałka województwa, jeżeli maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Jest to szczególna norma kompetencyjna, której zastosowanie wymaga wykazania przesłanki ilościowej określonej w tym przepisie. Jeżeli zgromadzony materiał nie pozwala na ustalenie, że próg 3000 Mg został przekroczony, nie ma podstaw do przyjęcia właściwości marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach. Materiał dowodowy przekazany wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie uzasadnia zastosowania przepisu ustanawiającego szczególną właściwość Marszałka Województwa S..Podstawą wskazania Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego jest art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OW 27/24, oraz z 15 października 2024 r., sygn. akt III OW 40/24. Postępowanie w sprawie sporu o właściwość nie służy przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności sprawy. Sąd powinien jednak dokonać ustaleń koniecznych do wskazania organu właściwego. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano przesłanek pozwalających na uznanie Marszałka Województwa S. za organ właściwy. Organem właściwym w sprawie decyzji związanej z gospodarką odpadami, której wygaśnięcie pozostaje w związku z obowiązkiem usunięcia odpadów, jest Prezydent Miasta S., a zatem organ ten jest również właściwy do prowadzenia postępowania w trybie art. 26a ustawy o odpadach.Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie przesądza o spełnieniu materialnoprawnych przesłanek podjęcia działań na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, lecz wskazuje organ właściwy do dokonania tej oceny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.., orzekł jak w sentencji postanowienia.