Wyrok - II OSK 1471/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 10 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. cudzoziemcy, Przewlekłość postępowania. Dnia 10 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2025 roku, sygn. akt III SAB/Gd 36/25 w sprawie ze skargi I. Y. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzieleniOddalono skargę kasacyjną. cudzoziemcy, Przewlekłość postępowania. Dnia 10 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2025 roku, sygn. akt III SAB/Gd 36/25 w sprawie ze skargi I. Y. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzieleni
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
10 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Paweł Dańczak
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 marca 2025 r., III SAB/Gd 36/25, w sprawie ze skargi I. Y. (dalej zwany stroną lub skarżącym) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej zwany Wojewodą) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1), stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 800 złotych (pkt 3), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 4).Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej zwany NSA) z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103; dalej zwana ustawą o pomocy) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem i nie dostrzegł podstaw do zmiany linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed 24 lutym 2022 r.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interpretacja art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się prowadzić do unikania przez państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Mając zatem na uwadze opisane w uzasadnieniu rozważania, Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w sprawie, a więc nie uzasadniały oddalenia skargi.Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2, 3 i 5 i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2, 3 i 5 i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt a) oraz 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a) ustawy o pomocy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego – obywatela Ukrainy, który przebywał w Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego państwa;2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej zwana p.p.s.a.) w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi w sprawie z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego 28 maja 2024 r., mimo że stosownie do art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.Należy zauważyć, że choć skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, to zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy o pomocy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców. Jednocześnie zasadność tego zarzutu nie miała wpływu na wynik sprawy. Natomiast bez znaczenia okazał się zarzut naruszenia art. 100c ustawy o pomocy, gdyż przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2022 r., zaś wniosek został złożony przez skarżącego 28 maja 2024 r., kiedy to zastosowanie miał wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 100d ustawy o pomocy.Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który jest obywatelem Ukrainy, a którego przyjazd nie pozostawał w związku z działaniami wojennymi.Jako wadliwe należy zatem ocenić stanowisko przyjęte przez sąd wojewódzki, że ww. przepisy ustawy o pomocy nie znajdują zastosowania do wszystkich cudzoziemców.W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych, jak również art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24).Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r.NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).W orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem, m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy od 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody powinna podlegać ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a. i k.p.a. w zw. z ustawą z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.; dalej: u.o.c.) i ustawą o pomocy. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, ograniczając zakres podmiotowy przepisu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy jedynie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym, odrzucił stosowanie tego przepisu w wypadku skarżącego, tj. obywatela Ukrainy, który w ocenie Sądu pierwszej instancji nie przybył na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Obowiązek załatwienia sprawy oraz zasady liczenia biegu terminu przyjął odwołując się do art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. Ustalił, że termin 60 dni na załatwienie sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. rozpoczął swój bieg od dnia złożenia wniosku, tj. 28 maja 2024 r. Termin ten upłynął zaś 27 lipca 2024 r., co oznacza w ocenie Sądu pierwszej instancji, że w dacie wyrokowania, tj. 27 marca 2025 r., organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.Wskazać zatem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, należy uznać za prawidłowe, bowiem w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wystąpiła zarzucana Wojewodzie bezczynność.Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 28 maja 2024 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji (27 marca 2025 r.) upłynął 60-dniowy termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 u.o.c.), a tym bardziej 4 miesięczny termin określony w art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 343, str. 1). Zatem organ pozostawał w bezczynności. Tym samym w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji, tj. 27 marca 2025 r., organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.W związku z powyższym jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił skargę, to konsekwentnie zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.W zakresie natomiast zakwalifikowania bezczynności jako rażącej (pkt 2 sentencji) skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. To samo dotyczy przyznania sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji), gdyż nie postawiono zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stąd NSA nie był uprawniony do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności oraz przyznanej sumy pieniężnej.Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.