Wyrok - I OSK 1649/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Otwockiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 96/25 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Starosty Otwockiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjnOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Otwockiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 96/25 w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Starosty Otwockiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jakub Zieliński
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
W wyroku z 6 maja 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 96/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), na skutek skargi P. G. (dalej: skarżący) na bezczynność Starosty Otwockiego (dalej: Starosta, organ administracji, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie ustalenia odszkodowania: w punkcie 1 – stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o pow. 178 m2, oznaczoną nr ewid. [...], położoną przy ul. [...] w J.; w punkcie 2 – stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 – przyznał od Starosty na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 6.000 zł; w punkcie 4 – zasądził od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.W skardze kasacyjnej od ww. wyroku pełnomocnik Starosty zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. (1) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność, której dopuścił się organ administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy taka okoliczność nie wynika z akta sprawy, zaś okres prowadzenia postępowania nie miał charakteru zawinionego ze strony organu; (2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł, podczas gdy WSA nie wyjaśnił w dostateczny sposób z jakich powodów zdecydował się na zastosowanie tego środka w takiej wysokości, a przyznanie sumy pieniężnej jest środkiem fakultatywnym i uzależnionym od wystąpienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw określonej wysokości świadczenia, co w rezultacie doprowadziło do błędnych ocen w zakresie zasadności przyznania od organu dla skarżącego określonej sumy pieniężnej.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.Według art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Stosownie do § 2 ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.Przepisy regulujące termin załatwienia sprawy administracyjnej pozostają w ścisłym związku z przewidzianą w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, w sposób sprawny, racjonalny i efektywny, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi załatwienia sprawy.Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu administracji można mówić wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, tylko brak ich podjęcia w określonej formie i w określonym terminie. Okoliczność związana z upływem terminu ma obiektywny charakter.Z ustalonego w sprawie niespornego stanu faktycznego wynika, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Skarżący kasacyjnie przyznał ten fakt. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanym przypadku przekroczono ustawowy termin załatwienia sprawy określny w art. 35 k.p.a., który należało liczyć od daty zwrotu akt organowi administracji, tj. od 9 lutego 2022 r. Miesięczny termin załatwienia sprawy upłynął zatem 11 marca 2022 r., a termin dwumiesięczny zastrzeżony dla spraw szczególnie zawiłych – 10 kwietnia 2022 r. Przez ten okres Starosta nie podjął w sprawie żadnych czynności. Dopiero na skutek wniesionego przez skarżącego 12 października 2022 r. ponaglenia, organ administracji 24 października 2022 r. (a więc przeszło 7 – względnie 6 - miesięcy od upływu ww. terminów załatwienia sprawy) wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W dniu 26 lutego 2024 r. skarżący wniósł do Sądu I instancji skargę na bezczynność organu. Dwa dni później – 28 lutego 2024 r. rzeczoznawca majątkowy nadał klauzulę aktualizacyjną operatowi szacunkowemu z 23 grudnia 2022 r. i tego samego dnia Starosta wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania. Decyzja ta została zatem wydana prawie dwa lata po upływie terminów załatwienia sprawy. Jednocześnie WSA prawidłowo przyjął - na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. - że w tym przypadku do terminu załatwienia sprawy nie należy wliczać okresu od 2 kwietnia do 8 maja 2023 r., w którym skarżący zwrócił się do organu administracji o przedłużenie terminu na zapoznanie się z operatem szacunkowym i przedłożył swoje stanowisko w tym zakresie 8 maja 2023 r.Sąd I instancji zasadnie uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okresach od 9 lutego 2022 r. do 24 października 2022 r. oraz od 2 sierpnia 2023 r. (pismo stanowiące odpowiedź organu na zarzuty skarżącego do operatu szacunkowego) do 28 lutego 2024 r. Starosta nie podjął w sprawie żadnych czynności. Przy czym należy odnotować, że w tym drugim okresie zgromadzono już w sprawie materiał dowodowy, w szczególności sporządzony został operat szacunkowy, a mimo to organ uchylał się od wydania decyzji. W obu przypadkach Starosta podjął czynności w sprawie dopiero wskutek interwencji skarżącego, tj. w wyniku wniesienia ponaglenia oraz skargi na bezczynność. Znamienne, że już dwa dni po wniesieniu tego ostatniego środka prawnego, organ administracji był w stanie uzyskać od rzeczoznawcy majątkowego klauzulę aktualizacyjną dla operatu szacunkowego i wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania. Powyższe okoliczności dobitnie świadczą o bezpodstawnym uchylaniu się przez skarżącego kasacyjnie od załatwienia sprawy, która była już dawno gotowa do rozstrzygnięcia. W analizowanych okresach nie wystąpiły żadne prawne i faktyczne przeszkody, które uniemożliwiałyby wszczęcie postępowania w sprawie, wobec czego brak wymaganej aktywności Starosty w tym okresie nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie jedynie ogólnikowo wskazał, że jego bezczynność w postępowaniu wynikała z obiektywnych trudności w rozpoznaniu sprawy, nie precyzując wszakże, jakie to miałyby być trudności. Starosta nie przedstawił żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane przez niego stanowisko stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku.Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji odwołując się do całokształtu okoliczności sprawy w tym faktu, że całe postępowanie przed Starostą w tej sprawie toczyło się od 2 października 2017 r. (6 lat i 5 miesięcy), wcale nie uwzględnił tego okresu przy ocenie uznania naruszenia prawa za rażące. W tym kontekście WSA stwierdził bowiem jedynie, że w związku z okolicznościami poprzedzającymi kolejne rozpatrzenie wniosku przez Starostę po przekazaniu mu akt sprawy 9 lutego 2022 r., organ ten miał szczególny obowiązek jak najszybszego jej rozpatrzenia, któremu to obowiązkowi nie sprostał, wydając czwartą w tej sprawie decyzję po upływie dwóch kolejnych lat.Bezpodstawne uchylanie się przez skarżącego kasacyjnie od podejmowania czynności w sprawie i nierozpoznanie wniosku skarżącego w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., świadczy o oczywistej bezczynności tego organu. Sytuacja, w której strona oczekuje tak długo, jak w rozpatrywanym przypadku, na podjęcie efektywnego działania przez organ administracji publicznej w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie za odebranie prawa własności nieruchomości, jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa i świadczy o rażącym naruszeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz ewidentnym naruszeniu zasady szybkości postępowania.Wobec powyższego niezasadny jest zarzut podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, skoro Sąd I instancji prawidłowo wykazał brak procesowej reakcji organu administracji na żądanie skarżącego wydania rozstrzygnięcia w sprawie.Odnośnie do drugiego zarzutu kasacyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie orzeczenie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest ograniczone tylko do sytuacji wyjątkowej, szczególnej. W świetle przywołanego przepisu jedyną normatywną przesłankę warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi bowiem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sędziowskiemu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłości ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18).W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł. Określając wysokość tej sumy WSA miał na uwadze, że bezczynność Starosty trwała blisko 2 lata i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ten uznał, że ww. kwota jest adekwatna do popełnionego naruszenia prawa i okoliczności całej sprawy. WSA podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że suma pieniężna jako środek kompensacyjny powinna stanowić zadośćuczynienie za naruszenie standardu tzw. dobrej administracji w zakresie szybkości i sprawności postępowania. Nadto Sąd I instancji uznał, że nie można pominąć faktu, iż skarżący na skutek wydania błędnych decyzji oraz opieszałości Starosty przez 6,5 roku musiał oczekiwać na przyznanie mu odszkodowania za naruszenie jego prawa własności i nabycie przez Gminę jego nieruchomości.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej uwzględnia stopień naruszenia prawa przez Starostę, czas trwania zwłoki organu, efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącego, a także zasadność wynagrodzenia skarżącemu negatywnych konsekwencji związanych z opieszałym i nieefektywnym prowadzeniem postępowania. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy oraz maksymalną wysokość sumy pieniężnej, jaka może być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznana skarżącemu kwota pieniężna mieści się w ustawowych granicach i nie jest nadmiernie wygórowana. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sędziowskiego.Bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na okoliczność, że w poprzednim orzeczeniu WSA, odnosząc się do okresu ponad 20 letniego, przyznał sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Wyrok z 3 lipca 2024 r. – do którego nawiązuje strona – został bowiem uchylony m.in. w zakresie orzeczenia o sumie pieniężnej i nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to posiada elementy wymagane przepisem ww. ustawy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym także w kontekście motywów, którymi kierował się Sąd przyznając na rzecz skarżącego sumę pieniężną.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.