Wyrok - II OSK 1023/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w Ż. na postanowienie GenerOddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w Ż. na postanowienie Gener
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono skargę kasacyjną
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
Planowanie przestrzenne
Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Wójcik
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 7
kpa
art. 81
akpa
art. 106
kpa
art. 9
kpa
art. 145
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej jako "skarżąca" lub inwestor") na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 sierpnia 2024 r., znak: ZN.WOD.4351.23.2024.RJ, utrzymujące w mocy jego własne postanowienie z 14 marca 2024 r. znak: O/GD.Z-3.4351.72.2024.UM odmawiające inwestorowi uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu namiotów magazynowych na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie [...], Gmina [...], uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Inwestor posiadając pozwolenie na budowę ww. inwestycji na czas określony wystąpił o wydanie mu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, gdyż zamierzał wchodzące w jej skład obiekty użytkować bezterminowo.Postanowieniem z 14 marca 2024 r. znak: O/GD.Z-3.4351.72.2024.UM Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił inwestorowi uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.Inwestor wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy uzupełniając swój wniosek w tym zakresie pismami z 9 kwietnia 2024 r., 23 maja 2024 r. oraz 21 czerwca 2024 r.Ponownie rozpatrując sprawę GDDKiA postanowieniem z 7 sierpnia 2024 r. znak: ZN.WOD.4351.23.2024.RJ utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie.Organ zwrócił uwagę, że droga nr [...] przyległa do terenu inwestycji, gdzie pełni ważną rolę w sieci drogowej kraju łączy S. z aglomeracją gdańską a pośrednio z Warmią i Mazurami. Z uwagi na jej ponadregionalną rolę została zaliczona do klasy G (drogi głównej). Umieszczona została tym samym wysoko w hierarchii dróg publicznych, znacznie wyżej niż drogi dojazdowe i lokalne mające zapewnić lokalne połączenia.Organ uznał wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10 m od jezdni drogi krajowej nr [...] za zgodne z art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako u.d.p.).Organ zauważył, że inwestycja w postaci namiotów o powierzchni zabudowy 500 m2 już istnieje a inwestor zmierza do przekształcenia tej zabudowy o charakterze czasowym w zabudowę bezterminową lecz o powierzchni zabudowy sięgającej ponad 600 m2. W jego ocenie, tak znaczące zwiększenie powierzchni magazynowej wpłynie na zwiększenie ruchu pojazdów na zjazdach łączących inwestycję z drogą krajową. Zauważył, że rodzaj prowadzonej działalności – przetwórstwo tworzyw sztucznych – prowadzi do wniosku, że są to przede wszystkim pojazdy dostawcze czyli pojazdy o większych gabarytach i większej masie, a tym samym o większych wymaganiach jezdnych. Mając na uwadze wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zapis pkt 7 ppkt a), że "dojazd i dostęp do drogi – do drogi krajowej działka nr [...] (droga krajowa nr [...]) za pośrednictwem działek gminnych nr [...] i [...] - istniejącym zjazdem" organ nie zgodził się na takie rozwiązanie komunikacji powołując się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Podkreślił, że istniejące rozwiązanie nie zapewnia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa na drodze krajowej.Organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] jest ważną drogą klasy G, która jest na tym odcinku drogą dwukierunkową jednojezdniową, o stosunkowo wąskim poboczu. Działka, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja nie jest bezpośrednio skomunikowana z drogą publiczną ani nie sąsiaduje bezpośrednio z tą drogą. Na całej jej długości od pasa drogowego oddziela ją wąska działka nr [...], która jak wynika z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, stanowi własność gminy. Od północy i wschodu działka inwestycyjna sąsiaduje z gruntami prywatnymi, natomiast od zachodu z działką drogową gminną nr [...]. Ww. działki gminne nr [...] i nr [...] posiadają zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Jak wynika z treści projektu decyzji ruch drogowy związany z obsługą ww. namiotów magazynowych miałby odbywać się właśnie tymi zjazdami zlokalizowanymi po lewej stronie drogi odpowiednio w km 296+599 i km 296+639 czyli w odległości zaledwie 40 m od siebie, przy czym oba te zjazdy obsługują zarówno prawo jak też lewoskrętne relacje i nie posiadają żadnych dodatkowych ułatwień dla wykonania manewrów na zjeździe jak pasy włączenia czy wyłączenia. Zdaniem GDDKiA, występowanie w tak bliskiej odległości dwóch niezależnych zjazdów po których mogą poruszać się samochody o dużych gabarytach nie stanowi bezpiecznego rozwiązania, gdyż samochody poruszające się jednocześnie na tych zjazdach mogą chwilowo zasłaniać lub ograniczać sobie widoczność. Dodatkowo kierowca jadący drogą krajową może być zaskakiwany wystąpieniem niezależnych utrudnień w ruchu w takim zbliżeniu. Ponadto, w odległości 44 m od jednego z ww. zjazdów znajduje się przejście dla pieszych oznaczone zarówno znakami pionowymi D-6 jak też znakami poziomymi P-10 tzw. "zebra". Natomiast pomiędzy tymi zjazdami w km 269+622 znajduje się znak pionowy ostrzegający o przejeździe kolejowym bez zapór, który jest oddalony o ok. 200 m. Na tym odcinku drogi pasy ruchu oddziela od siebie linia podwójna ciągła, zakazująca jej przekraczania i najeżdżania. Wyjątek stanowią miejsca, gdzie występują zjazdy. Zatem na analizowanym odcinku drogi występuje szereg czynników, które mogą zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego czy też zakłócać płynność ruchu. Skumulowanie się takich czynników w jednym miejscu dodatkowo to zagrożenie zwiększa.Organ zwrócił także uwagę na natężenie ruchu, które zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu (wykonanym w roku 2020/2021) na analizowanym odcinku drogi: [...] /ul. [...]/ - [...] /ul. [...]/ było bardzo wysokie i wynosiło 12.284 pojazdów/dobę z czego ok. 15% stanowiły różnego rodzaju samochody ciężarowe. Im większe natężenie ruchu drogowego tym większe prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji lub wypadku, a takie natężenie ruchu oznacza, że w miarodajnej godzinie ruchu wynosi ono aż 983 pojazdy na godzinę. Natężenie to jest rosnące, gdyż w 2015 r. wynosiło 10.278 poj./dobę a w 2010 r – 9.642 poj./dobę, co oznacza że wzrósł on odpowiednio o 20% i 27% do natężenia z lat ubiegłych. Organ przypomniał, że z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, iż najwięcej wypadków ma miejsce na drogach takich jak na analizowanym odcinku drodze nr [...] czyli drogach dwukierunkowych jednojezdniowych. Natomiast najczęstszą przyczyną wypadków drogowych, na tego rodzaju drogach było nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (3.836 wypadków w 2023 r., 3.804 wypadki w 2022 roku i 4.607 wypadków w 2021 r.), co znajduje też potwierdzenie w tym, że najwięcej wypadków stanowiły zderzenia boczne pojazdów (31,2% wszystkich wypadków), w których w 2023 r. zostały zabite 343 osoby a 7.660 osób zostało rannych – do takich wypadków dochodzi właśnie przy włączaniu się do ruchu. Poza tym z raportu Policji wynika również, że statystycznie do wypadków na drogach krajowych dochodzi częściej i są one groźniejsze w skutkach niż na drogach innych kategorii (np. drogach wojewódzkich). Powyższe wynika między innymi z rodzaju i natężenia ruchu jaki odbywa się na tych drogach oraz większej prędkości jaką rozwijają kierowcy na drogach krajowych. Z kolei z danych zarządcy drogi wynika także, że na analizowanym odcinku drogi nr [...] (w km 296 +700) w 2019 r. miał miejsce wypadek, w którym 4 osoby zostały ranne. Organ przyjął, że wszystkie wyżej wskazane czynniki jak klasa drogi, obowiązująca w tym miejscu organizacja ruchu pobliskie przejście dla pieszych i przejazd kolejowy, duże natężenie ruchu, wąskie pobocze i wypadki zobowiązują go do szczególnego dbania o bezpieczeństwo ruchu na drodze nr [...], a tym samym zachowanie bardzo wysokich standardów technicznych tej drogi. Toteż przy obecnych uwarunkowaniach tej drogi i opisanych powyżej istniejących zjazdach, którymi ma się odbywać ruch do nieruchomości inwestycyjnej GDDKiA uznał, że nie może pozytywnie uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z jego wiedzą z zakresu ruchu drogowego w obecnym stanie faktycznym nie jest możliwe bezpieczne włączenie ruchu generowanego przez tą inwestycję. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika natomiast, że mimo swojego charakteru – namioty magazynowe nie jest to inwestycja chwilowa. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.Organ nie zanegował możliwości powstania przedmiotowej inwestycji, czy też dalszych inwestycji na działce nr [...] – wskazał tylko, że muszą być one uzupełnione o działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...]. Działania te można zrealizować w różny sposób: czy to budowę dodatkowych pasów ruchu czy też przebudowę zjazdu z ograniczeniem obsługiwanych relacji czy też likwidacją jednego i przebudową drugiego z tych zjazdów. Niezależnie od wybranego wariantu musi on być zaakceptowany w stosownym trybie (art. 16 lub art. 29 ust. 1 u.d.p.) przez zarządcę drogi i zrealizowany w terenie lub uwzględniony w jako część inwestycji w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.Inwestor złożył skargę na powyższe postanowienie a wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił to postanowienie i postanowienie je poprzedzające.Mając na uwadze charakter inwestycji Sąd przytoczył przepisy stanowiące podstawę kompetencji zarządcy drogi do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która dotyczy zabudowy obszaru przyległego do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz terminu w którym takie uzgodnienie powinno zostać dokonane (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd zauważył, że wniosek Wójta Gminy [...] o uzgodnienie spornego projektu decyzji wpłynął do zarządcy drogi 29 lutego 2024 r., a postanowienie organu I instancji wydano 14 marca 2024 r., co oznacza zachowany został czternastodniowy termin na uzgodnienie.Z art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.Sąd zauważył, że przytoczone przepisy u.p.z.p. nie wskazują kryteriów uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa natomiast art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia. W związku z tym, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zarządcy drogi należy również zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 u.d.p.). Zatem trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi (wyrok NSA z 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19). W orzecznictwie podnosi się ponadto, że zarządca drogi właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek uwzględnienia przepisów szczególnych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2513/18). Zatem kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z perspektywy obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Toteż dokonując uzgodnienia, zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07).Sąd uznał, że GDDKiA nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, aby istniały usprawiedliwione podstawy do odmowy uzgodnienia spornego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.Wskazał, że organ przystąpił do rozpoznania kontrolowanej sprawy tak, jakby jej przedmiotem było przyszłe zamierzenie inwestycyjne i dokonał analizy potencjalnego wpływu spornej inwestycji jako przyszłej na ruch drogowy w jej pobliżu. O ile takie podejście zarządcy drogi byłoby uzasadnione w przypadku standardowym, w którym organ uzgadnia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przyszłego przedsięwzięcia, to – w ocenie Sądu – podejście to nie mogło być wystarczające w okolicznościach niniejszej sprawy. Z uzasadnienia projektu decyzji Burmistrza wynika, że wniosek inwestora dotyczy budowy pięciu namiotów magazynowych, które zostały już zrealizowane na podstawie zgłoszeń do Starosty Kartuskiego. Okoliczności te potwierdza dokumentacja przedstawiona przez inwestora, w tym zaświadczenia ww. Starosty o braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec ww. inwestycji, realizowanej wówczas jako budowa tymczasowych obiektów budowlanych, a ponadto dokumentacja zdjęciowa zalegająca w aktach sprawy. Zatem z akt sprawy wynika, że będące przedmiotem sporu namioty magazynowe już znajdują się na działce nr [...] i są wykorzystywane przez inwestora zgodnie z ich docelowym przeznaczeniem, a kontrolowane postępowanie jest elementem procedury mającej na celu zmianę podstawy prawnej ich legalnego usytuowania na ww. nieruchomości.W związku z tym, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że w realiach niniejszej sprawy GDDKiA nie powinien był opierać się na argumentacji dotyczącej ewentualnego przyszłego zwiększenia ruchu z działki nr [...] do drogi krajowej nr [...] z uwagi na realizację spornej inwestycji. Skoro obiekty te zostały już zrealizowane i funkcjonują, to ich wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego w pobliżu był już – w dacie orzekania co do uzgodnienia – zaistniałym i trwającym zdarzeniem faktycznym. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ani poprzedzającego go postanowienia z 14 marca 2024 r. nie wynika, aby dotychczasowe funkcjonowanie spornych obiektów budowlanych na działce nr [...] skutkowało zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym generowało zagrożenie na zjazdach z drogi krajowej nr [...], z których korzysta podmiot użytkujący sporne namioty. Dlatego też Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 106 § 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., albowiem okoliczności ustalone przez organ i jego argumentacja były nieadekwatne do rzeczywistego stanu rzeczy, wynikającego z projektu uzgadnianej decyzji.Sąd wskazał, że w projekcie analizowanej decyzji zamieszczono rozwiązanie o dojeździe i dostępie do drogi publicznej – "do drogi krajowej działka nr [...] (droga krajowa nr [...]) za pośrednictwem działek gminnych nr [...] i [...] - istniejącym zjazdem". GDDKiA prawidłowo ustalił przy tym, że działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz przylega do działki nr [...] będącej drogą gminną wewnętrzną powiązaną z drogą krajową zjazdem zwykłym na działkę nr [...] w km 296+599, a poza wskazanym w przesłanym projekcie zjazdem z drogi krajowej do działki nr [...] można dojechać również z wykorzystaniem zjazdu na działkę nr [...] w km 296+639. Sąd nie zakwestionował twierdzeń GDDKiA co do tego, że ww. zjazdy obsługują obecnie istniejącą zabudowę usługową zlokalizowaną na sąsiednich działkach (nr [...], [...], [...], [...], [...]). Organ przyjął wówczas, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w rejonie planowanej inwestycji koniecznym jest przebudowanie istniejącego układu komunikacyjnego, np. przez wykonanie dodatkowego pasa dla pojazdów skręcających w lewo z drogi krajowej w zjazd na drogę wewnętrzną gminną na działce nr [...] i przebudowę drugiego zjazdu na zjazd jednostronny bądź jego likwidację albo też przez ograniczenie relacji na obu zjazdach wyłącznie do relacji prawoskrętnych bądź likwidację drugiego ze zjazdów. Argumentacja taka nie mogła zdaniem Sądu stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia. Przeciwnie, organ sam wskazał wprost, że bezpieczne skomunikowanie spornej inwestycji z drogą krajową nr [...] jest możliwe, o ile zostanie wprowadzony zakaz skrętu w lewo z nieruchomości gminnej na ww. drogę krajową. Zatem w istocie przeszkodą do uzgodnienia spornego projektu decyzji nie były parametry inwestycji zrealizowanej przez stronę skarżącą, lecz kwestia organizacji ruchu przy zjeździe z nieruchomości stanowiącej własność gminy na drogę krajową. Jest to zatem kwestia, która jest niezależna od analizowanej inwestycji i może zostać zrealizowana w standardowej procedurze w ramach kompetencji zarządców drogi. Z tych przyczyn GDDKiA nie miał podstaw, aby wymuszać od inwestora (który nie jest właścicielem zjazdów z drogi krajowej nr [...]) aby to on inicjował zmianę organizacji ruchu i jego ograniczenie tylko do relacji prawoskrętnych. W analizowanym przypadku organ przekroczył zatem granice uznania administracyjnego, uzależniając w istocie pozytywne rozstrzygnięcie od czynności, które są niezależne od inwestora. W omawianym zakresie doszło zatem do naruszenia art. 7 K.p.a., co jest o tyle istotne, że inwestor we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podważał sugerowanego przez organ rozwiązania – lecz wskazywał jedynie, że jego przeprowadzenie nie leży w granicach uprawnień inwestora.Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 81a § 1 K.p.a., a to dlatego, że w sprawie nie zaktualizowała się podstawa do zastosowania tego przepisu. Ma on bowiem znaczenie wyłącznie wtedy, kiedy organ podejmie wszelkie niezbędne kroki dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a pomimo tego wciąż występują wątpliwości co do stanu faktycznego. Jak natomiast już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie organ opierał się na potencjalnym wpływie spornej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, gdy tymczasem inwestycja ta jako już zrealizowana, wywołuje skutki istniejące, które mogły i powinny były zostać zbadane i ocenione przez organ.Sąd zalecił aby ponownie rozpoznając sprawę, GDDKiA ocenił realny wpływ spornej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...] i w zależności od wyników tego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w trybie art. 106 § 4 K.p.a., wydał odpowiednie rozstrzygnięcie, w którym uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm,, dalej jako: ,,p.z,p.") w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 z późn. zm., dalej jako: ,,u.d.p.") poprzez:• nieprawidłowe przyjęcie przez WSA, że Organ ustalając stan faktyczny tej sprawy i analizując dojazd do inwestycji pominął fakt, że przedmiotowa inwestycja istnieje a tym samym, że jest już skomunikowana z drogą krajową podczas gdy ustalenia dotyczące istnienia przedmiotowych namiotów zostały poczynione w prowadzonym postępowaniu o czym świadczą zarówno zgromadzone akta postępowania jak i opis stanu sprawy zawarty w postanowieniu z 7 sierpnia 2024 r.;• nieprawidłowe przyjęcie przez WSA, że organ (z uwagi na istnienie inwestycji) cyt.: "nie powinien opierać się na argumentacji ewentualnego przyszłego zwiększenia ruchu z działki [...] do drogi krajowej", tymczasem gdy realizując wymogi art. 53 ust. 4 pkt 9 p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. organ zobowiązany jest dokonać analizy wpływu inwestycji określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy na przyległy układ drogowy w tym przypadku drogę krajową nr [...];• nieprawidłowe przyjęcie, przez WSA, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu możliwe sposoby przebudowy przyległego pasa drogowego i zmiana organizacji ruchu celem zwiększenia bezpieczeństwa ruchu obciążają zarządcę drogi i działania te wykraczają poza wyznaczony przepisem art. 35 ust. 3 u.d.p. zakres procedowania, podczas gdy organ, działając na podstawie przepisu art. 9 K.p.a., jedynie informował o możliwych rozwiązaniach celem umożliwienia realizacji inwestycji, nie rozstrzygał zaś ani o sposobie i zakresie koniecznej przebudowy i zmianie organizacji ruchu na przyległej drodze a tym bardziej nie wskazywał kogo taka zmiana powinna obciążać.Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 p.z.p. w zw. art. 35 ust. 3 u.d.p., polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 35 ust. 3 u.d.p., przez błędne uznanie przez WSA, że zarządca drogi może uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy jeżeli dla zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, konieczne są zmiany w obrębie pasa drogowego.W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą , zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekła się rozprawy a żadna ze stron nie domagała się jej przeprowadzenia.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie ma usprawiedliwionych podstaw.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd bezpodstawnie uznał, iż organ pominął fakt, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy już istnieje, nie jest uzasadnione. Prawdą jest, że organ w ramach prowadzonego postępowania uzgodnieniowego ustalił, że zabudowa działki nr [...] to 5 namiotów magazynowych. Zabudowa ta powstała na podstawie wcześniej wydanych decyzji organów architektoniczno-budowlanych i była z zgodna z tymi decyzjami. Skoro zabudowa taka istniała i z niej odbywał się określony ruch komunikacyjny bez konieczności zmiany występującego tam układu komunikacyjnego, to zasadnym był wniosek, że bezpieczeństwo ruchu drogowego nie zostało naruszone i nie stanowiło przeszkody dla istnienia i funkcjonowania tego rodzaju inwestycji.Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało sprawdzenie, czy istniejąca już od pewnego czasu inwestycja o charakterze tymczasowym z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego może nadal funkcjonować w tym miejscu ale teraz jako stałe zainwestowanie i czy będzie to miało wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W kontekście powyższego organ faktycznie dokonał oceny jakby taka inwestycja miała dopiero powstać i miała przyszły charakter. Sformułowania użyte w decyzji organu wskazywały, że chodzi o przyszłe zainwestowanie np. "ma się odbywać ruch do nieruchomości inwestycyjnej" czy "włączenie ruchu generowanego przez tą inwestycję". Zatem o ile organ mógł mieć świadomość istnienia zabudowy w chwili uzgadniania decyzji, to przedstawiona w decyzji analiza odnosiła się do przyszłego wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego a nie do wpływu stałej zabudowy tego rodzaju na takie bezpieczeństwo.Wskazanie Sądu, że organ nie powinien opierać się na argumentacji o ewentualnym przyszłym zwiększeniu ruchu z działki [...] na drogę krajową nie było pozbawione podstaw. Sąd poprzez takie sformułowanie chciał zwrócić uwagę organu na to, że jego argumentacja nie przystawała do stanu faktycznego sprawy, gdzie oceniana inwestycja już istniała. Sąd nie kwestionował oceny organu, że inwestycja spowoduje zwiększenie ruchu i właśnie ten ruch ma zostać oceniony pod kątem warunków bezpieczeństwa. Jednak czym innym jest ruch generowany przez inwestycję mającą dopiero powstać a czym innym ruch generowany przez istniejącą od jakiegoś czasu inwestycję, której parametry (powierzchnia hali magazynowej) ulegają zmianie. Należało zatem ocenić tylko wpływ owej zmiany na odbywający się już ruch drogowy. Takich ustaleń organ nie dokonał w niniejszej sprawie a zatem Sąd nie miał podstaw do uznania, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony i oceniony.Wskazywane w zarzutach skargi kasacyjnej błędne uznanie Sądu, że organ przekroczył swoje uprawnienia wskazując na konieczność przebudowy zjazdów i zmianę organizacji ruchu było zarzutem trafnym, ponieważ organ ma prawo wskazać adekwatne do warunków zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego dla danej inwestycji rozwiązania komunikacyjne. Jednak takie wskazanie nie ma znaczenia dla odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż są to jedynie informacje o możliwych rozwiązaniach, które nie mają jednak wpływu na uzgodnienie lub odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Organ przekazując takie informacje i uzasadniając swoje stanowisko nie może uzależnić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przez inwestora tych propozycji. Dopiero na etapie odrębnego postępowania w zakresie zmiany organizacji ruchu w istniejącym przy działce inwestora układzie drogowym prowadzonego przez zarządcę drogi będzie możliwe uwzględnienie proponowanych rozwiązań. Zatem uznanie za bezpieczne zaproponowanego w decyzji rozwiązania w postaci zakazu skrętu w lewo z nieruchomości gminnej na ww. drogę krajową nie mogło stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy bowiem jest to kwestia z zakresu pożądanej przez zarządcę drogi organizacji ruchu a nie kwestia bezpieczeństwa ruchu związanego z realizacją samej inwestycji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji jest ona niezależna od analizowanej inwestycji i może zostać zrealizowana w standardowej procedurze w ramach kompetencji zarządców drogi.Na przeszkodzie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącej już inwestycji nie mogło stanąć zapatrywanie organu, że dopóki postulaty zarządcy drogi w zakresie proponowanych rozwiązań organizacji ruchu związanego z ruchem odbywającym się z terenu inwestycji na drogę krajową nie zostaną wprowadzone, to uzgodnienie powinno być odmowne.Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.W okolicznościach sprawy zmiana dotyczyła w istocie charakteru zabudowy z tymczasowej zabudowy na stałą, gdyż same hale namiotowe już istniały. Należało ocenić nie potencjalne skutki przyszłej inwestycji ale jakie skutki wywołuje istniejąca już inwestycja w porównaniu do zmiany jej charakteru na stałą zabudowę tego samego rodzaju.Organ odmawiając uzgodnienia ma wykazać, że inwestycja ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo drogowe. Jeśli inwestycja w określonym kształcie funkcjonuje i nie wpływa to na bezpieczeństwo ruchu, to nie powinno być przeszkód dla uzgodnienia. W niniejszej sprawie organ nie przedstawił żadnych uwag ani postulatów zmiany organizacji ruchu w związku z funkcjonowaniem inwestycji do czasu wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o uzgodnienie nowej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zmianę podstawy prawnej funkcjonowania dotychczasowej inwestycji (stały charakter zabudowy). Od realizacji inwestycji organ nie przedstawił żadnych szczególnych okoliczności, które odnosząc się do jej wpływu na bezpieczeństwo ruchu należałoby ocenić jako istotne dla zapewnienia bezpieczeństwa w tym zakresie. Nie wystąpił o zmianę organizacji ruchu choć teraz wskazuje, że dotychczasowa organizacja jest wadliwa i wymaga wprowadzenia konkretnych zmian gdyż zwiększa niebezpieczeństwo ruchu drogowego. Wobec powyższego uzależnienie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już istniejącej, której parametry nie ulegają istotnej zmianie, biorąc pod uwagę już generowany ruch pojazdów ciężarowych, od wprowadzenia konkretnych zmian w organizacji ruchu, ocenić należy jako pozbawione podstaw. Nie można bowiem uznać, że w okolicznościach sprawy zaistniały jakieś szczególne okoliczności, które wymagałyby podjęcia takich działań czy to przez organ czy to przez inwestora jako inicjatora postępowania w zakresie zmiany organizacji ruchu.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.-----------------------3., orzekł jak w sentencji.-----------------------3