Wyrok - VII SA/Wa 566/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 18 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2026 r. nr 29/OPO/2026 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rze. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2026 r. nr 29/OPO/2026 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rze
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed WSA
Tematy
Budowlane prawo
pozwolenie na budowę
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Izabela Ostrowska
Podstawa prawna
art. 64
appsa
art. 138
kpa
art. 136
kpa
art. 12
kpa
art. 107
kpa
art. 15
kpa
art. 64
eppsa
art. 134
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
UZASADNIENIE
VII SA/Wa 566/26UZASADNIENIEWojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 26 stycznia 2026r. po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. od decyzji Starosty N. Nr [...] z dnia [...] lipca 2025 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynów energii C. [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] D. , gmina C. , uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:W dniu 9 kwietnia 2025 r. do Starosty N. wpłynął wniosek S. Sp. z o.o. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę magazynów energii C. [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] D. , gmina C. .W tym samym dniu inwestor złożył ponadto 5 odrębnych wniosków dotyczących pozostałych części zamierzenia, obejmującego w sumie 30 połączonych ze sobą magazynów energii na poszczególnych częściach ww. nieruchomości.Postanowieniem z dnia 27 maja 2025 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji.Odpowiedzi na ww. postanowienie inwestor udzielił w dniu 9 czerwca 2025 r., wyjaśnienia oraz przedłożył skorygowaną dokumentację projektową. Inwestor przedłożył ponownie skorygowaną dokumentację w dniu 3 lipca 2025 r.Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2025 r., Starosta N. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia.Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor, uzupełniając je w dniu 25 sierpnia 2025r.Wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy wyjaśnił, że wydając decyzję odmowną, organ zobowiązany jest jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zostały przez inwestora spełnione. Decyzja odmowna wydawana we wskazanym trybie musi być więc precyzyjna, a organ powinien dokładnie wskazać, które punkty postanowienia, zawierające nałożone obowiązki dotyczące usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym nie zostały wykonane i uzasadnić, że obowiązek określony w każdym z tych punktów był wymagany przez konkretny przepis prawa wraz z przytoczeniem jego brzmienia.W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta N. wskazał na niewywiązanie się ze wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 27 maja 2025 r., tj. nie przedłożono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganej w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839).Planowane zamierzenie obejmuje budowę magazynów energii na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] D. , gmina C. . Wnioskiem rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu objęto 5 spośród 25 planowanych w sumie magazynów (po rezygnacji z części zamierzenia, zgodnie z treścią pisma z 12 stycznia 2026 r.), wraz z koniecznym utwardzeniem terenu. Jak wynika z bilansu zawartego w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, część zamierzenia objęta przedmiotowym wnioskiem (C. [...] ) zajmuje 815,74 m2. Po zsumowaniu z powierzchnią części objętych pozostałymi wnioskami z 9 kwietnia 2025 r., w projekcie wyliczono, że cała inwestycja ma zajmować powierzchnię 4788,34 m2, co wskazywałoby, że nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa we wskazanym przez organ I instancji przepisie przywołanego wyżej rozporządzenia, a zatem nie istnieje w odniesieniu do niej wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.Organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem pełnomocnika Inwestora, wskazującym na rezygnację z części zamierzenia (D. [...] ), powyższy bilans, zawarty w przedmiotowym projekcie, jest już jednak nieaktualny.Po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy, w tym zarówno dokumentacji projektowej przekazanej wraz z odwołaniem od decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2025 r., jak również akt postępowań dotyczących pozostałych etapów zamierzenia, Wojewoda podzielił wątpliwości Starosty N. odnośnie prawidłowego wyliczenia powierzchni zabudowy w rozumieniu omawianego rozporządzenia, będącej podstawą do kwalifikacji całego zamierzenia pod względem oddziaływania na środowisko, a w następstwie do ustalenia, czy koniecznym jest uzyskanie i przedłożenie do wszystkich wniosków inwestora, obejmujących poszczególne części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] D. , gmina C. , decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2022 r., poz. 1029).Zdaniem Wojewody wątpliwości te, mimo deklarowanej rezygnacji z realizacji części całego zamierzenia, w dalszym ciągu nie zostały wyjaśnione.Organ odwoławczy podzielił argumentację Starosta N. odnoszącą się do definicji "powierzchni zabudowy", którą należało wziąć pod uwagę przy ocenie, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawarta w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którą przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć "powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia". A zatem wszelkiego rodzaju przekształcenia terenu, konieczne dla realizacji inwestycji, stałe i tymczasowe, winny być uwzględnione, w tym również takie, które wedle części rysunkowej projektu zostały wyłączone do odrębnego opracowania.W ocenie Wojewody z analizy dokumentacji projektowej poszczególnych części zamierzenia można wywnioskować, iż zastrzeżenia organu I instancji dotyczą planowanych przekształceń związanych z realizacją 6 przyłączy zewnętrznych SN 15 kV w postaci linii kablowej do GPŹ C. , wyłączonych do odrębnego opracowania. Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania terenu, planowany przebieg linii kablowej obejmuje zarówno część dz. inwestycyjnej nr [...] , jak i sąsiadujące działki na trasie do Głównego Punktu Zasilającego. Powierzchnia koniecznych do dokonania przekształceń terenu na trasie linii nie została uwzględniona w przedłożonym bilansie, mimo iż z przywołanej wyżej definicji wynika, że należało włączyć ją do wyliczeń. Fakt objęcia przyłączy odrębnym opracowaniem, nawet w przypadku gdy roboty te nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie ma wpływu na konieczność uwzględnienia ich w "powierzchni zabudowy" całego przedsięwzięcia celem ustalenia, czy wymagana jest decyzja środowiskowa.Z tych względów Wojewoda podzielił stanowisko Starosty N. , iż inwestor istotnie nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków, zasadnie nałożonych postanowieniem z dnia 27 maja 2025 r. Nie przedłożył bowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani nie wykazał, że decyzja taka faktycznie nie będzie wymagana. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było stwierdzenie przez organ I instancji, iż powyższy próg, który determinuje kwalifikację przedsięwzięcia realizowanego na obszarze objętym formami ochrony przyrody (inwestycja zlokalizowana jest na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w otulinie K. Parku Narodowego) zostanie przekroczony.Mając jednakże na uwadze nowe okoliczności sprawy, zaistniałe w toku postępowania odwoławczego, wskazane w piśmie z 12 stycznia 2026 r., tj. rezygnację przez Inwestora z części zamierzenia, organ odwoławczy uznał za właściwe uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo prawidłowości zawartej w jej uzasadnieniu argumentacji. Należy bowiem uwzględnić stanowisko Inwestora i na nowo przeanalizować całość dokumentacji, weryfikując ponownie twierdzenie o braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy podkreślił, iż mimo deklarowanej rezygnacji z części pierwotnie przewidzianych magazynów energii na działce [...] , pełnomocnik Inwestora nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii planowanych do realizacji według odrębnego opracowania przyłączy zewnętrznych, tj. ile wyniesie powierzchnia terenu przewidzianego do stałego bądź tymczasowego przekształcenia pod ich wykonanie, a zatem czy istotnie, uwzględniając tę część zamierzenia, powierzchnia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przekroczy 0,5 ha. W obecnym stanie sprawy jest to z pewnością bardziej prawdopodobne, jednak jak już wskazano, wymaga ponownej oceny całokształtu materiału dowodowego który uległ istotnej zmianie.W ocenie Wojewody Mazowieckiego, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe dokonanie powyższego, tj. analizy całości materiału dowodowego, który uległ istotnej zmianie (w tym koniecznego do korekty projektu zagospodarowania terenu), jedynie przez organ odwoławczy. Mimo, iż zastosowanie przez Starostę N. przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego było uzasadnione, należy wziąć pod uwagę istotną zmianę stanu faktycznego w sprawie, mającą wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, stwierdzoną już na etapie postępowania odwoławczego.Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor – S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , zarzucając organowi:- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.Z tych względów skarżąca spółka wniosła o:- uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z ugruntowaną linia orzeczniczą sądów administracyjnych - zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. Tymczasem Wojewoda Mazowiecki nie wskazał żadnego przepisu postępowania, który został przez organ I instancji naruszony w sposób uzasadniający zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego, wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy przystępując do ponownego rozpatrywania sprawy dot. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynów energii C. [...] uprawniony był do tego, aby orzec merytorycznie czy w jego ocenie planowana inwestycja spełnia przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia RM.Wojewoda Mazowiecki zastosował art. 138 § 2 k.p.a., wskazując że Inwestor nie wyjaśnił jednoznacznie kwestii planowanych do realizacji według odrębnego opracowania przyłączy zewnętrznych, choć z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że powierzchnia przedsięwzięć (nawet po ich zsumowaniu) nie przekroczy 0,5 ha, a zatem nie spełni przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia RM. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki powziął wątpliwości, co do wykazania powyższego faktu mógł wezwać Wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień albo nałożyć na Organ stopnia podstawowego obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że Wojewoda Mazowiecki nie dokonał takiego ustalenia, gdyż nie podjął nawet próby przeprowadzenia analizy tego - czy planowana Inwestycja przekroczy 0,5 ha. W konsekwencji nie można uznać, że Wojewoda Mazowiecki wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, do czego było zobligowany jako organ odwoławczy.W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddaleniei podtrzymał swoją argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Sprzeciw jest zasadny.W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.).Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody Mazowieckiego, była decyzja Starosty N. Nr [...] z dnia [...] lipca 2025 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę magazynów energii C. [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] D. , gmina C. .Kwestią w sprawie zasadniczą było, że pismem z dnia 12 stycznia 2026 r. inwestor wycofał się z części inwestycji - w zakresie zamierzenia D. [...] . Okoliczność ta bez wątpienia wymagała ponownego przeanalizowania całości dokumentacji w celu weryfikacji ponownie twierdzenia inwestora o braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 Rozporządzenia RM - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłowa lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.Przy czym Sąd akceptuje stanowisko organów obu instancji w kwestii definicji "powierzchni zabudowy", którą należało wziąć pod uwagę przy ocenie, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawartą w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którą przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć "powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia". A zatem wszelkiego rodzaju przekształcenia terenu, konieczne dla realizacji inwestycji, stałe i tymczasowe, winny być uwzględnione, w tym również takie, które wedle części rysunkowej projektu zostały wyłączone do odrębnego opracowania.Skoro więc organy przyjęły prawidłową wykładnie przepisów materialnoprawnych, to obowiązkiem organu odwoławczego była merytoryczna ocena skorygowanego w toku postępowania odwoławczego projektu.W ocenie Sądu, wbrew wymogom postępowania odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki od takiej analizy się uchylił, pomimo, że w zakresie jego kompetencji leży ponowna ocena merytoryczna zweryfikowanego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczo-budowlanego.Słusznie skarżąca spółka podkreśla, że kwestia planowanych do realizacji według odrębnego opracowania przyłączy zewnętrznych winna być jednoznacznie wyjaśniona przez organ odwoławczy w kontekście ewentualnego spełnienia przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 54 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia RM. Natomiast w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki powziął wątpliwości w tej kwestii winien wezwać inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień albo nałożyć na organ I instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, w trybie art. 136 § 1 k.p.a.Podkreślenia wymaga, że wszystkie wątpliwości, które podnosi organ odwoławczy mogą zostać usunięte poprzez uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, co nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ramach instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie.Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.Tymczasem, w ocenie Sądu, wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki oraz wątpliwości organu odwoławczego można usunąć korzystając z instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a., w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Z samego natomiast uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania. Wręcz przeciwny organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne oraz argumentację prawną zaprezentowaną w decyzji Starosty N. Nr [...] z dnia [...] lipca 2025 r.Niezależnie od powyższego, na marginesie, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedstawionego projektu budowlanego .Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględniając powyższe stanowisko, po uzupełnienie materiału dowodowego, rozstrzygnie sprawę co do istoty.Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej.Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935), orzekł, jak w sentencji, o kosztach orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a..