Wyrok - II OSK 2091/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 96/24 w sprawie ze skargi [...] spółka komanUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 96/24 w sprawie ze skargi [...] spółka koman
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono z
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwał...
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Podstawa prawna
art. 140
kc
art. 133
ppsa
art. 134
ppsa
art. 151
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 185
ppsa
art. 203
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 96/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r., nr CIV/2823/23, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 6 lutego 2023 r. poz. 1067), zwaną dalej "MPZP".W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Spółka jako właściciel nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] (działki nr [...], obr. [...], niezbudowana) posiada legitymację skargową z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.". Ustalenia MPZP dotyczą tej nieruchomości jako terenu o symbolu [...] – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami.Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności MPZP, z przyczyn o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p".Sąd zgodził się z organem, że wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające przez podmiot, który nie jest do tego uprawniony, nie tamowało procedury planistycznej, a zatem zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 194/23, potwierdził legalność postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej Spółki dotycząca ograniczenia możliwości składania uwag, wyłącznie do określonego obszaru w procedurze trzeciego wyłożenia projektu MPZP, nie zasługiwała na uwzględnienie. Z art. 18 ust. 1, art. 17 pkt 9-14 i art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że częściowe wyłożenie projektu planu nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy o naruszeniu procedury planistycznej.Ponadto Sąd ocenił, że w procedurze planistycznej zachowano prawidłową kolejność głosowań, ponieważ Rada w pierwszej kolejności głosowała nad nieuwzględnionymi uwagami, następnie – w związku z treścią tej uchwały – Prezydent przedłożył autopoprawkę, a dopiero ostatnim etapem całej procedury było głosowanie nad treścią uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowiło naruszenia procedury planistycznej również łączne głosowanie nad uchwałą w przedmiocie wszystkich nieuwzględnionych uwag, zamiast odrębnego głosowania nad każdą z uwag osobno. Zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, że brak jest stanowiska Rady Miasta Krakowa zawierającego jasne i czytelne rozstrzygnięcie w przedmiocie nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag oraz momentu podjęcia takiej uchwały. Również lakoniczne uzasadnienie nieuwzględnienia uwag nie skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.Reasumując, Sąd nie stwierdził żadnych uchybień w zakresie procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały.Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, Sąd wskazał, że ich istota sprowadza się do zakwestionowania treści zaskarżonej uchwały odnoszących się do działki skarżącej Spółki w zakresie: wysokości zabudowy, linii zabudowy, strefy ochrony cennych drzew, strefy uzupełnienia zabudowy, zakazania realizacji garaży podziemnych i wyłączenia funkcji usługowych. I w tym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.Odnośnie do funkcji usługowej § 17 ust. 1 i 13 MPZP przewiduje możliwość zrealizowania także funkcji usługowej, co odpowiada treści Studium, które postuluje na tym terenie funkcje podstawowe, tj. usługi oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a także dopuszcza zieleń.Wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości miało związek z ochroną drzewa, które na niej rośnie. Tak wyznaczona linia zabudowy jest cofnięta w głąb działki w stosunku do działek bezpośrednio z nią sąsiadujących, ale bardzo zbliżona do niej linia zabudowy wyznaczona jest na dalszych działkach w kierunku zachodnim (róg ul. [...] i [...]) – co zresztą również związane jest z wyznaczoną tam strefą ochrony drzew. Po drugie, ochrona istniejącej zieleni w przestrzeniach publicznych została wymieniona w § 3 pkt 3 MPZP, wskazującym na jego cele. Istniały więc podstawy do wprowadzenia kwestionowanej treści planu. Skarżąca Spółka nie wykazana na podstawie złożonych dokumentów aby mogła legalnie usunąć ww. drzewo.W kwestii wyznaczenia strefy uzupełnienia zabudowy, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że "strefy" takie jak ta nie są przeznaczeniem, gdyż takie jest wydzielone linami rozgraniczającymi i oznaczone symbolem. Strefy są narzędziem planistycznym pomocnym przy regulowaniu zasad zagospodarowania terenu. Stanowią o szczególnych warunkach zagospodarowania terenów oraz ograniczeniach w ich użytkowaniu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Podobne zadanie spełniają też np. linie regulacyjne lub linie lokalizacyjne w planach miejscowych. Brak wyznaczenia danej strefy w Studium w żaden sposób nie świadczy o niezgodności z tym Studium planu, który takie strefy wprowadza.Odnośnie do zakazu lokalizacji garaży podziemnych Sąd wskazał, że z powoływanej treści Studium nie wynika aby plany miejscowe musiały dopuszczać realizację garaży podziemnych w każdym miejscu. Ponadto, w ocenie Sądu, organ przekonująco uzasadnił w odpowiedzi na skargę, że zakaz garaży podziemnych wynika m.in. z zabytkowego charakteru obszaru, w którym zachodziła obawa naruszenia stosunków wodnych przy realizacji tego rodzaju inwestycji co groziło istniejącym obiektom zabytkowym. Stąd w projekcie planu wskazano konkretne obszary, na których parkingi podziemne zostały dopuszczone (w terenach: [...], [...], [...], [...]). W toku uzyskanych uzgodnień teren pod parking podziemny został ograniczony do jednego obszaru. Organy uzgadniające uznały takie zapisy za właściwe. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom strony skarżącej zakaz lokalizacji garaży podziemnych nie stoi w sprzeczności z zezwoleniem na lokalizację kondygnacji podziemnych oraz suteren. Sposób użytkowania kondygnacji podziemnej jako usługowej i jako garażu całkowicie się od siebie różnią, choćby zakresem obciążeń związanym z ruchem pojazdów.Ponadto Sąd wyjaśnił, że w procedurze zmierzającej do uchwalenia MPZP nie ma obowiązku uwzględnienia wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy, co potwierdza treść art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a organ planistyczny był uprawniony do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale parametrów zabudowy odmiennych od tych ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy.Jako całkowicie pozbawione podstaw Sąd uznał zarzuty kwestionujące prawidłowość prognozy skutków finansowych (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.). Zasadność oraz możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń z tytułu utraty wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie jest uzależniona od treści prognozy skutków finansowych. Nie jest prawdą, że prognoza uniemożliwia realizację uprawnienia odszkodowawczego wskazanego w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. O żadnym "ukrytym wywłaszczeniu" w tej sytuacji nie może być mowy.Natomiast zarzut dotyczący wadliwości uzgodnień konserwatora zabytków Sąd uznał za zbyt ogólnikowy. W ocenie Sądu, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, zwany dalej "WKZ", dokonał czynności wymaganych procedurą planistyczną w sposób prawidłowy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji.Podsumowując, Sąd podkreślił, że wszystkie ograniczenia wprowadzone w stosunku do ww. działki na podstawie zaskarżonej uchwały miały umocowanie prawne. Przy uchwalaniu planu miejscowego nie naruszono przepisów proceduralnych, nie stwierdzono naruszenia władztwa planistycznego, czy też naruszenia zasady równości i proporcjonalności poprzez dowolne określenie parametrów zabudowy.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz graficznego jej załącznika nr 1 w części dotyczącej działki nr [...]; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.1) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne było wyznaczenie na ww. działce stref zieleni, mimo iż kolidują one z przeznaczeniem działki określonej w planie i nie zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi;2) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach ustaleń planu określających szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, dopuszczalne jest ustalenie stref uzupełnienia zabudowy, mimo iż organ planistyczny nie ma kompetencji do określania, w którym konkretnie miejscu na działce budowalnej zabudowa ma być lokalizowana, a uprawnienie to przysługuje właścicielowi w ramach wolności budowlanej i z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225);3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., zwanej dalej "Studium", mimo iż MPZP narusza ustalenia Studium z uwagi na:a) wyznaczenie na ww. działce stref zieleni, mimo że działka ta jest położona w Studium na terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;b) ustalenie dla ww. działki przeznaczenia pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami zamiast ukształtowania przeznaczenia terenu działki w taki sposób, aby możliwa była zarówno realizacja zabudowy wielorodzinnej, jak i zabudowy usługowej;4) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przy uchwalaniu MPZP nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz nieproporcjonalnego i bezpodstawnego ograniczenia prawa własności Spółki do ww. działki, mimo że w rzeczywistości Rada Miasta Krakowa przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez:a) wyznaczenie na ww. działce stref zieleni i tym samym całkowite wyłączenie możliwości zabudowy części nieruchomości Spółki;b) wyznaczenie na ww. działce stref uzupełnienia zabudowy i tym samym przesądzenie o konkretnej lokalizacji budynku na nieruchomości Spółki;c) niedopuszczenie lokalizacji garaży podziemnych na terenie [...], co uniemożliwia skarżącej realizację zabudowy zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości skarżącej;d) cofnięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy w głąb ww. działki i utworzenie strefy ochrony drzewa, która znacząco ograniczyła możliwość zabudowy ww. działki;5) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia z 2003 r. przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu, mimo że:a) w prognozie skutków finansowych nie zawarto informacji dotyczącej:- szacunkowej wysokości odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem;- szacunkowej wysokości odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości;- szacunkowej wysokości wpływów z tytułu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu;- różnicy pomiędzy obecną wysokością wpływów z tytułu podatku od nieruchomości, a szacunkową wysokością wpływów z tego tytułu po uchwaleniu planu;- szacunkowej wysokości wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych;b) z prognozy nie wynika, czy wysokość odszkodowań za tereny pod inwestycje drogowe została podana przy uwzględnieniu zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.";c) prognoza skutków finansowych nie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego;6) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania MPZP polegającego na nieudostępnieniu uzasadnienia projektu planu na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.7) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że:a) niedopuszczenie na terenie [...] lokalizacji garaży podziemnych wynika z obawy naruszenia stosunków wodnych;b) sposób użytkowania kondygnacji podziemnej jako usługowej i jako garażu całkowicie się od siebie różnią zakresem obciążeń związanym z ruchem pojazdów, mimo że okoliczności te nie wynikają z akt sprawy, co oznacza, że Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na źródłach nieznajdujących się w aktach sprawy;8) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi, mimo że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi powinien był dostrzec, że plan został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu z uwagi na:a) wyznaczenie na ww. działce kolidujących z jej przeznaczeniem stref zieleni, z pominięciem wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu;b) brak uzasadnienia projektu planu na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu;c) uchwalenie planu z przekroczeniem granic władztwa planistycznego oraz w oparciu o rażąco wadliwą prognozę skutków finansowych;9) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi, mimo że plan został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2025 r. skarżąca Spółka ustosunkowała się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2026 r. skarżąca Spółka uzupełniła swoją argumentację z powołaniem się na wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1988/23, II OSK 763/24 i oraz wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1178/24.Obecny na rozprawie pełnomocnik reprezentujący skarżącą Spółkę poparł skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego jeśli chodzi o wskazywaną problematykę dotyczącą ingerencji w prawo własności art. 140 K.c.) z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). A mianowicie, ww. zagadnienie prawne wymaga odniesienia się do ustanowienia sposobu przeznaczenia nieruchomości, w tym wyznaczenia strefy zieleni (§ 8 ust. 3 MPZP), w związku z zakazem lokalizacji garaży podziemnych (§ 7 ust. 1 pkt 6 i § 13 ust. 9 pkt 2 MPZP). Jak wynika z MPZP, zawarto w nim ustalenia dotyczące obsługi parkingowej, tj. minimalną i maksymalną liczbę miejsc parkingowych (postojowych) dla samochodów, wliczając miejsca w garażach, odniesioną odpowiednio do funkcji obiektów lub do funkcji ich części (§ 13 ust. 8 MPZP); oraz realizacji miejsc parkingowych (postojowych) w układzie naziemnym (§ 13 ust. 9 pkt 1 MPZP); a także ustanawiając, że w przeznaczeniu poszczególnych terenów mieszą się miejsca parkingowe (postojowe) oraz takie obiekty jak garaże (§ 15 ust. 1 pkt 3 i 5 MPZP).W okolicznościach niniejszej sprawy, mając powyższe na względzie, należy wskazać, że nieruchomość skarżącej Spółki jest niezabudowana, co odróżniają ją od prawie wszystkich nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym, które już są zabudowane. Oznacza to, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki zachodzą wyjątkowe warunki, które wymagały od organu planistycznego ustanowienia takiej treści MPZP, która będzie umożliwiała skarżącej Spółce zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Przy rozpoznaniu skargi "zwykłej" zabrakło zaś oceny, czy treść MPZP w odniesieniu do miejsc parkingowych (postojowych) rzeczywiście gwarantuje niejako wykonalność MPZP w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki i ustanowionego tam przeznaczenia pod zabudowę, tj. gdzie i potencjalnie ile miejsc parkingowych możliwe będzie do zrealizowania na nieruchomości skarżącej Spółki, czy to w formie miejsc parkingowych naziemnych, czy garaży.Odnośnie do wskazanej w skardze kasacyjnej problematyki wyznaczenia stref uzupełnienia zabudowy i stref zieleni, to co do zasady te same względy związane z tym, że nieruchomość skarżącej Spółki nie jest zabudowana, a jest otoczona istniejącą zabudową, mogły stanowić podstawę do stwierdzenia, że w odniesieniu do tej nieruchomości zachodzą szczególne warunki zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W istocie takie uwarunkowania faktyczne decydują o tym, że istniały podstawy do ustalenia stref zabudowy, które przylegają do istniejącej zabudowy na sąsiednich nieruchomościach. Mamy bowiem do czynienia z terenem należącym do ścisłego centrum miasta Krakowa i istniejącą tam zabudową śródmiejską, w którą właśnie w MPZP wkomponowano dwie strefy uzupełniającej zabudowy na nieruchomości skarżącej Spółki. Co do wyznaczonych stref zieleni, należy wskazać, że w tym zakresie organ planistyczny w ramach przysługującego władztwa planistycznego posiada uprawnienie do ustalenia takiego sposobu zagospodarowania danej nieruchomości, oczywiście o ile w tym przypadku może być mowa o szczególnych warunkach zagospodarowania terenu. Na nieruchomości skarżącej Spółki organ ustanowił takie trzy strefy. Pierwsza, z tyłu nieruchomości, gdzie znajdują się drzewa podlegające ochronie, co może uzasadniać ustanowienie strefy zieleni w tym miejscu, tj. za tzw. tylną oficyną; druga, zawarta pomiędzy strefami uzupełnienia zabudowy, gdzie nie występuje zieleń, która uzasadniałaby zlokalizowanie strefy zieleni; trzecia, od frontu nieruchomości, stanowiąca niewielką część strefy ochrony drzewa. Jednak nie wiadomo w odniesieniu do tej (drugiej) lokalizacji strefy zieleni jakie istnieją argumenty, które mogłyby prowadzić do ustalenia tej strefy w ramach szczególnych warunków zagospodarowania terenu, mimo że MPZP dopuszcza tam określony sposób zagospodarowania, o czym stanowi § 8 ust. 3 pkt 4 MPZP. Oceny tej nie podważa stanowisko skarżącej Spółki z powołaniem się m.in. na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1988/23. Wyrok ten dotyczył innych okoliczności sprawy, tj. Studium odnośnie do terenów o symbolu MN i jego treści skierowanej do terenów miejskich, a nie prywatnych, gdzie funkcję dopuszczalną powiązano z inwestycjami celu publicznego, a w niniejszej sprawie Studium na terenach UM ogólnie stanowi w ramach funkcji dopuszczalnej o zieleni urządzonej i nieurządzonej m.in. skwerach i zieleńcach, a w ramach funkcji podstawowej przewiduje zieleń towarzyszącą zabudowie. Także powoływany przez skarżącą Spółkę wyrok NSA o sygn. akt II OSK 763/24 tej oceny nie podważa, ponieważ wielkość wyznaczonych w niniejszej sprawie stref zieleni na nieruchomości skarżącej Spółki wskazuje raczej na dopełnienie terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, bo nie stanowią większości terenu działki. Natomiast przywołany wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1178/24 został zaskarżony skargą kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie przez NSA.Ponadto nie są jasne przyczyny do ograniczenia na nieruchomości skarżącej Spółki realizacji garaży podziemnych, skoro MPZP dopuszcza realizację kondygnacji podziemnej, gdzie przewiduje się lokalizację funkcji usługowej. Wynika z tego, że niezależnie od warunków związanych z wodami gruntowymi MPZP przewiduje realizację kondygnacji podziemnej, która może w większym stopniu ingerować w wody podziemne z uwagi na wymagania techniczne dla pomieszczeń o funkcji usługowej. Ma rację skarżąca Spółka, że w tym zakresie inne wymagania są dla garaży (§ 102 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a inne dla pomieszczeń usługowych (§ 72 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r.). Nie wyjaśniono także czy istnieją opracowania planistyczne, z których wynikałaby niedopuszczalność lokalizacji podziemnego garażu na nieruchomości skarżącej Spółki z uwagi na wody gruntowe. Nie wyjaśniają tego znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienia WKZ oraz pismo Wydziału Kształtowania Środowiska z 17 lipca 2019 r., które nie potwierdzają obawy naruszenia stosunków wodnych w wyniku realizacji garaży podziemnych, a tym samym negatywnego wpływu garaży podziemnych na istniejącą zabudowę, w tym podlegającą ochronie zbytków. W sprawie mowa jest o przyczynie ustanowienia zakazu realizacji garaży podziemnych, tylko nie wiadomo w czym konkretnie to ograniczenie ma swoje źródło, a mianowicie, czy istnieją opracowania to potwierdzające w sposób obiektywny, czy organ planistyczny poprzestał wyłącznie na swoim subiektywnym przekonaniu.Dlatego w omawianym powyżej zakresie podlegają częściowemu uwzględnieniu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2003 r.; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c.; art. 133 § 1 p.p.s.a.W pozostałym zakresie ww. zarzuty, jak i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.Zasadniczo, z uwagi na wskazany powyżej zakres do wyjaśnienia niniejszej sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia na aktualnym etapie postępowania, że MPZP został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzenia planu. Dlatego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. został przedwcześnie sformułowany w odniesieniu do przedstawionego powyżej wywodu. W pozostałym zakresie zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wykazano aby wyznaczenie stref uzupełnienia zabudowy i stref zieleni ewidentnie kolidowało z wyznaczonym w MPZP terenem zabudowy o symbolu [...]. Ma rację Sąd I instancji, że w planie miejscowym możliwe jest ustalenie szczególnych warunków zagospodarowania terenu, co właśnie może odbywać się poprzez wyznaczenie konkretnej lokalizacji stref, do czego w niniejszej sprawie doszło także poprzez obwiedzenie na rysunku planu tych stref stosownymi liniami. Tego rodzaju ustalenia MPZP, a także przeznaczenie terenu [...] pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami, nie jest sprzeczne ze Studium. Studium na tym terenie jako UM przewiduje właśnie takie funkcje jak: usługi, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zieleń. Tym bardziej jeżeli w Studium teren UM to "tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", to użycie w znaczeniu logicznym spójnika "oraz" oznacza, że na danym terenie Studium mają znajdować się te dwie funkcje, co właśnie zostało dopuszczone w MPZP jeśli chodzi o nieruchomość skarżącej Spółki. Poza tym użycie w Studium spójnika "oraz" nie ma przesądzającego znaczenia, ponieważ ustalenia Studium dotyczą szerszego terenu, tj. większego niż nieruchomości skarżącej Spółki i większego od terenu objętego zaskarżoną uchwałą. To właśnie w ogólności na terenie UM mają znajdować się funkcje jeśli chodzi o usługi i zabudowę mieszkalną wielorodzinną. A zatem MPZP w pełni realizuje tego rodzaju postulat Studium w stosunku do nieruchomości skarżącej Spółki. Natomiast samo dopuszczenie na nieruchomości skarżącej Spółki realizacji zabudowy o samodzielnej funkcji usługowej wymagałoby wykazania, że organ planistyczny nie wyważył prawidłowo różnych grup interesów. Skarżąca Spółka powinna mieć na względzie, że zlokalizowanie w MPZP samodzielnej zabudowy usługowej powinno posiadać swoje uzasadnienie realnie istniejącymi potrzebami. Należy zauważyć, że w MPZP dla wielu nieruchomości przewidziano także funkcję usługową, a dodatkowo należy dostrzec, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej Spółki wpisuje się w funkcję sąsiednich terenów i nieruchomości, gdzie także przewidziano funkcję o symbolu MWu – co ma też chronić ten teren przed wyludnianiem, tj. ubywaniem mieszkańców przy wprowadzaniu nowych funkcji usługowych.Odnośnie do wskazywanego cofnięcia linii zabudowy w głąb działki skarżącej Spółki, to niezależnie od podnoszonej w tym zakresie argumentacji mamy do czynienia z rozwiązaniem planistycznym, które posiada swoje uzasadnienie rosnącym od frontu nieruchomości drzewem – jesionem pensylwańskim (względy ochrony przyrody). W tych uwarunkowaniach przestrzennych organ planistyczny nie mógł tego faktu pominąć, obejmując to drzewo strefą ochrony cennych drzew, w co także wpisuje się ustalenie MPZP dotyczące zasad kształtowania i urządzania zieleni, zgodnie z którym podczas realizacji zagospodarowania terenu obowiązuje maksymalnie możliwa ochrona istniejących drzew i krzewów, szczególnie poprzez ich zachowanie i uwzględnienie w projekcie zagospodarowania terenu (§ 8 ust. 2 pkt 1 MPZP). Nie przeczą temu przedstawione Sądowi I instancji przez skarżącą Spółkę postanowienia Małopolskiego WKZ i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które wypowiadały się co do ww. drzewa z perspektywy ochrony konserwatorskiej. Natomiast w tym zakresie nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie ocenił, że treść tych dokumentów nie ma bezpośredniego przełożenia na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały, co świadczy o fakcie, że strona skarżąca od wielu lat bezskutecznie starała się o legalne usunięcie przedmiotowego drzewa. Także najpóźniej w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka nie wykazała aby uzyskała pozwolenie na wycinkę przedmiotowego drzewa, a więc nie wykazała aby cofnięcie linii zabudowy w głąb jej działki nie posiadało już stosownego uzasadnienia. Nie można też stwierdzić aby organ planistyczny dokonał wadliwego wyważenia wartości wysoko cenionych, jak ochrona zbytków i ochrona przyrody. Do takiej oceny uprawnia, z jednej strony uwzględnienie istniejącego drzewa, z drugiej – uwzględnienie, że na terenie objętym MPZP, który w całości stanowi układ urbanistyczny objęty wpisem do rejestru zabytków występuje wyimkowo cofnięta linia zabudowy. Stąd brak jest podstaw do stwierdzenia, że w ww. zakresie organ planistyczny przekroczył granice tzw. władztwa planistycznego, wyznaczając na nieruchomości skarżącej Spółki cofniętą linię zabudowy, która także występuje przy ul. [...].Odnośnie do wskazywanego w skardze kasacyjnej przygotowania w procedurze planistycznej wadliwej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu – otóż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Obowiązek sporządzenia prognozy ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, że taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. W niniejszej sprawie nie wykazano takiej zależności. Przy czym, w kontekście podnoszonych przez Spółkę okoliczności nieuwzględnienia w prognozie jej ewentualnych roszczeń, zwrócenia uwagi wymaga, że Miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają zatem żadnego wpływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację celów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., II OSK 81/19). Krótko mówiąc prognoza skutków finansowych to nie operat szacunkowy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym sporządzenie prognozy skutków finansowych przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym, samo w sobie nie przesądza, że doszło do uchwalenia planu miejscowego z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., II OSK 2909/16). Tak czy inaczej, jeżeli skarga kasacyjna odwołuje się do tej problematyki, do takich argumentów jak to, że prognoza została sporządzona w sposób nierzetelny i z istotnymi brakami, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinno się wykazać, że w istocie wskazywana prognoza takie wady zawiera, i że to mogło mieć wpływ na podjęcie MPZP o określonej treści, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki. Tego jednak nie wykazano w skardze kasacyjnej, ponieważ takiej ocenie nie przeczy przywoływany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2258/20. W wyroku tym wskazano m.in. że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło. Jednak w świetle przedstawionej powyżej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesna jest teza ferowana przez skarżącą Spółkę, że MPZP drastycznie wpływa na obniżenie wartości nieruchomości Spółki, ponieważ – jak wskazuje Spółka – na skutek jego uchwalenia niemożliwe stało się zlokalizowanie na działce nr [...] jakiejkolwiek zabudowy spełniającej jednocześnie wymagania planu oraz rozporządzenia ws. warunków technicznych. Poza tym to są zasadniczo kwestie merytoryczne, które będą wymagały ponownej oceny Sądu I instancji w zakresie wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. czy ustanowiona treść MPZP, umożliwia skarżącej Spółce zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami.Przechodząc do ostatniej kwestii podniesionej w skardze kasacyjnej, tj. dotyczącej braku uzasadnienia projektu planu miejscowego na etapie jego tworzenia oraz wyłożenia do wglądu, należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy istotnie uzasadnienie projektu uchwały w sprawie planu miejscowego przedłożono dopiero bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Tym samym doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Jednak w świetle przedstawionej powyżej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aktualnym etapie postępowania sądowoadministractyjnego przedwczesne jest stwierdzenie, czy naruszenie to miało charakter istotny. Po pierwsze, jak już wskazano wyżej, uzasadnienie do projektu uchwały zostało przedłożone na końcowym etapie prac planistycznych. Po drugie, w trakcie procedury planistycznej co do przedmiotowej nieruchomości były zgłaszane wnioski i uwagi, które były rozpatrywane przez organ planistyczny. Wnioski i uwagi zasadniczo dotyczyły tych samych zagadnień, które skarżąca Spółka podniosła w skardze do Sądu Administracyjnego w odniesieniu do działki nr [...]. W tym też kontekście należy pamiętać, że kontrola legalności uchwał dotyczących uchwalenia planu miejscowego jest dokonywana, na ogólnych zasadach, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Chodzi tu w szczególności o akta planistyczne oraz odpowiedź na skargę, w oparciu o które to dokumenty można m.in. ustalić powody, dla których wprowadzono określone rozwiązania w projekcie uchwały dotyczącej planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście informacje zawarte w uzasadnieniu takiej uchwały stanowią istotny element w ustaleniu motywów, którymi kierowała się rada gminy wykonując władztwo planistyczne, ale uzasadnienie to nie stanowi wyłącznego źródła tych informacji. Niemniej to Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ocenić, czy w procedurze planistycznej w sposób wystarczający umotywowano przyjęte rozwiązania planistyczne, a tym samym czy przedłożenie uzasadnienia projektu MPZP dopiero bezpośrednio przed podjęciem zaskarżonej uchwały umożliwia przypisanie kwalifikowanej postaci naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..